Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...]. Wójt [...] nakazał właścicielom nieruchomości położonej w miejscowości U. nr [...] (działka nr [...]) wyposażenie jej w terminie 6 miesięcy od dnia w którym decyzja stanie się ostateczna, w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych. W uzasadnieniu podano, że z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w tym w postaci kserokopii protokołu rozprawy z dnia [...] przez Sądem Rejonowym w R. (sygn. akt [...]) wynika brak wyposażenia nieruchomości w zbiornik na nieczystości ciekle.
Ponadto współwłaściciele nieruchomości stwierdzili, że nie wyrażają zgody na budowę zbiornika do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowego o zniesienie współwłasności nieruchomości. Zdaniem Wójta brak zbiornika stanowi naruszenie art. 5 ust.1 pkt.2 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U z 2013r. poz. 1399 ze zmianami) nakazującym wyposażenie nieruchomości w taki zbiornik lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych. Zgodnie zaś z art. 5 ust.7 tej ustawy w przypadku stwierdzenia niewykonania tego obowiązku wójt wydaje decyzję nakazująca wykonanie obowiązku przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub w przypadku, gdy budowa sieci jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenia nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniająca wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych.
Zdaniem Wójta dla wydania decyzji nie ma znaczenie toczące się postępowanie o zniesienie współwłasności nieruchomości. Zgodnie bowiem z art. 2 ust.1 pkt.4 ustawy właścicielami nieruchomości w jej rozumieniu są obok użytkowników wieczystych, zarządców i innych władających nieruchomością także jej współwłaściciele. Odnosząc się do wskazania terminu wykonania obowiązku organ podał, że jest to niezbędne do wykonania dokumentacji, przeprowadzenia postępowania w oparciu o przepisy prawa budowlanego i wykonania robót budowlanych.
Po rozpoznaniu odwołań M. G. i H. S. współwłaścicieli działki Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło powyższą decyzję i sprawę przekazało Wójtowi G. do ponownego rozpoznania. Podzielając stanowisko organu I instancji co do konieczności realizowania obowiązków wynikających z przepisu art. 5 ust.1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, Kolegium zwróciło uwagę na konieczność przeprowadzenia odpowiedniego postępowania. Tymczasem sentencja decyzji nie wskazuje nawet podmiotów zobowiązanych do wykonania nałożonego obowiązku, posługując się enigmatycznym terminem " właściciele nieruchomości". Nie wiadomo, czy status ten posiadają wszystkie osoby wymienione jako adresaci decyzji, czy też tylko niektóre z nich. Akta sprawy nie zawierają informacji w zakresie posiadanego przez nich tytułu prawnego do nieruchomości. Zachodzi zatem podstawowa wadliwość postępowania w postaci braku ustalenia stron postępowania.
Kolegium zaznaczyło również, że wobec toczącego się postępowania sadowego, określenie właścicieli może zależeć od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd powszechny, co z kolei może uzasadniać zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 ust.1 pkt.4 kpa, oczywiście po wykluczeniu przesłanek niezwłocznego wydania decyzji w sprawie. W ocenie Kolegium w świetle art. 5 ust.7 wspomnianej ustawy istotne jest ponadto ustalenie faktu braku posiadania przez daną nieruchomość zbiornika na nieczystości ciekle lub przydomowej oczyszczalni ścieków. Organ nie dokonał jednak oględzin nieruchomości, a wiadomości w tym zakresie powziął z protokołu rozprawy przed sądem powszechnym, który nawet nie został opatrzony stosowanym stwierdzeniem "za zgodność z oryginałem" i nie uzyskanym zgodnie z przepisami procedury administracyjnej. Zdaniem Kolegium wadliwe było również określenie daty wykonania obowiązku.
