Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] 2007 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta z dnia [...] 2007 r. roku, nr [..], którym organ ten uznał za nieuzasadniony zarzut J. W. dotyczący "zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego".
Jak wynika z akt sprawy, Prezydent Miasta decyzją z dnia 24 czerwca 2002 r., nakazał J. W. zaprzestać spalania odpadów w palenisku kuchennym w budynku mieszkalnym położonym przy ul. D. 8 w P. Kolejną decyzją z dnia 30 października 2006 r. ten sam organ administracji wstrzymał skarżącej użytkowanie instalacji-paleniska kuchennego w ww. budynku mieszkalnym z terminem natychmiastowym poprzez odcięcie otworów do kominów odprowadzających spaliny z kuchni węglowych – w związku z brakiem realizacji decyzji z dnia 24 czerwca 2002 r.
Następnie pisemnym upomnieniem z dnia 29 maja 2007 r. Prezydent Miasta wezwał J. W. do wykonania obowiązku zaprzestania użytkowania paleniska kuchennego poprzez odcięcie otworów do kominów dymowych, z jednoczesnym uprzedzeniem, iż w razie niewykonania powyższego sprawa zostanie skierowana na drogę postępowania egzekucyjnego.
W dniu 13 lipca 2007 r. powyższy organ wszczął postępowanie egzekucyjne wobec J. W. na podstawie tytułu wykonawczego nr OS.76271-8/06 obejmującego obowiązek nałożony na stronę decyzją z dnia 30 października 2006 r.
W piśmie z dnia 20 lipca 2007 r. zobowiązana zgłosiła "zarzut zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego".
Postanowieniem z dnia 1 sierpnia 2007 r. Prezydent Miasta uznał powyższy zarzut za nieuzasadniony.
J. W. pismem z dnia 3 sierpnia 2007 r. złożyła zażalenie (nazwane odwołaniem) na powyższe postanowienie, w którym powtórzyła zarzuty zawarte w wyżej wymienionym piśmie z dnia 20 lipca 2007 r., powołując się w szczególności na trudną sytuację materialną jej rodziny. Wskazała, że działania organu dążące do odcięcia otworów kominowych w jej domu zmierzają do pozbawienia jej egzystencji, gdyż jest osobą chorą i niezaradną utrzymującą się jedynie z niewielkiej renty. Dodała, że opiekuje się chorym bratem, którego stan zdrowia nie pozwala mu na samodzielną egzystencję.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu zażalenia, postanowieniem z dnia [...] 2007 r. utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu postanowienia przeanalizowało poszczególne etapy postępowania administracyjnego i egzekucyjnego w niniejszej sprawie, dochodząc do wniosku, że organ miał obowiązek egzekwowania wykonania decyzji ostatecznej nakładającej obowiązek wstrzymania użytkowania paleniska kuchennego poprzez odcięcie otworów do kominów, a jednym ze środków egzekucyjnych jest wykonanie zastępcze.
Organ wskazał, że bezzasadne są twierdzenia skarżącej odnośnie braku środków na zainstalowanie gazu lub elektryczności. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w P. zainstalował w budynku skarżącej w 2004 r. kuchenkę gazową, a w 2005 r. piece akumulacyjne do ogrzewania pomieszczeń. Tym samym stworzone zostały warunki do zaprzestania korzystania z kuchni węglowej. Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że zastosowany środek egzekucyjny prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku nałożonego decyzją, do czego zobowiązuje treść art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
W skardze do Sądu J. W. powyższemu postanowieniu zarzuciła błędy w istotnych ustaleniach faktycznych wziętych pod uwagę przy wydawaniu rozstrzygnięcia, polegające na przyjęciu, że w jej piecu spalane były substancje toksyczne, podczas gdy w piecu palone było drewnem oraz na przyjęciu, że toksyczny dym pochodził z jej działki, podczas gdy pochodził on z innego źródła. Ponadto organ nie uwzględnił jej tragicznej sytuacji finansowej, która uniemożliwia jej ogrzewanie domu w inny niż dotychczasowy sposób. Wskazując na powyższe wniosła o uchylenia zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji, wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych.
