Uzasadnienie
Wojewoda decyzją z dnia [...]września 2004 r. nr [...] wydaną na podstawie przepisów art. 4 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. Nr 115, poz. 1229 z późniejszymi zmianami) i art. 138 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zmianami) po rozpatrzeniu odwołania J.P. – M.E.W. od decyzji Starosty z dnia [...] sierpnia 2004 r. nr [...] w sprawie wykonania robót na rowie "B" w rejonie rzeki S. oraz kontynuując ustalenia decyzji wojewody z dnia [...] maja 2004 r. nr [...] dotyczące między innymi korzystania z wód rzeki S. "Węzeł [...]", uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie I instancji, a ponadto, na podstawie przepisu art. 46 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. Nr 115, poz. 1229 z późniejszymi zmianami) zobowiązał A.K. właścicielkę stawów [...]" do dokonywania systematycznych pomiarów ilości pobieranej dla potrzeb stawów wody powierzchniowej rzeki S., a powyższe należy prowadzić od dnia 1 listopada 2004 r., w oparciu o odczyty łat wodowskazowych na urządzeniach piętrzących na podstawie sporządzonych krzywych konsumpcyjnych, dla obu urządzeń wlotowych doprowadzalników.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, iż Starosta decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r. nr [...] zobowiązał J.P. do wykonania robót na rowie "B" w rejonie rzeki S., jak również, że od decyzji tej odwołanie wniósł zobowiązany wykonując jednocześnie obowiązki nałożone ta decyzją. W związku z tym, jak podkreślono postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe.
Jednocześnie, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, iż w toku prowadzonego postępowania ustalono, iż brak jest możliwości bezpośredniej oceny wielkości pomiotu wody rzeki S. na stawy "[...]", a tym samym i oceny zgodności dokonywanego poboru wody z decyzją pozwolenia wodnoprawnego. Jak podniesiono, ponieważ sprawa poboru wody przez użytkowników wód rzeki S. jest punktem spornym w sprawie, na podstawie przepisu art. 46 ustawy Prawo wodne, zobowiązano A.K. właścicielkę stawów, do opracowania krzywych konsumpcyjnych urządzeń służących do po boru wody, które umożliwią bezpośrednią ocenę wielkości poboru wody z rzeki, w granicach błędu dopuszczalnego przepisami.
Ponadto, w uzasadnieniu wskazano również, iż ze strony organu administracji na wykonawcę przedmiotowego opracowania proponuje się wskazanego z imienia i nazwiska rzeczoznawcę znającego zagadnienie poboru wód w zlewni rzeki S. i posiadającego duże doświadczenie zawodowe w tym zakresie.
Od tej decyzji A.K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie.
W swoje skardze, jak należy sądzić z jej treści, wyrażała ona swoje niezadowolenie z treści zaskarżonej decyzji, podnosząc, iż jest ona dla niej krzywdząca. Skarżąca A.K. kwestionowała zasadność decyzji zobowiązującej ja do dokonywania systematycznych pomiarów ilości pobieranej dla potrzeb stawów wody powierzchniowej rzeki S., w sytuacji, gdy jak podnosiła obowiązuje ją prawomocna decyzja – pozwolenie wodnoprawne – wydana przez Starostę, która nie została zmieniona. W tym kontekście skarżąca kwestionowała właściwość Wojewody w sprawie, jak również podnosiła w tym względzie szereg innych zarzutów, które według niej przekonywać miałyby o zasadności skargi. A.K. podnosiła w tym względzie, iż wbrew stanowisku wyrażonemu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, według jej wiedzy J.D. nie wykonał obowiązków nałożonych na niego decyzją Starosty z dnia [...] sierpnia 2004 r., co w jej przekonaniu, jak należałoby sądzić z uzasadnienia skargi, świadczy o braku podstaw do umorzenia postępowania w sprawie.
Ponadto, skarżąca wywodziła, iż nałożony na nią obowiązek nie jest możliwy do wykonania, co wynika, jej zdaniem, ze zbyt częstych zmian poziomu wody rzeki S., co czyni pomiary nieuzasadnionymi, a ponadto wskazywała, iż pobiera zdecydowanie mniej wody, nawet w stosunku do wartości wskazanych w pozwoleniu wodnoprawnym, a brak wody niezbędnej dla funkcjonowania M.E.W., w jej przekonaniu, był i jest spowodowany wygórowanymi i błędnymi obliczeniami jej planów budowy, a więc że jest konsekwencją błędów samego zainteresowanego, tj. J.D.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i w jej uzasadnieniu, jak również ponownie szeroko ją przywołując, kwestionował słuszność zarzutów formułowanych w skardze i wnosił o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga, o ile wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji, jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie, jakkolwiek u podstaw rozstrzygnięcia Sądu nie legły bezpośrednio okoliczności podnoszone przez skarżącą, jakkolwiek nie bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostawał zarzut skarżącej, odnoszący się do kwestii podstaw umorzenia ogólnego postępowania administracyjnego w sprawie.
