Uzasadnienie
W dniu 28 grudnia 2012 r. Rada Gminy Puchaczów (dalej także: Rada Gminy) podjęła uchwałę nr XXX/171/12 w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Puchaczów.
Następnie uchwała ta została zmieniona przez Radę Gminy dwiema uchwałami: z dnia 4 marca 2013 r., nr XXXI/188/13 oraz z dnia 16 maja 2013 r., nr XXXIII/212/13.
Prokurator Rejonowy w Lublinie (dalej także: Prokurator) w dniu 30 czerwca 2016 r. złożył skargę na wskazane wyżej uchwały, zarzucając im rażące naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r. poz. 391 ze zm.; dalej także: ustawa), poprzez wprowadzenie w niej rozwiązań, które stanowią przekroczenie delegacji ustawowej. Wskazując na powyższe Prokurator domagał się stwierdzenia nieważności: uchwały nr XXX/171/12 w części obejmującej § 2 ust. 1, 4, 7, 8, 10 i 13, § 3, § 4 ust. 1, 3 i 4, § 8, § 12 ust. 2-6 i ust. 8 ww. Regulaminu, uchwały nr XXXI/188/13 w części obejmującej jej § 1 pkt 6 oraz uchwały nr XXXIII/212/13 w części obejmującej jej § 1 pkt 4.
W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Puchaczów – reprezentujący tę Gminę w niniejszym postepowaniu – uznając skargę Prokuratora za niezasadną, wniósł o jej oddalenie.
Na mocy zarządzenia przewodniczącego wydziału z dnia 11 sierpnia 2016 r. skarga Prokuratora na uchwałę Rady Gminy nr XXXI/188/13 została wyłączona do odrębnego postępowania i zarejestrowana pod sygnaturą II SA/Lu 823/16, zaś skarga tego podmiotu na uchwałę Rady Gminy nr XXXI/212/13 została wyłączona do odrębnego postępowania i zarejestrowana pod sygnaturą II SA/Lu 824/16.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga Prokuratora na wskazaną wyżej uchwałę Rady Gminy nr XXX/171/12 nie jest zasadna.
Zaskarżona uchwała, jak wynika z jej treści, została wydana w oparciu o art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy. W świetle tych przepisów, rada gminy – po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego – uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Szczegółowy zakres upoważnienia rady gminy został określony w art. 4 ust. 2 ustawy, z którego wynika, że "regulamin określa zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:
- 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:
- a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych przeterminowanych leków i chemikaliów, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz zużytych opon, a także odpadów zielonych,
- b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,
- c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;
- 2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:
- a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,
- b) liczby osób korzystających z tych pojemników;
- 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;
- 4) (uchylony);
- 5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;
- 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;
- 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;
- 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania".
W ocenie Sądu, niezasadny jest zarzut Prokuratora, że w § 2 ust. 2,7,8,10,13 zaskarżonej uchwały znalazły się regulacje wykraczające poza delegację ustawowa zawartą w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy, albowiem przepisy te nakładają na właścicieli nieruchomości obowiązek gromadzenia odpadów, podczas gdy przepis ten stanowi jedynie o prowadzeniu selektywnego zbierania lub przyjmowania odpadów, nie stanowiąc o obowiązku ich gromadzenia.
Niewątpliwie, jak wynika z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy, regulamin określa zasady utrzymania porządku i czystości dotyczące prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych, określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a ustawy.
Podkreślenia wymaga, że wbrew twierdzeniom strony skarżącej, regulacje te nie nakazują gromadzenia odpadów jako odrębnego obowiązku wykraczającego poza granice wprowadzonej selektywnej zbiórki odpadów. Oczywiste jest, jak wskazano w odpowiedzi na skargę, że słowo "gromadzić" jest synonimem słowa "zbierać" i w takim znaczeniu zostało użyte w kwestionowanych przepisach uchwały. Zdaniem Sądu jednoznacznie wynika to z treści tych przepisów. W zaskarżonej bowiem uchwale wymiennie używane są słowa zbierać, gromadzić, umieszczać (por. § 2 ust. 2, 4, 6, 8), co oczywiście wskazuje na znaczenie, w jakim zostały one użyte.