Z powołanych przepisów wynika, że obowiązkiem sądu administracyjnego jest wszechstronna, wykraczająca poza granice zarzutów skargi, kontrola legalności działalności administracji publicznej, w kontekście jej zgodności z prawem materialnym i prawem procesowym. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, uznać należy, że skarga nie jest zasadna, gdyż rozstrzygając sprawę dotyczącą nieuwzględnienia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym, zarówno organ I jak i II instancji, nie dopuścił się naruszenia obowiązujących przepisów prawa.
Podstawę prawną działania organu egzekucyjnego stanowią przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r., nr 229, poz. 1954 ze zm.) zwanej w dalszej części uzasadnienia "ustawą".
Celem postępowania egzekucyjnego jest doprowadzenie do wykonania egzekwowanego obowiązku tj. spowodowanie, aby zobowiązany zachował się w sposób zgodny z treścią nałożonego na niego obowiązku co wynika z art. 1 ustawy. Obowiązek ten wynika z kolei z tytułu wykonawczego.
W świetle przepisu art. 2 § 1 pkt 3, ustawy egzekucji administracyjnej podlegają obowiązki o charakterze niepieniężnym, pozostające we właściwości organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego lub przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie przepisu szczególnego. Egzekucję administracyjną stosuje się do tak określonych obowiązków, gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów, albo bezpośrednio z przepisu prawa (art. 3 § 1 ustawy).
Orzeczony w toku postępowania administracyjnego przez Prezydenta Miasta wobec J. W. obowiązek wstrzymania użytkowania paleniska kuchennego poprzez odcięcie otworów do kominów jest obowiązkiem o charakterze niepieniężnym w rozumieniu ustawy, podlegającym egzekucji administracyjnej.
W postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym obowiązku o charakterze niepieniężnym ustawa do realizacji tego obowiązku przewiduje następujące środki egzekucyjne: grzywnę w celu przymuszenia, wykonanie zastępcze, odebranie rzeczy ruchomej, odebranie nieruchomości, opróżnienie lokalu i innych pomieszczeń, przymus bezpośredni (art. 1a pkt 12b ustawy).
Bezsporne w sprawie jest, iż w obrocie prawnym istnieje ostateczna decyzja nakładająca przedmiotowy w sprawie obowiązek.
W związku z tym uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązku wynikającego z powołanych decyzji, czyli wierzycielem, jest Prezydent Miasta Puławy (art. 5 § 1 pkt 1 ustawy), który z mocy przepisu art. 20 § 1 pkt 2 ustawy jest jednocześnie organem egzekucyjnym.
Egzekucja administracyjna może być wszczęta jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego (art. 15 § 1 ustawy). Celem instytucji upomnienia jest skłonienie zobowiązanego do dobrowolnego wykonania obowiązku. Jak wynika z akt postępowania administracyjnego Prezydent Miasta wystosował na podstawie tego przepisu upomnienie, doręczone zobowiązanej w dniu 5 czerwca 2007 r. Skarżąca nie wykonała jednak dobrowolnie obowiązku o czym świadczy treść protokółu oględzin z dnia 14 czerwca 2007 r. (k. 6 akt I instancji w sprawy sygn. akt II SA/Lu 799/07).
W tej sytuacji istniały podstawy do wszczęcia w stosunku do skarżącej egzekucji.
W przypadku, gdy wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym wszczęcie egzekucji następuje, stosownie do przepisu art. 26 § 4 ustawy z urzędu, na podstawie tytułu wykonawczego wystawionego przez organ egzekucyjny. Konieczne elementy tytułu wskazuje art. 27 ustawy.
W rozpoznawanej sprawie Prezydent Miasta Puławy wystawił w dniu 13 lipca 2007 r. tytuł wykonawczy, który doręczony został zobowiązanej w dniu 16 lipca 2007 r.