Kontrola zaskarżonej decyzji Wojewody zgodnie z zasadami wyrażonymi na gruncie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi prowadzi do wniosku, iż wydana ona zostały z naruszeniem przepisów postępowania, a naruszenie to nie pozostawało bez wpływu na wynik sprawy.
Ocena zaskarżonej decyzji, formułowanych w stosunku do niej zarzutów musi uwzględniać treść przepisu art. 134 § 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w świetle, którego Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przywołany przepis ma podstawowe znaczenie dla określenia zakresu kognicji Sądu. W jego świetle, prawem a także obowiązkiem Sądu jest dokonanie oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji niezależnie od tego, czy dany konkretny zarzut został w skardze sformułowany. Oznacza to, iż Sąd nie jest związany i skrępowany sposobem sformułowania skargi, przywołanymi w niej argumentami, podnoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Jest natomiast związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona.
Tym samym granice rozpoznania skargi są z jednej strony wyznaczane przez kryterium legalności działań administracji publicznej, z drugiej zaś przez całokształt tylko prawnych aspektów i tylko tego stosunku administracyjno prawnego, który został objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia – skarga ma, więc wyłącznie walor niewiążącej informacji o wadliwości zaskarżonego aktu lub czynności, a właściwych czynników determinujących – w płaszczyźnie prawnej – zakres kognicji Sądu upatrywać należy w przesłance zaskarżania aktów i czynności (bezczynności) organów administracyjnych; jest nią kryterium zgodności z prawem spełniające w tej płaszczyźnie funkcje granic, w jakich następuje rozpoznanie skargi – jednocześnie podkreślić należy, iż wskazany wyżej zakres kognicji Sądu nie daje podstaw ku temu, iżby uczynić zadość żądaniu skarżącej zabiegającej, jak należałoby sądzić z uzasadnienia skargi, o zwolnienie jej z nałożonego na nią obowiązku.
W świetle powyższego orzekając w granicach sprawy, Sąd doszedł do przekonania, iż zaskarżona decyzja wydana przez Wojewodę narusza przepisy o postępowaniu, a charakter tych naruszeń nie pozostawał bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. W tym kontekście w sprawie niniejszej wskazać należy, na co najmniej trzy istotne kwestie, które według Sądu, przekonują o zasadności stanowiska, iż zaskarżona decyzja, jako naruszająca przepisy obowiązującego prawa nie mogły się ostać.
Po pierwsze, według Sądu, zasadnie podnieść należy, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisu art. 107 kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis ten istotny z punktu widzenia istoty decyzji administracyjnej, jako rozstrzygnięcia ustalającego konsekwencje prawa materialnego w stosunku do strony postępowania administracyjnego, określa obligatoryjne elementy decyzji administracyjnej. Należą do nich między innymi takie, jak powołanie podstawy prawnej decyzji, jej rozstrzygnięcie oraz uzasadnienie faktyczne i prawne, a także pouczenie o tym, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie. Jak wynika z przepisu art. 107 kpa, są to jedne z wielu koniecznych warunków decyzji administracyjnej – elementów obligatoryjnych – i od ich spełnienia uzależnione jest w konsekwencji uznanie decyzji za prawidłową. W przekonaniu Sądu, konfrontując treść normatywną tegoż przepisu – poza sporem jest przy tym, iż jego adresatem, jest rozstrzygający o istocie sprawy administracyjnej organ administracji publicznej, zobowiązany do uczynienia zadość warunkom formalnym rozstrzygnięcia – z formą i treścią zaskarżonej decyzji, w pełni zasadnie należy ją zakwestionować.
