Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...]r., wydanym na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdziło niedopuszczalność odwołania Spółki z o.o. od pisma Burmistrza z dnia [...] r., nr [...], w sprawie naliczenia opłaty za bezumowne korzystanie z działki.
W uzasadnieniu postanowienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że do organu tego wpłynęło pismo Spółki z o.o., nazwane odwołaniem od decyzji Burmistrza z dnia [...] r., nr [...], dotyczącej naliczenia kwoty 1147 zł za bezumowne korzystanie z działki nr ewid. [...] w B. Strona wnosząca pismo wskazała, iż powyższe pismo Burmistrza należy traktować jako decyzję administracyjną, pomimo braków niektórych elementów wymienionych w art. 107 § 1 k.p.a.
Kolegium przeanalizowało pismo strony oraz wskazane pismo Burmistrza i stwierdziło, iż nie dotyczą one sprawy indywidualnej rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej, a więc do pism tych nie ma zastosowania kodeks postępowania administracyjnego. Zdaniem organu objęta "odwołaniem" informacja Burmistrza nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu 104 k.p.a., a zatem należało stwierdzić niedopuszczalność odwołania na podstawie art. 134 k.p.a.
Skargę do sądu administracyjnego na powyższe postanowienie złożyła Spółka z o.o., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającej je decyzji Burmistrza z dnia [...] r., nr [...] lub ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu postanowieniu strona skarżąca zarzuciła rażące naruszenie: art. 6, art. 7, art. 8, art. 80 i art. 104 k.p.a., art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 32 ust. 1 i art. 78 Konstytucji RP.
Skarżąca Spółka wskazała, iż przedmiotowe pismo Burmistrza nosi wszelkie znamiona decyzji administracyjnej, gdyż wydane zostało na podstawie przepisów prawa materialnego, to jest art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 25 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zostało skierowane do indywidualnie oznaczonego podmiotu, rozstrzyga władczo o jego prawach i obowiązkach oraz zawiera podpis osoby uprawnionej – Zastępcy Burmistrza. Bezzasadne było zatem stwierdzenie przez Kolegium niedopuszczalności odwołania wniesionego od tej decyzji.
Skarżąca podkreśliła, iż prawo narusza również przedmiotowa decyzja Burmistrza. Decyzja ta wydana została na podstawie Zarządzenia nr 7/2010 Burmistrza w sprawie określenia minimalnych stawek czynszu najmu i dzierżawy nieruchomości stanowiących mienie komunalne. Podstawa prawna omawianej decyzji jest wadliwa, gdyż organ administracji nie wskazuje precyzyjnie przepisu powołanego zarządzenia, który stanowił podstawę rozstrzygnięcia, a ponadto kwestie objęte przedmiotem tego aktu normatywnego winny być uregulowane – na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a: ustawy o samorządzie gminnym w uchwale Rady Gminy, a nie w zarządzeniu Burmistrza Miasta.
Do skargi dołączono kopię wyroku WSA w Lublinie z dnia 22 maja 2009 r., II SA/Lu 135/09 oraz wyrok NSA z dnia 30 września 2010 r., II OSK 1438/09.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest niezasadna, albowiem zaskarżone postanowienie prawa nie narusza.
Zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło niedopuszczalność odwołania Spółki z o.o. od pisma Burmistrza z dnia [...] r., nr [...], w sprawie naliczenia opłaty za bezumowne korzystanie z działki.
Przepis art. 134 § 1 k.p.a. będący podstawą prawną zaskarżonego postanowienia stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne.
Dla oceny zasadności złożonej w niniejszej sprawie skargi podstawowe znaczenie ma ustalenie, czy wskazane wyżej pismo Burmistrza z dnia [...]., nr [...], informujące Spółkę z o.o. o obowiązku uiszczania na rzecz Gminy wynagrodzenia z tytułu bezumownego korzystania z działki nr [...] w wysokości 1147 zł miesięcznie stanowi decyzję administracyjną, czy też takiej decyzji nie stanowi. Od rozstrzygnięcia tej kwestii uzależniona jest bowiem ocena zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia.
