Uzasadnienie
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie (dalej: "Kolegium") z 22 listopada 2022 r. utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy Ostrówek z 30 sierpnia 2022 r., orzekającą w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu:
W dniu 13 czerwca 2022 r. J. K. (dalej: "skarżący" lub "strona") zwrócił się do Wójta Gminy Ostrówek o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowaną nad jego niepełnosprawną w stopniu znacznym matką - J. K..
Decyzją z 30 sierpnia 2022 r. organ ten działając na podstawie przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2022 r. poz. 615 ze zm. - dalej: "u.ś.r.") odmówił przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu wskazał, że J. K. jest wdową, osobą w wieku 82 lat, jest osobą leżącą, bez jakiegokolwiek kontaktu z otoczeniem. Cierpi na niedowład kończyn dolnych i górnych, nie sygnalizuje potrzeb fizjologicznych. Skarżący sprawuje natomiast stałą, długotrwałą i osobistą opiekę nad niepełnosprawną matką, która wymaga znacznego zaangażowania czasowego ze względu na rodzaj schorzeń i niepełnosprawność matki. Rodzaj niepełnosprawności powoduje, że J. K. nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować, wymaga stałej i długotrwałej pomocy i opieki w podstawowych czynnościach umożliwiających codzienne funkcjonowanie.
Zdaniem organu, mimo bezspornego faktu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką, brak jest możliwości przyznania wnioskowanego świadczenia gdyż w sprawie wystąpiły negatywne przesłanki uniemożliwiające jego przyznania. Mianowicie, nie została spełniona przesłanka wynikająca z art. 17 ust. 1b u.ś.r., gdyż niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała po ukończeniu wieku określonego w ww. przepisie, a ponadto skarżący pobiera rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy, co wyklucza możliwość przyznania świadczenia.
Nadto organ dodał, że obie przywołane kwestie były przedmiotem orzekania przez Trybunał Konstytucyjny (wyrok z 26 czerwca 2019 r., sygn. akt SK 2/17 i wyrok z 21 października 2014 r.. sygn. akt K 38/13), jednakże do chwili obecnej ustawodawca nie dokonał zmiany brzmienia ocenianych przez Trybunał przepisów prawa.
W odwołaniu od decyzji strona, wnosząc o pozytywne jego rozpatrzenie wskazała, że organ bezpodstawnie pominął wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 uznającego za niekonstytucyjny art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę, w zależności od daty powstania niepełnosprawności. Dodał, że matka którą się opiekuje, z uwagi na postępujące choroby nie jest w stanie funkcjonować bez jego pomocy.
Nadto podniósł, że od kilku lat pobiera rentę z tytułu trwałej, częściowej niezdolności do pracy, która jego zdaniem nie powinna mieć wpływu na przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.
Po rozpatrzeniu odwołania decyzją z 22 listopada 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Uzasadniając to rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, że brak jest podstaw do kwestionowania zaskarżonej decyzji, a tym samym do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Zdaniem Kolegium, ze względu na posiadanie przez odwołującego prawa do renty, świadczenie pielęgnacyjne mu nie przysługuje. Do takiego wniosku, to jest odmowy przyznania świadczenia, prowadzi wykładnia językowa (gramatyczna) art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. W ocenie Kolegium, organ pierwszej instancji procedował precyzyjnie i wnikliwie i w sposób niebudzący wątpliwości w oparciu o obowiązujące przepisy prawa dokonał swoich ustaleń. Ponadto w swojej decyzji zawarł wszystkie najistotniejsze kwestie dotyczące niniejszej sprawy. Należy zatem stwierdzić, że żadne uchybienia w tej materii nie zaistniały.
W skardze na powyższą decyzję skarżący wyraziła stanowisko, że organ powinien dać mu możliwość zawieszenia prawa do renty, co otworzyłoby mu drogę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Pobierana renta jest znacznie niższa od kwoty świadczenia pielęgnacyjnego, dla tego powinien mieć prawo wyboru jednego z tych świadczeń, co wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponadto, wniosło o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:
W pierwszej kolejności należy wskazać, że skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", a to z uwagi na wniosek organu o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym i brak sprzeciwu skarżącego. Poza brakiem udziału stron w tym trybie, sądowa kontrola nie różni się od kontroli sprawowanej przy rozpoznawaniu spraw w trybie zwykłym. W ramach tej kontroli, tak jak w każdym przypadku sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do zaskarżonych aktów lub czynności (art. 135 P.p.s.a.).
Stosownie zaś do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji z przepisami prawa.
Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę w oparciu o wyżej przywołane kryteria Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja wraz z poprzedzającą decyzją organu pierwszej instancji dotknięte są wadami, które obligowały Sąd do wyeliminowania ich z obrotu prawnego
W ocenie Sądu ustalenia dokonane w sprawie przez organy są wystarczające i mogą stanowić podstawę do poddania kontroli prawidłowości stanowiska wyrażonego w wydanej decyzji administracyjnej, w tym zastosowanych przepisów prawa.
Mianowicie okolicznością bezsporną jest to, że skarżący sprawuje opiekę nad niepełnosprawną matką – J. K., legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Nie ulega przy tym wątpliwości, że skarżący jako syn J. K., należy do kręgu osób uprawnionych do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego (art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.).
Nie ulega też wątpliwości, że skarżący posiada ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, właśnie której to okoliczności dotyczy zaistniały w sprawie spór.
W związku z tym wskazać należy, że problem możliwości pobierania świadczenia pielęgnacyjnego przez osobę mającą ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy był wielokrotnie poddawany kontroli sądowej, przy czym co ważne - a czego nie uwzględniło orzekające w sprawie Kolegium - w sprawach dotyczących opiekuna pobierającego rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy, stan prawny uległ zmianie z dniem 9 stycznia 2020 r. Wówczas to Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 26 czerwca 2019 r., sygn. akt SK 2/17, (Dz. U. z 2019 r., poz. 1257), stwierdził, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niezgodny z art. 71 ust 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przepis ten utracił moc obowiązującą po upływie 6 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej – czyli z dniem 9 stycznia 2020 r.