Ponadto należy zauważyć, że odwołanie się do którejkolwiek z metod wykładni – poza najprostszą, językową – prowadzi do jednoznacznego rezultatu w postaci ustalenia, że czynność "gromadzenia" odpadów jest związana z odbiorem przez wyspecjalizowane przedsiębiorstwo w celu stosownej utylizacji, przy czym odbiór odpadów odbywa się w różnych odstępach czasu, pomiędzy którymi odpady – z natury rzeczy – muszą być gromadzone, po ich uprzednim zebraniu. Kwestia ta, w ocenie Sądu, nie wymaga się dalej idącej interpretacji, a zastosowana wykładnia funkcjonalna dała prawidłowy rezultat.
Zauważyć należy, że skarżący kwestionuje podjęcie bez podstawy prawnej całych jednostek redakcyjnych ust. 2, 7, 8, 10 i 13 w § 2 uchwały, nie wskazując okoliczności przemawiających za stwierdzeniem nieważności całości tych przepisów. W ocenie Sądu, nawet gdyby uznać zasadność twierdzeń Prokuratora, brak byłoby podstaw do usunięcia tych przepisów także w części niekwestionowanej przez stronę skarżącą, co znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych.
Trafnie również podniosła Gmina, że Prokurator zarzucając naruszenia przez § 2 ust. 4 uchwały w sposób istotny art.4 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy, poprzez określenie obowiązku umieszczania przeterminowanych leków w przeznaczonych do tego celu i specjalnie oznakowanych pojemnikach, znajdujących się na terenie aptek, placówek służby zdrowia i innych wskazanych do tego celu miejscach, nie wskazał, w jaki sposób – jego zdaniem – wspomniany przepis uchwały istotnie narusza wskazany wyżej przepis ustawy. Zdaniem Sądu, powyższy przepis nie został podjęty z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, określonego w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy. Przepis ten bowiem zobowiązuje radę gminy do określenia w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy wymagań w zakresie prowadzenia na nieruchomościach, położonych na obszarze gminy, selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych przeterminowanych leków i chemikaliów, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz zużytych opon, a także odpadów zielonych. Rada Gminy wypełniła upoważnienie zawarte w tym przepisie ustawy, regulując w kwestionowanym § 2 ust. 4 uchwały sposób selektywnego zbierania i przyjmowania przeterminowanych leków.
Nie budzi wątpliwości Sądu, że § 3 zaskarżonej uchwały nie został unormowany z przekroczeniem upoważnienia ustawowego. Niewątpliwie bowiem, zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy, regulamin określa zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń wyłącznie na tej części nieruchomości, które służą "do użytku publicznego". Wspomniany zapis uchwały nie wprowadza zatem dalej idących obowiązków w odniesieniu nie tylko "chodników" powszechnie dostępnych, lecz również do stanowiących części prywatnej nieruchomości i ogrodzonych.
W ocenie Sądu brak jest także podstaw do kwestionowania przez skarżącego § 4 ust. 1, 3 i 4 uchwały. Wykonując upoważnienie ustawowe, Rada zobowiązana była do określenia w regulaminie zasad dotyczący utrzymania czystości i porządku oraz wymagań w tym zakresie obejmujących mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Do kompetencji Rady należało więc określenie ogólnych zasad mycia pojazdów i Rada uczyniła to w regulaminie, nie przekraczając – w tym zakresie – upoważnienia ustawowego. Zdaniem Sądu, ze względu na potencjalne uciążliwości dla innych osób oraz zanieczyszczenie terenu, w tym względy ochrony środowiska, w pełni uzasadnione jest wprowadzenie – w ramach uszczegółowienia wymagań dotyczących mycia i naprawy pojazdów poza myjniami i warsztatami naprawczymi, tj. w ramach upoważnienia zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy – określenia warunków wykonywania takich działań poza terenami nieruchomości służącymi do użytku publicznego.