Zobowiązanemu po otrzymaniu tytułu wykonawczego przysługuje w postępowaniu egzekucyjnym środek obrony w postaci zarzutu. W rozpatrywanej sprawie zobowiązana w piśmie z dnia 20 lipca 2007 r. podniosła zarzut: zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego (art. 33 pkt 8 ustawy. Skarżąca powyższy zarzut uzasadniła wyłącznie okolicznościami związanymi z jej sytuacją majątkową i rodzinną.
W tym miejscu jednak należy zaznaczyć, iż zarzut w postępowaniu egzekucyjnym stanowi swoisty środek zaskarżenia, dający stronie prawo ochrony jej interesów. Jednakże stosownie do treści art. 35 ustawy, wniesienie przez zobowiązanego zarzutu w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego nie wstrzymuje tego postępowania. Oznacza to, że organ w dalszym ciągu może podejmować określone czynności egzekucyjne.
W przedmiotowej sprawie organ zastosował środek egzekucyjny polegający na wykonaniu zastępczym ciążącego na zobowiązanej obowiązku (art. 1a pkt 12 lit. b tiret drugi ustawy). Środek egzekucyjny w postaci wykonania zastępczego określonych obowiązków służy do wykonania obowiązków o charakterze niepieniężnym i ma na celu doprowadzenie do wykonania obowiązku bezpośrednio. Środek ten polega na zleceniu innej osobie wykonania za zobowiązanego egzekwowanego obowiązku na jego koszt.
W tym miejscu podkreślić należy, że zgodnie z art. 7 § 2 ustawy, organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego.
Z zasady tej wynika obowiązek badania, który ze środków egzekucyjnych prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku. W istocie jest to główna zasada w postępowaniu egzekucyjnym. Jeżeli więc organ egzekucyjny ma do wyboru grzywnę w celu przymuszenia lub wykonanie zastępcze, tak jak w rozpoznawanej sprawie w ramach wykonania obowiązku zmierzającego do usunięcia zagrożenia dla ludzi spowodowanego toksycznymi dymami, powinien wybrać wykonanie zastępcze, gdyż ono prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku. Ponadto orzeczenie grzywny w celu przymuszenia, zdaniem Sądu nie odniosłoby zamierzonego skutku z uwagi na prawdopodobną niewypłacalność strony skarżącej, spowodowaną jej sytuacją finansową.
Z akt sprawy bezspornie wynika, iż zobowiązana od dłuższego okresu czasu uchylała się od wykonania określonego obowiązku, a ponadto jasno wskazywała, że nie zamierza go wykonać. W związku z powyższym wykonanie zastępcze należało uznać za właściwy, a zarazem jedynie skuteczny środek egzekucyjny odpowiadający celowi prowadzonego postępowania egzekucyjnego.
Jednakże z twierdzeń J. W. wynika, iż istota sporu sprowadza się w zasadzie do podważania przez skarżącą zasadności i legalności nałożonego na nią decyzją z dnia 30 października 2006 r. obowiązku wstrzymania użytkowania paleniska kuchennego poprzez odcięcie otworów do kominów. Skarżąca głównie wskazuje, że organ bezzasadnie nałożył ten obowiązek, gdyż w piecu paliła wyłącznie drewnem uzyskiwanym z drzew rosnących na jej działce oraz, że toksyczny dym unoszący się w rejonie jej posesji nie wydobywał się z komina jej domu. Ponadto głównym zarzutem skarżącej jest jej zła sytuacja finansowa uniemożliwiająca zaprzestania palenia w piecu, czego organ nie uwzględnił.
W kontekście tak stawianych zarzutów, należy wyjaśnić, iż przedmiotowe postępowanie egzekucyjne jest postępowaniem wtórnym i jednocześnie odrębnym w stosunku do zakończonego decyzją ostateczną postępowania, w którym nałożono na skarżącą określony obowiązek.