Oznacza to, że opiekunowie uprawnieni do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy mają prawo do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego w pełnej wysokości, ponieważ ustawodawca do tej pory nie wprowadził do u.ś.r. regulacji w zakresie wysokości świadczenia dla takiego opiekuna. W tym zakresie podnieść należało, że zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa, uwzględniającą wymieniony wyżej derogacyjny skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego, czyli uwzględniającą aktualne brzmienie przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. osoba, która spełnia warunki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy, powinna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń poprzez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, w tym przypadku renty. Wynika to z tego, że nie istnieją – co podkreślił również Trybunał Konstytucyjny w wymienionym wyżej wyroku – legislacyjne przeciwwskazania do tego, aby osoba która ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, podejmowała zatrudnienie.
Niewątpliwie, intencją ustawodawcy, wprowadzającego w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., analizowane wyłączenie było, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje inne świadczenie wyższe.
Z tych względów obecnie w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje stanowisko zgodnie z którym, osoba uprawniona winna mieć prawo wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno – rentowego (por. wyroki NSA z 18 czerwca 2020 r. I OSK 254/20, z 11 sierpnia 2020 r. I OSK 764/20, z 27 maja 2020 r. I OSK 2375/19, z 18 czerwca 2020 r., I OSK 254/20, z 24 sierpnia 2020 r., I OSK 650/20 oraz z 24 listopada 2020 r., I OSK 1416/20 wyrok WSA w Poznaniu z 13 stycznia 2020 r., IV SA/Po 824/19, wyrok WSA w Rzeszowie z 20 lutego 2020 r., II SA/Rz 1265/19).
O ile zatem jedyną przyczyną odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest fakt pobierania renty, to organ winien poinformować wnioskodawcę o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie prawa do renty i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty. Jak wskazano w wyroku NSA z 18 czerwca 2020 r., I OSK 254/20, taka informacja powinna być udzielona stronie wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie emerytury, renty, itd. Wówczas, o ile strona doprowadzi do zawieszenia np. prawa do renty (emerytury), możliwe będzie płynne przejście osoby uprawnionej z systemu świadczeń emerytalnych do systemu świadczeń rodzinnych. Ponadto obowiązek informowania stron wynika z art. 9 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.
W niniejszej sprawie organy nie tylko nie poinformowały skarżącego o takiej możliwości lecz kategorycznie ją wykluczyły, czym naruszyły art. 8, art. 9 i art. 79a § 1 k.p.a. w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy oraz art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r.
Jednocześnie wyjaśnienia wymaga, że zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających zawieszenia prawa do renty od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty renty (tak słusznie NSA w wyroku z 11 sierpnia 2020 r., I OSK 764/20). W realiach kontrolowanej sprawy, mimo złożenia wniosku w dniu 16 czerwca 2022 r., przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego stronie skarżącej będzie możliwe od miesiąca, w którym przedstawi ona organowi decyzję o zawieszeniu renty. Obowiązkiem organu będzie natomiast natychmiastowe poinformowanie skarżącej o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie renty i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty. Wówczas, o ile strona doprowadzi do zawieszenia prawa do renty, możliwe będzie płynne przejście osoby uprawnionej z systemu świadczeń emerytalnych do systemu świadczeń rodzinnych.
Jednocześnie dodania wymaga, że organ powinien poinformować stronę o konieczności zawieszenia prawa do renty jedynie gdy w sprawie nie występują inne negatywne przesłanki przyznania wnioskowanego świadczenia. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 grudnia 2018 r., I OSK 1676/18, wyraził pogląd, zgodnie z którym nie zachodzi konieczność rezygnacji przez stronę z otrzymywanego świadczenia (tu: renty) przed otrzymaniem od organu zapewnienia, że strona ta otrzyma drugie, wyższe świadczenie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowało się stanowisko, że wymaganie organu, aby strona w pierwszej kolejności zrezygnowała z otrzymywanego świadczenia przed zbadaniem, czy spełnia pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego i korzystniejszego dla niej, stawia ją w dość trudnej sytuacji, wprowadza stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego, czy uzyska wybrane ze świadczeń w miejsce już otrzymywanego.
W kontekście stanowiska organu pierwszej instancji wyjaśnienia również wymaga, że w sprawie zastosowanie znajduje również orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. K 38/13, zgodnie z którym przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. uznany został za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Skutkiem powyższego wyroku TK nie może wykluczyć prawa do świadczenia pielęgnacyjnego okoliczność powstania niepełnosprawności po ukończeniu 18 roku życia, względnie 25. roku życia, u osoby podlegającej opiece, w przypadku gdy wnioskodawca rezygnuje z pracy lub innej pracy zarobkowej. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 5 grudnia 2017 r., sygn. I OSK 1079/17, jeżeli Trybunał Konstytucyjny uznał art. 17 ust. 1b u.ś.r. za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, to znaczy, że od dnia 23 października 2014 r., w którym weszło w życie omawiane orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, powołany art. 17 ust. 1b nie może być stosowany w dotychczasowym kształcie swojej treści zakwestionowanej przez Trybunał Konstytucyjny. Całkowicie niezasadne było zatem w okolicznościach niniejszej sprawy powołanie art. 17 ust. 1b u.ś.r. jako podstawy prawnej odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 P.p.s.a., uchylił decyzje organów obu instancji.
Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią przedstawioną powyżej wykładnię przepisów prawa oraz wytyczne w zakresie przeprowadzenia postępowania.