Wbrew twierdzeniom skarżącej Spółki nie można przyjąć, że pismo to stanowi decyzję administracyjną.
Przedmiotem postępowania administracyjnego ogólnego są sprawy indywidualne rozstrzygane decyzją administracyjną, jak o tym stanowi art. 1 pkt 1 k.p.a. Indywidualny charakter sprawy oznacza, że dotyczy ona imiennie określonego podmiotu oraz konkretnych jego praw i obowiązków. Z tego, że sprawa ma charakter indywidualny nie wynika jeszcze, że może być ona rozstrzygnięta decyzją administracyjną, może się wszakże kwalifikować do rozpatrzenia w trybie skargowym lub wnioskowym (dział VIII k.p.a.), a także w trybie Kodeksu postępowania cywilnego. Organ administracyjny jest zatem zobowiązany do ustalenia nie tylko cechy danej sprawy jako sprawy indywidualnej, lecz także, czy sprawa ta należy do właściwości organów administracji publicznej i czy jest rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej. Tylko w tym przypadku, gdy z przepisów prawa materialnego wynika umocowanie organu administracyjnego do prowadzenia postępowania administracyjnego o charakterze jurysdykcyjnym, władny on będzie rozstrzygnąć ją wydając decyzję administracyjną (por. J. Borkowski (w:) B. Adamiak. J Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2009, str. 11-12).
Należy również podkreślić, iż dla istnienia administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego i jego zakończenia rozstrzygnięciem organu, konieczne jest istnienie podmiotu postępowania i jego przedmiotu. Konieczne jest zatem, by w postępowaniu brała udział strona legitymująca się interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. i aby istniała sprawa administracyjna, która znajdzie rozstrzygnięcie w akcie (np. decyzji administracyjnej) kończącym konkretne postępowanie (por. H. Knysiak-Molczyk, Uprawnienia strony w postępowaniu administracyjnym, Kraków 2004, s. 50). Konieczne jest też istnienie organu właściwego rzeczowo do załatwienia sprawy.
Organ administracyjny powołany będzie do załatwienia indywidualnej sprawy decyzją administracyjną w przypadku sporu o prawo lub w razie nieustalenia prawa określonej osoby, o tym zaś, że może on zastosować prawną formę działania władczą, tzn. wydać indywidualny akt administracyjny w procesowej formie decyzji, stanowią przepisy prawa materialnego, z których imiennie oznaczone osoby wywodzą swój interes prawny lub obowiązek (art. 28 k.p.a.).
W orzecznictwie sądowym utrwalone jest stanowisko, że pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych dla zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji (por. przykładowo wyrok NSA z dnia 20 lipca 1981 r., SA 1163/81, OSP 1982, nr 9, poz. 169).
Stanowisko to ma pełne zastosowanie w indywidualnych sprawach rozstrzyganych przez organy administracji lub przez inne podmioty w drodze decyzji administracyjnych, a nie ma zastosowania w sprawach, które takiego charakteru nie mają. Brak jest jednak podstaw do uznania za decyzję administracyjną pisma organu administracji, które zostało skierowane do adresata tego pisma w innych sprawach, w których organ ten nie jest uprawniony do wydania decyzji.
Taka sytuacja zachodzi w rozpoznawanej sprawie.
W ocenie Sądu brak jest przepisu prawa materialnego, który dawałby podstawę prawną Burmistrzowi do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie ustalenia wynagrodzenia za bezumowne korzystanie z gruntu stanowiącego własność Gminy. Podstawy takiej nie daje wskazany przez skarżącego przepis art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w zw. z art. 25 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). W myśl art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym do zadań wójta należy w szczególności gospodarowanie mieniem komunalnym. Przepis art. 25 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi zaś, iż:
"1. Gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje wójt, burmistrz albo prezydent miasta.
2. Gospodarowanie zasobem polega w szczególności na wykonywaniu czynności, o których mowa w art. 23 ust. 1, a ponadto na przygotowywaniu opracowań geodezyjno-prawnych i projektowych, dokonywaniu podziałów oraz scaleń i podziałów nieruchomości, a także wyposażaniu ich, w miarę możliwości, w niezbędne urządzenia infrastruktury technicznej.