Poza sporem jest, bowiem, iż organ administracji publicznej – Wojewoda– nie uczynił w tym względzie zadość warunkom określonym przepisem art. 107 kpa. Podnieść w tej mierze należy, iż zaskarżona decyzja nie wskazuje podstawy prawnej jej wydania. Wojewoda ograniczając się do wskazania przepisu art. 4 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo wodne – jest to tylko i wyłącznie przepis kompetencyjny, tym samym proceduralny – nie wskazał materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia sprawy. Z sentencji decyzji wynika, iż zawiera ona rozstrzygnięcia dwóch zagadnień, tj. umorzenia ogólnego postępowania administracyjnego i nałożenia obowiązku dokonywania pomiarów na A.K. – będzie o tym mowa dalej – a nawiązujące do niej uzasadnienie ogranicza się, w jego warstwie prawnej, tylko i wyłącznie do odwołania się do przepisu art. 46 ustawy Prawo wodne, bez dokładnego i precyzyjnego wskazania, o który z jego ustępów chodzi – poza sporem jest przy tym, iż pojęcia przepis prawny i norma prawna nie są tożsame, a jak wynika z wykładni przepisu art. 46 ustawy zakres podmiotowy i przedmiotowy jego normowania, gdy zważyć na jego redakcję, jest determinowany ustaleniami konkretnego stanu faktycznego i jego adekwatności do hipotezy i dyspozycji norm wywodzonych z tegoż przepisy, tj. jego ust. 1, 3 i 4 – jak również zupełnie pomija przepis art. 105 § 1 kpa – odwołanie się do niego uznać należy za w pełni uzasadnione, zwłaszcza, gdy zważyć na treść pkt I sentencji zaskarżonej decyzji i lakoniczną treść jej uzasadnienia w tej części sprowadzająca się do konstatacji "[...] odwołanie wniósł zobowiązany, wykonując jednocześnie obowiązki w niej nałożone.
W związku z powyższym postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe". W tym kontekście, abstrahując od braku wskazania w treści zaskarżonej decyzji jej materialnoprawnej podstawy – tak w zakresie dotyczącym pkt I, jak i II sentencji - w przekonaniu Sądu, w świetle wyżej wskazanych okoliczności, w pełni zasadnie należy podnieść również, iż zaskarżona decyzja nie czyni zadość warunkom wynikającym z przepisu art. 107 § 3 kpa. Stanowi on, iż uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu, których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Nie może przy tym budzić żadnych wątpliwości, iż uzasadnienie decyzji administracyjnej realizuje szereg istotnych funkcji, jak chociażby funkcję: wykonania prawnego obowiązku wykazania, na jakiej podstawie decyzja została podjęta; podstawy kontroli trafności decyzji; perswazyjna w stosunku do jej adresata i innych podmiotów (por. szerzej K. Chorąży, W. Taras, A. Wróbel Postępowanie administracyjne, egzekucyjne, sądowoadministracyjne, Zakamycze 2004, 91-92), co skutkuje uznaniem, iż stanowi ono rzeczywiście istotny, ważny i obligatoryjny element prawidłowej decyzji administracyjnej, w zakresie, w jaki realizuje ono również funkcję transparencji działań organów administracji publicznej, zobowiązanych do prawidłowego i rzetelnego motywowania wydawanych przez nie w toku postępowania rozstrzygnięć.
W przekonaniu Sądu, zaskarżona decyzja, gdy skonfrontować jej uzasadnienie faktyczne i prawne z normatywnym wzorcem wynikającym z przepisu art. 107 § 3 kpa musi być uznana za wadliwą. Nie sposób, bowiem, zasadnie bronić tezy, iżby treść i forma uzasadnienia zaskarżonej decyzji realizowały którąkolwiek ze wskazanych wyżej funkcji uzasadnienia. Gdy w tym kontekście, zważyć na równoczesne zaniechanie wskazania materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia w jego pkt. I i II – art. 46 ustawy Prawo wodne i art. 105 § 1 kpa – okazuje się, iż wydana przez Wojewodę decyzja administracyjna jest wręcz enigmatyczna, tak w zakresie dotyczącym jej podstawy prawnej, jak i rozstrzygnięcia, jak również uzasadnienia faktycznego i prawnego. Wydana, więc ona została bez zachowania warunków wskazanych w przepisie art. 107 kpa. W bezpośrednim związku, z wyżej wskazanym naruszeniem pozostaje również kolejne, stanowiące naturalną konsekwencję pierwszego wskazanego wyżej.