Brak więc podstaw do zakwestionowania obowiązku stosowania środków ulegających biodegradacji, jak też zastrzeżenia, że powstające ścieki nie mogą być odprowadzane bezpośrednio do zbiorników wodnych lub do ziemi ani powodować uciążliwości dla innych osób korzystających z tej nieruchomości bądź z nieruchomości sąsiednich. Z tych samych względów uzasadnione są wprowadzone przez Radę Gminy Susiec warunki, w jakich mogą być dokonywane naprawy samochodów poza warsztatami naprawczymi. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej, postanowienia § 4 ust. 1, 3 i 4 nie wkraczają w materię uregulowaną w prawie cywilnym w art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2016 r. poz. 380 ze zm.; dalej: k.c.), który stanowi, że właściciel nieruchomości powinien, przy wykonywaniu swego prawa, powstrzymać się od działań, które zakłócałyby korzystania z sąsiedniej nieruchomości ponad przeciętną miarę i wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych.
Wynika to z podstawowej zasady prawa cywilnego, zgodnie z którą przepisy tego prawa stosuje się do stosunków cywilnoprawnych, a więc z wyłączeniem stosunków publicznoprawnych, a takie istnieją w relacji administracji publicznej względem obywatela w sferze materii regulowanej kwestionowaną uchwałą. Nie można także pominąć tej kwestii, że uchwała nie wprowadza w tym zakresie zakazu, lecz jedynie wskazuje, że warunkiem podejmowania tych drobnych prac jest respektowanie woli właściciela nieruchomości i brak uciążliwości dla innych osób bądź nieruchomości.
Niezasadne są również zarzuty skargi dotyczące § 8 uchwały. Przepis ten nakłada na właścicieli nieruchomości obowiązek utrzymania pojemników na odpady w określonym stanie i miejscu, to jest w taki sposób, by pojemniki te były ustawione "na równej powierzchni, w miarę możliwości utwardzonej, zabezpieczonej przed zbieraniem się wody i błota", nie powodując "uciążliwości i utrudnień dla mieszkańców nieruchomości i osób trzecich", jak też obowiązek utrzymania ich w odpowiednim stanie technicznym i sanitarnym. Podkreślenia wymaga, że art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy zawiera upoważnienie dla rady gminy do określenia w regulaminie warunków rozmieszczania pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Zdaniem Sądu, kwestionowany § 8 uchwały określa wspomniane w powołanym przepisie ustawy "warunki rozmieszczania pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym".
Nie budzi przy tym wątpliwości Sądu, że Rada Gminy, nakładając – w § 8 ust. 3 uchwały – na właścicieli nieruchomości obowiązek dezynfekowania i naprawy pojemników, nie przekroczyła upoważnienia ustawowego, zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy, wskazując na środki służące dla realizacji tego obowiązku. Powyższe uregulowanie uchwały stanowi konieczne rozwinięcie i konkretyzację obowiązku ustawowego utrzymywania wskazanych urządzeń w odpowiednim stanie sanitarnym, który w przeciwnym razie byłby jedynie martwym zapisem (analogiczne stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 469/11).
Wskazać należy, że przepis art. 4 ust.2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach upoważnia radę gminy do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy nie tylko pod względem zanieczyszczenia terenów przeznaczonych do użytku ale by nie zagrażał przebywającym tam osobom. Istotą tej regulacji winno być określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta w taki sposób, aby osiągnąć skutki wyznaczone przez cele określone przez ustawodawcę. Powołany przepis, jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, ma nieco odmienną konstrukcję od pozostałych punktów ustępu 2 artykułu 4 ustawy, upoważniających radę do określenia szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. W przepisie tym nie wymieniono bowiem, tak jak w pozostałej części art. 4 ust. 2 ustawy, wymagań lub czynności, które mają być zamieszczone w regulaminie, lecz jedynie obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe zakreślono granicami celów wymienionych w przepisie, a zatem ochroną przed zagrożeniem i uciążliwością dla ludzi oraz ochroną przed zanieczyszczeniem.