Wprawdzie w doktrynie prawniczej i orzecznictwie panuje zgodność, że decyzja administracyjna poza elementami określonymi w art. 107 § 1 kpa może zawierać również klauzule dodatkowe takie jak warunek, zlecenie i termin, jednakże mogą one stanowić składnik decyzji tylko wtedy, gdy przepisy szczególne przewidują możliwość ich włączenia do decyzji. Przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie dają podstaw do określania terminu wykonania obowiązku. Podstawy takiej nie zawiera również § 15 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, co oznacza, że decyzja w tej części została wydana bez podstawy prawnej.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższa decyzję złożyła J. B.. Wskazała, że żaden ze współwłaścicieli działki: M. G., K. G., H. S. i ona nie ma aktu własności działki i działu prawnego. Wyjaśniła, że na działce znajduje się dom mieszkalny wybudowany przez jej matkę G. G., która zmarła w 1984r. za pieniądze z odszkodowania po ojcu, który zginał w 1974r. Wskazała, że od 34 lat nieczystości są wylewane ogródka przez rurkę hydrauliczną zamontowaną w piwnicy domu. Latem rurka jest ukryta w zaroślach, natomiast zimą przykryta jest patykami. Opisała spory prowadzone z rodzeństwem, dotyczące spadku po matce i wzajemnych spłat za nieruchomość. Podała, że w budynku zajmuje najmniejszy pokój.
Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko w sprawie i wniosło o jej oddalenie, względnie o jej odrzucenie. Ten zaś wniosek opierano na braku legitymacji skarżącej do wniesienia skargi, argumentując o braku tytułu prawnego do nieruchomości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Kwestią zasadniczą, jaka przede wszystkim nasuwa się w sprawie, jest dopuszczalność zastosowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze art. 138 § 2 kpa, stanowiącego podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, że decyzja kasacyjna, o jakiej stanowi wspomniany przepis ma charakter wyjątkowy. Związane jest to z obowiązującą w kpa zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, zgodnie z którą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega – w wyniku złożenia odwołania przez uprawniony podmiot – ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji Stąd też organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji.
Tym samym nie może ograniczyć się jedynie do kontroli zaskarżonej decyzji, ale obowiązany jest rozpatrzyć odwołanie i wydać decyzję dokonując merytorycznej i prawnej oceny zaskarżonej decyzji. W konsekwencji uważa się, że rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 138 § 2 kpa, może zapaść tylko wówczas, jeżeli wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przeprowadzenia określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (wyrok NSA z 27 lutego 2014 r., II OSK 2323/12 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).
Do tego poglądu nawiązał również Sąd Najwyższy, który w wyroku z dnia 9 czerwca 1999r. (III RN 7/99 OSNAPiUS 2000/9/338) wyjaśnił, że organ odwoławczy czyniąc użytek z przepisu art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego powinien w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej nie tylko przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie, lecz także wskazać, z jakich przyczyn nie zastosował przepisu art. 136 kpa, pozwalającego na samodzielne uzupełnienie materiału dowodowego. Potwierdzeniem takiego kierunku wykładni jest zmiana treści wspomnianego przepisu wprowadzona ustawą z dnia 3 grudnia 2010r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2011r. Nr 6, poz. 18), który w obecnym brzmieniu umożliwia organowi odwoławczemu uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji wówczas, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Rezygnacja z dotychczasowego warunku konieczności uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części jako przesłanki zastosowania wspomnianej instytucji i zastosowanie bardziej rygorystycznych wymogów, jasno wskazuje na znaczenie jakie nadaje się wspomnianej zasadzie i merytorycznemu rozpoznaniu sprawy przez organ odwoławczy. Biorąc pod uwagę powyższe uzasadnione staje się przekonanie, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy Kolegium nie miało wystarczających podstaw do zastosowania omawianego przepisu, żadna bowiem podana przez niego przyczyna nie daje do tego powodu.