Po drugie, bowiem, w pełni zasadnie należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja wydana została również z naruszeniem przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 kodeksu postępowania administracyjnego. W przekonaniu Sądu, zasadność tego stanowiska znajduje swoje pełne odzwierciedlenie chociażby w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji. W zakresie odnoszącym się do uzasadnienia faktycznego, Wojewoda, naruszając obowiązujący w tym względzie standard wynikający z treści przepisu art. 107 § 3 kpa, o czym była już mowa powyżej, w tymże uzasadnieniu nie odwołał się w ogóle do jakichkolwiek ustaleń faktycznych, przeprowadzonych w sprawie, zwłaszcza zaś w tym względzie nie wskazał na żadne dowody, które stanowiłyby podstawy faktyczne tychże ustaleń. Musi to, więc prowadzić do wniosku, iż zaskarżona decyzja oparta została na zupełnie dowolnych ustaleniach, o czym zwłaszcza w zakresie odnoszącym się do pkt i, jak również i pkt II sentencji decyzji i jej uzasadnienia przekonuje chociażby wyżej przywołany jego fragment.
Świadczy to o tym, że organ administracji publicznej wydał rozstrzygnięcie w sprawie z pominięciem zasad i dyrektyw wynikających z przepisów art. art. 7, 77 § 1 i 80 kodeksu postępowania administracyjnego. Czyni to, więc jego ustalenia zupełnie dowolnymi (por. w tej mierze np. P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2004, s.188-189 i przywołane tam orzecznictwo NSA). Konfrontując obowiązujący wynikający z przepisów prawa – kodeksu postępowania administracyjnego – standard procedowania organów administracji publicznej, zwłaszcza tak jak w analizowanym zakresie odnoszący się do reguł postępowania dowodowego, uznać należy, że zaskarżone rozstrzygnięcie, wobec wyżej wskazanych towarzyszących jego wydaniu naruszeń, nosi wszelkie cechy arbitralności. Przekonują o tym wyżej zaprezentowane oceny i wnioski z nich wynikające, jak również wskazany i przywołany dosłownie fragment uzasadnienia, w zakresie odnoszącym się do motywowania decyzji umarzającej postępowanie, nie poparty przy tym żadną refleksją dotyczącą dowodów przeprowadzonych w sprawie i poczynionych na ich podstawie ustaleń faktycznych. Poza sporem jest, bowiem w tym kontekście, iż wynik oceny materiału dowodowego powinien zostać przedstawiony w uzasadnieniu decyzji. Zaskarżona decyzja Wojewody, jednak go nie zawiera.
W tym względzie zwrócić należy również uwagę na argumentację organu administracji zaprezentowaną w odpowiedzi na skargę. I tak, na przykład nie sposób w tym względzie uznać za przekonujące w zakresie odnoszącym się do wykazania trafności zaskarżonego rozstrzygnięcia w jego pkt I, odwoływanie się przez organ administracji publicznej do telefonicznej rozmowy przeprowadzonej na okoliczność wykonania przez J.D. nałożonego na niego obowiązku. Nie jest to, bowiem żaden argument prawny, który w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego, mógłby przekonywać o trafności zaskarżonej decyzji, zwłaszcza, gdy skonfrontować go z wyżej przywołanymi przepisami kpa regulującymi postępowanie dowodowe przed organami administracji. Z całą pewnością też, nie sposób zasadnie przeciwstawiać go, jako argumentu prawnego, zarzutom skargi. W przekonaniu Sądu, również i ta okoliczność, nie dość, że potwierdza wyżej już formułowane oceny potwierdzające charakter i skalę naruszeń przepisów postępowania i ich wpływ na wynik sprawy, to również stanowi dowód na w ogóle wadliwe procedowanie organu administracji w sprawie niniejszej.
Po trzecie, w przekonaniu Sądu, podnieść należy kolejną, nie mniej istotną kwestię, również potwierdzającą zasadność wyżej formułowanych ocen i wniosków. W tym kontekście, zwraca uwagę pkt II zaskarżonej decyzji zobowiązujący skarżącą do dokonywania systematycznych pomiarów ilości pobieranej wody powierzchniowej rzeki S. W sprawie będącej przedmiotem orzekania Sądu, poza sporem jest, że zaskarżona decyzja wydana została w toku postępowania odwoławczego w administracji. Skoro tak, to o ile nie może budzić żadnych wątpliwości, iż pkt I sentencji zaskarżonej decyzji, jakkolwiek nie wolny od wyżej już wskazanych wad i naruszeń, koresponduje z tokiem postępowania w sprawie wywołanym wniesieniem odwołania przez J.D., o tyle z tokiem tym w ogóle nie koresponduje rozstrzygnięcie pkt II sentencji zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy orzekając w sprawie i rozpatrując odwołanie J.D. od decyzji Starosty wydał jednocześnie rozstrzygnięcie w sprawie, adresowane do A.K.