Zdaniem Sądu, unormowania § 12 ust. 3-6 i 8 zawierają regulacje służące celom określonym w powyższym upoważnieniu ustawowym. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że nakładanie obowiązku na właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe wyprowadzania psa na smyczy, czy w kagańcu, a przedstawicieli niektórych ras w kagańcu i na smyczy, jest zgodne z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy. Takie unormowanie, zdaniem NSA, "w istocie bowiem precyzuje obowiązek utrzymania zwierzęcia na uwięzi właściwej dla tego gatunku. Tak sprawowana kontrola nad zwierzęciem daje większe prawdopodobieństwo zniwelowania uciążliwości i zagrożenia osób przebywających na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku niż kontrola werbalna czy kontrola głosem" (zob. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 618/14).
To oznacza, że w zakresie nałożonych obowiązków na właścicieli psów przepisy regulaminu realizują zamierzony przez ustawodawcę cel wynikający z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy. Zapewnienie ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, realizuje regulaminowe zobowiązanie osób utrzymujących zwierzęta lub sprawujących opiekę nad nimi do zachowania środków ostrożności, mających na celu ochronę zdrowia i życia ludzi, wyeliminowania niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia. Sposobem realizacji celu ustawowego jest także ustanowienie ograniczeń w zakresie wyprowadzania psów na smyczy oraz zakaz wpuszczania zwierząt domowych do określonych miejsc. Kwestionowany zakaz dotyczy wszystkich tych miejsc, w których obecność psów z zasady będzie stanowiła zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi lub czystości miejsca.
Należy przy tym mieć na uwadze, że określone w § 12 uchwały obowiązki poza tym, że służą osiągnięciu celu wskazanego przez ustawodawcę, zdaniem Sądu, nie są nadmierne i pozostają we właściwej proporcji do założonego celu ustawy, a jednocześnie nie pozostają w sprzeczności z innymi prawami i wolnościami określonymi w Konstytucji.
Sąd nie podziela również zarzutów skargi co do tego, że § 13 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 3 uchwały, określające wymagania – w zakresie utrzymanie czystości i porządku – co do "utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach", narusza rażąco prawo, albowiem wkracza w materię uregulowaną przez art. 144 k.c. W ocenie Sądu, Rada Gminy nie przekroczyła – w tym zakresie – również upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy, zgodnie z którym regulamin określa szczegółowe zasady utrzymywania czystości i porządku na terenie nieruchomości dotyczące wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. Rada Gminy w § 13 ust. 1 uchwały określiła zarówno wymagania utrzymywania zwierząt, jak i teren, na którym dopuszcza utrzymywanie zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolnej, a mianowicie teren, z którego nie będą dochodziły współużytkowników nieruchomości czy też do użytkowników innych nieruchomości uciążliwości.
Nie można uznać, że określone w § 13 ust. 3 uchwały wymagania dotyczące utrzymywania pszczół w ulach stanowiły prawnie niedopuszczalne "doprecyzowanie" art. 144 k.c. Niewątpliwie bowiem gdyby istotnie kwestie związane z wymaganiami dotyczącymi utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej były w całości uregulowane w art. 144 k.c., przepis art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy należałoby uznać za zbędny. Mając zaś na względzie treść art. 144 k.c., brak jest podstaw do uznania, że przepis ten określa obszary, na których wyłączone jest utrzymywanie zwierząt gospodarskich czy też, że reguluje on wymagania utrzymywania takich zwierząt na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej" (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 31 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Ke 108/16).
Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi Sąd, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), oddalił skargę.