3. Wykonywanie czynności, o których mowa w ust. 2, z wyłączeniem czynności wymienionych w art. 23 ust. 1 pkt 7-9, może być powierzane zarządcom nieruchomości, rzeczoznawcom majątkowym, pośrednikom w obrocie nieruchomościami lub podmiotom, które zatrudniają te osoby. Wyłonienie osób i podmiotów, o których mowa w zdaniu pierwszym, następuje na podstawie przepisów o zamówieniach publicznych.
Z przepisów tych nie wynika w żaden sposób, by ustalając wysokość wynagrodzenia za bezumowne korzystanie z gruntu stanowiącego własność Gminy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta zobowiązany był do wydania decyzji administracyjnej.
Również pozostałe przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie przewidują możliwości wydania decyzji administracyjnej w tym przedmiocie.
Zasady ustalania wynagrodzenia za bezumowne korzystanie z nieruchomości regulują przepisy Kodeksu cywilnego, a rozstrzyganie roszczeń wynikających z tych przepisów następuje w postępowaniu cywilnym, a nie w postępowaniu administracyjnym.
Skoro wskazane wyżej pismo dnia [...]1 r., nr [...], nie stanowiło decyzji administracyjnej, o jakiej mowa w art. 104 k.p.a., to prawidłowo Kolegium stwierdziło niedopuszczalność odwołania od tego pisma na podstawie art. 134 k.p.a. Odwołanie służy bowiem od decyzji administracyjnej wydanej przez organ pierwszej instancji, a nie od pisma tego organu skierowanego do strony wnoszącej "odwołanie" (por. B. Adamiak (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz..., s. 479).
W związku z tym niezasadne są również podniesione w skardze zarzuty naruszenia zasad postępowania określonych w przepisach art. art. 6, 7, 8, 80 k.p.a.
Stosownie do tych przepisów na organach administracji publicznej spoczywają obowiązki:
- - działania na podstawie przepisów prawa (art. 6),
- - przestrzegania praworządności w toku postępowania, dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a także załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7),
- - prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli (art. 8 k.p.a.),
- - dokonywania oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.
Kolegium prawidłowo rozstrzygnęło niniejszą sprawę orzekając o niedopuszczalności wniesienia środka odwoławczego przez skarżącą Spółkę, nie naruszając powyższych przepisów.
Bezzasadne są również zarzuty naruszenia wskazanych w skardze przepisów Konstytucji RP.
W myśl art. 32 ust. 1 Konstytucji RP wszyscy są równi wobec prawa i mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne.
Zgodnie zaś z art. 78 Konstytucji RP każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie naruszyło w rozpoznawanej zasady równości wobec prawa, a zarzuty naruszenia tej zasady przez Burmistrza nie mogą być przedmiotem oceny Sądu w tej sprawie, gdyż wykraczają poza jej granice. Ponownie należy podkreślić, iż sprawa dotycząca ustalenia przez wójta, burmistrza albo prezydenta wysokości wynagrodzenia za bezumowne korzystanie z gruntu stanowiącego własność gminy nie stanowi sprawy z zakresu administracji publicznej, rozstrzyganej w formie decyzji administracyjnej, od której służy odwołanie, a następnie skarga do sądu administracyjnego. Tym samym nie został w sprawie naruszony powołany art. 78 Konstytucji.
Kolegium nie mogło naruszyć także art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" ustawy o samorządzie gminnym, albowiem nie stosowało tego przepisu. Przepis ten określa kompetencje rady gminy, a nie dotyczy postępowania odwoławczego.
Dołączone do skargi wyroki sądów administracyjnych nie mogą mieć wpływu na wynik rozpoznawanej sprawy, gdyż zostały wydane w innych okolicznościach faktycznych i prawnych.
Mając powyższe na względzie Sąd uznał zaskarżone postanowienie za zgodne z prawem i skargę, jako niezasadną, oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).