Poza sporem jest przy tym, iż zastosowana przez Wojewodę konwencja językowa mająca jak należy sądzić uzasadniać, w przekonaniu organu, orzekanie o obowiązkach nakładanych na A.K. – "kontynuując ustalenia decyzji Wojewody z dnia 2004.05.[...], znak [...] dot. m.in. korzystania z rzeki wód S. "Węzeł [...]"" - jakkolwiek zdaje się nawiązywać do tzw. decyzji uzupełniającej, to jednak nie znajduje żadnego racjonalnego uzasadnienia w sprawie. Podkreślić, bowiem należy, iż nie dość, że decyzja, do której odwołuje się w zaskarżonej decyzji organ administracji II instancji jest decyzją ostateczną utrzymującą w mocy decyzję Starosty udzielającą pozwolenia wodnoprawnego J.D., to zwłaszcza uchybia ona trybowi i zasadom wydawania tego rodzaju decyzji określonym w przepisie art. 111 kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis ten, nie pozostawia żadnych wątpliwości, co do tego, iż decyzja uzupełniająca wydana być może tylko i wyłącznie na żądanie strony, wniesione w terminie wskazanym tymże przepisem, jak również w wynikającym z niego zakresie.
Lektura akt sprawy nie daje jednak żadnych podstaw do przyjęcia, iżby warunkom tym organ administracji publicznej uczynił zadość. Konfrontując, więc zasady i tryb procedowania organów administracji w warunkach wskazanych przepisem art. 111 kpa, z warunkami wydania zaskarżonej decyzji świadczącymi jednoznacznie o tym, iż Wojewoda orzekał w tym przedmiocie z urzędu, nie zaś na żądanie strony, decyzję tę należy uznać za wadliwą. W analizowanym zakresie, nie sposób nie ustrzec się kolejnej refleksji. Zakwestionowany, wyżej wskazany tryb procedowania organu administracji II instancji skutkował również naruszeniem przepisu art. 15 kodeksu postępowania administracyjnego i obowiązującej na jego gruncie zasady dwuinstancyjności postępowania. Wydając zaskarżoną decyzję w wyżej wskazanych warunkach, nie uprawniających do rozstrzygania w toku postępowania odwoławczego, inicjowanego odwołaniem J.D., sprawy A.K. i nakładając na nią obowiązek dokonywania systematycznych pomiarów ilości pobieranej wody powierzchniowej rzeki S., Wojewoda i pozbawił tym samym skarżącą - adresata decyzji w jej pkt II - prawa do drugiej instancji, tj. prawa do odwołania, gwarantowanego przepisami art. 15 kpa i przepisem art. 78 ustawy zasadniczej.
Wobec tego, w pełni zasadnie stwierdzić należało brak jakichkolwiek normatywnych podstaw uzasadniających orzekanie w sprawie A.K. – tj. nakładania na nią obowiązków - w związku z rozpatrywaniem odwołania wniesionego przez J.D. od decyzji Starosty.
Ponownie rozstrzygając w sprawie, organ administracji publicznej II instancji rozpatrując odwołanie J.D., przeprowadzi postępowanie czyniące zadość zasadom i dyrektywom wynikającym z przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 kpa. Następnie stosownie do nich, jako organ odwoławczy, wyda rozstrzygnięcie przewidziane przepisem art. 138 § 1 pkt 1 albo pkt 2 albo pkt 3 lub § 2 kpa, rozważając również o ile będzie to konieczne i niezbędne stosowanie przepisu art. 136 kpa, uwzględniając przy tym zwłaszcza przepis art. 107 kpa, w zakresie, w jakim zobowiązuje on do nadania decyzji administracyjnej, jako rozstrzygnięciu o istocie sprawy administracyjnej, właściwej formy zawierającej konkretne wskazane nim, obligatoryjne elementy. W tym kontekście, organ administracji II instancji, rozstrzygnięcie adekwatne do dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych wyda jednoznacznie wskazując jego podstawę prawną, jak również uzasadni w sposób czyniący zadość przepisowi 107 § 3 kpa, tj. uwzględniając funkcje uzasadnienia decyzji, wskaże i umotywuje zarówno jej podstawy faktyczne, jak i prawne.
Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.