W świetle art. 5 ust. 1 pkt 2 i ust.7 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu porządku i czystości w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2013 poz. 1399 ze zm.) nie budzi wątpliwości, ze nałożenie obowiązku wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych ma miejsce wówczas, gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, a nieruchomość nie jest w nie wyposażona. Tyle tylko, że okoliczność braku zbiornika bezodpływowy nieczystości ciekłych lub przydomowej oczyszczalni ścieków bytowych, sygnalizowane w piśmie skarżącej z dnia 15 września 2014r. w ogóle nie była kwestionowana w toku postępowania. Potwierdzeniem tego jest również protokół z posiedzenia Sądu Rejonowego w R. z dnia [...]., którego Kolegium nie uznało za dowód w sprawie, wskazując, że nie został on uzyskany zgodnie z przepisami procedury administracyjnej i nie jest opatrzony klauzulą zgodności z oryginałem.
Zwrócić jednak należy uwagę na szeroki zakres środków dowodowych dopuszczonych przez przepisy kpa, stanowiąc w art. 75, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Jeśli Kolegium miało wątpliwości co do autentyczności protokołu mogło kwestie tę wyjaśnić samodzielnie, co w żadnym razie nie przekraczało jego uprawnień. Przekazywanie natomiast sprawy z tego powodu Wójtowi z pewnością nie czyniło zadość zasadzie szybkości postępowania.
Podobnie należy odnieść się do wskazywanej przez Kolegium wadliwości decyzji dotyczącej zaniechania wskazania wszystkich współwłaścicieli nieruchomości. W tym przypadku skarżąca przedstawiła postanowienia z dnia [...]. o stwierdzeniu nabycia spadku po rodzicach S. G. i G. G. oraz z dnia [...]. o stwierdzeniu nabycia spadku po bracie S. G., potwierdzające spadkobierców, co w sposób jednoznaczny wskazywało na możliwość ustalenia współwłaścicieli nieruchomości. Bez znaczenia dla tej oceny pozostaje toczące się postępowanie przed sądem powszechnym, którego przedmiotu Kolegium nawet nie podaje, skoro stosownie do art. 2 ust.1 pkt.4 wspomnianej ustawy właścicielem nieruchomości w jej rozumieniu są obok użytkowników wieczystych, zarządców i innych władających nieruchomością także jej współwłaściciele.
Rację ma oczywiście Kolegium wskazując, że wadliwie określono w decyzji organu I instancji termin wykonania nałożonego obowiązku. Nie ma wątpliwości, że podstawą prawną każdej decyzji administracyjnej, zarówno nakładającej obowiązki, jak i przyznającej uprawnienia, mogą być wyłącznie przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Tak jak zauważyło Kolegium, decyzja administracyjna poza elementami określonymi w art. 107 § 1 kpa może zawierać również klauzule dodatkowe, zwane także postanowieniami dodatkowymi, takie jak: termin, warunek i zlecenie. Mogą być one jednak składnikami decyzji tylko w przypadku, gdy przepisy szczególne przewidują możliwość ich dołączenia do decyzji (por. glosa W. Chróścielewskiego do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z dnia 25 maja 1994 r., SA/Gd 2562/93 - OSP 1996/3 s. 124). Przepisy wspomnianej ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach nie przewidują możliwości ustalania terminu wykonania nałożonego obowiązku wyposażenia nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych.
Oznacza to, że z dniem, w którym decyzja nakładająca obowiązek staje się ostateczna, podlega ona wykonaniu. Gdy decyzja administracyjna staje się wykonalna z chwilą uzyskania przymiotu decyzji ostatecznej, wierzyciel może podjąć określone działania celem przeprowadzenia postępowania egzekucyjnego na mocy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1619 ze zm.). Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie siedmiu dni od dnia doręczenia tego upomnienia (por. uchwała Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 czerwca 1998 r., OPS 2/98 - ONSA 1998/4/108). Jeśli zatem przepisy ustawy nie przewidują uprawnienia organu do określenia terminu wykonania obowiązku, decyzja organu I instancji została w tym zakresie wydana bez podstawy prawnej, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Organ odwoławczy mógł jednak skorygować ujawnioną wadliwość we własnym zakresie, skoro nie wymagało to przeprowadzenia żadnego dodatkowego postępowania wyjaśniającego.
Z tych powodów na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit.c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (tekst jedn. Dz U z 2012r. poz. 270 ze zmianami) należało uchylić zaskarżoną decyzję.