Organ egzekucyjny w żadnym wypadku nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, a jego rola sprowadza się wyłącznie do oceny, czy egzekucja oznaczonego obowiązku jest dopuszczalna, czy tytuł wykonawczy jest prawidłowo wystawiony i czy doręczone zostało zobowiązanemu upomnienie - art. 29 § 1 ustawy (por. wyroki NSA: z dnia 9 grudnia 1998 r., IV SA 1668/96, LEX nr 43708, z dnia 7 grudnia 2000 r., III SA 1902/99, LEX nr 47235),
Brak jego kompetencji do weryfikacji decyzji nakładającej obowiązek wynika ze wskazanej odmienności postępowania egzekucyjnego i postępowania prowadzonego w celu merytorycznego rozpoznania sprawy. A zatem organ egzekucyjny nie ma uprawnień do merytorycznego badania wymagalności obowiązku, podlegającego egzekucji nawet wówczas, gdy organ egzekucyjny jest jednocześnie wierzycielem i egzekwuje swoje własne decyzje.
Takich uprawnień nie ma również Sąd, gdyż nie mieści się to w granicach niniejszego postępowania.
Inaczej mówiąc, strona skarżąca mogła kwestionować prawidłowość nałożonego obowiązku wyłącznie w zakończonym postępowaniu administracyjnym za pomocą przysługujących jej środków odwoławczych, o czym była każdorazowo pouczana. Sprawdzanie już w toku postępowania egzekucyjnego zasadności argumentów wskazujących, iż organ bezpodstawnie w decyzji nałożył na skarżącą przedmiotowy obowiązek jest niedopuszczalne.
Bezsporne w sprawie jest, iż w obrocie prawnym obowiązuje ostateczna decyzja nakładająca na skarżącą obowiązek dokonania odcięcia przewodów kominowych, co oznacza, że jej treść wiąże organ egzekucyjny bez względu na to, czy jest ona w jej przekonaniu poprawna czy też dostrzega ona jej wadliwość. Skarżąca winna mieć na uwadze, iż zgodnie z zasadą trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, wyrażoną w art. 16 § 1 Kpa, decyzje ostateczne mogą być uchylone lub zmienione tylko w drodze trybów szczególnych w przypadkach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Nie może to się jednak stać za sprawą środków odwoławczych wnoszonych w toku postępowania egzekucyjnego.
Nie mogą odnieść również zamierzonego skutku twierdzenia skarżącej odnoszące się do jej trudnej sytuacji majątkowej i rodzinnej. Powyższe twierdzenia mogą być wyłącznie podstawą do objęcia skarżącej i jej rodziny opieką przez odpowiednie organy pomocy społecznej, co jak wynika z akt sprawy zostało uczynione. Natomiast przedmiotem postępowania administracyjnego było wyłącznie zastosowanie odpowiedniego środka egzekucyjnego przewidzianego w ustawie, a kompetencją Sądu było sprawdzenie czy podjęte przez organ działania nie naruszają obowiązujących przepisów prawa.
Ponadto nie będąc stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej p.p.s.a.) związany zarzutami skargi, wskazaną w niej podstawą prawną oraz sformułowanymi w niej wnioskami Sąd z urzędu zbadał także zgodność zaskarżonego postanowienia z innymi przepisami omawianej ustawy. W szczególności Sąd nie dostrzegł m.in. uchybień związanych z wystawieniem tytułu wykonawczego. Stosownie do przepisu art. 26 § 1 ustawy tytuł ten został bowiem sporządzony według ustalonego wzoru określonego w załączniku nr 24 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. nr 137, poz. 1541 ze zm.) oraz odpowiada wymogom przewidzianym w art. 27 § 1 ustawy.
Z tych wszystkich przyczyn na podstawie art. 151 p.p.s.a. skarga podlegała oddaleniu.
O kosztach wynagrodzenia pełnomocnika z urzędu orzeczono na podstawie art. 250 p.p.s.a. oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c/ w zw. z § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).