Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 16 lutego 2022 r. (data wpływu) A. W. (dalej także jako: skarżąca) zwróciła się do Wójta Gminy Zamość (dalej także jako: Wójt) o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką – Z. W. Decyzją z dnia 8 marca 2022 r. Wójt odmówił przyznania powyższego świadczenia z uwagi na niespełnienie przesłanki z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych.
W dniu 23 września 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu (dalej także jako: Kolegium) utrzymało w mocy powyższą decyzję. Organ odwoławczy zakwestionował oparcie rozstrzygnięcia na art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wskazał, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 21 października 2014 r. w sprawie sygn. K 38/13 stwierdził, iż przepis art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Jak jednolicie wskazuje orzecznictwo sądów administracyjnych, oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w takiej sprawie na tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP nie jest dopuszczalne.
Kolegium doszło do wniosku, iż zakres czynności wykonywanych przez skarżącą (pranie, sprzątanie, gotowanie, prasowanie, robienie zakupów, załatwianie spraw urzędowych, kupowanie i podawanie leków, spacery) nie wskazuje na konieczność rezygnacji przez nią z wykonywania lub podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Świadczona przez nią pomoc matce przy czynnościach samoobsługowych jest jedynie pomocą doraźną z uwagi na odległość, która je dzieli (ok. 13 km). Do miesiąca stycznia 2022 roku niepełnosprawna zamieszkiwała u córki, ale z informacji przekazanych przez skarżącą wynika, że chora nie chciała dalej u niej mieszkać, więc powróciła do swojego miejsca zamieszkania. Organ II instancji na tej podstawie wywiódł, że Z. W. jest w stanie samodzielnie przebywać w mieszkaniu bez konieczności stałej opieki ze strony innej osoby, na co wskazuje również materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie.
Zdaniem Kolegium należy zwrócić uwagę na fakt, iż Z. W. korzysta z pomocy córki w czynnościach, które nie stwarzają konieczności ciągłego przebywania bezpośrednio przy niepełnosprawnej. Natomiast w czynnościach samoobsługowych córka jedynie jej pomaga, a w czasie jej nieobecności matka wykonuje takie czynności bez jej wsparcia. Kolegium nie kwestionuje faktu, iż skarżąca pomaga matce w codziennym funkcjonowaniu, ale nie oznacza to, że musi z tego względu zrezygnować z zatrudnienia.
Kolegium podkreśliło, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Z akt sprawy wynika, że obiektywnie jest możliwe takie zorganizowanie opieki, aby skarżąca dalej ją sprawując, mogła podjąć zatrudnienie, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy.
W skardze na powyższą decyzję zarzucono:
- 1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
- a. Naruszenie art. 7 k.p.a., 8§1 k.p.a., 77 k.p.a., 78§1 k.p.a., 80 k.p.a, 107 §3 k.p.a., 108 k.p.a poprzez:
← brak wszechstronnego rozpoznania materiału dowodowego;
← przeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób stronniczy;
← poprzez niezebranie materiału dowodowego w sposób wyczerpujący;
← nieprawidłowe i niewystarczające uzasadnienie faktyczne decyzji;
- 2. naruszenie przez organ przepisów prawa materialnego, tj. art. art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez błędną wykładnię i wskazanie, że czynności opiekuńcze wykonywane przez skarżącą mogą być pogodzone z pracą;
- 3. naruszenie art. 10 §1 i 2 k.p.a. w zw. z art 12 §1 k.p.a. poprzez faktycznie uniemożliwienie stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów zgromadzonych w aktach.
W związku z powyższym wniesiono o uchylenie decyzji organu II instancji i decyzji ją poprzedzającej, rozstrzygniecie zgodnie z wnioskiem skarżącej i zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację, wyrażoną w decyzji.
Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259; dalej jako: p.p.s.a.).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje.
Skarga jest niezasadna, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa.
Tytułem wstępu należy zauważyć, że z treści art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. wynika, że uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy. Nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
W pierwszej kolejności wskazać należy, że Kolegium prawidłowo skorygowało błąd organu I instancji co do jednej z podstaw odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia. Podstawą odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia nie może być przesłanka wyrażona art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. 2022 r., poz. 615, dalej jako: u.ś.r.). Zgodność z Konstytucją RP tego przepisu została zakwestionowana wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. K 38/13 (Dz. U. 2014, poz. 1443). Trybunał uznał za niekonstytucyjne uzależnienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od czasu powstania niepełnosprawności. Wprawdzie prawodawca nie podjął działań w celu uchylenia lub zmiany art. 17 ust. 1b u.ś.r., jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się jednolity już pogląd, że nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i rozstrzygnięcia sądu w takiej sprawie na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (por. m. in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 23 listopada 2021 r., sygn. I OSK 786/21, z dnia 26 kwietnia 2019 r., sygn. I OSK 8/19; wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie m. in.: z dnia 28 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 682/22, z dnia 6 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 603/22, z dnia 5 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 329/22).
Kolegium utrzymało w mocy decyzję wskazując, że faktyczny zakres sprawowanej opieki nie uzasadnia przyznania świadczenia rodzinnego.
Wykładnia literalna art. 17 ust. 1 u.ś.r. prowadzi do jednoznacznego wniosku, że świadczenie pielęgnacyjne ma stanowić pomoc ze strony państwa dla osoby zdolnej do pracy, lecz niezatrudnionej i niewykonującej innej pracy zarobkowej z powodu konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny (vide: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r., P 27/07, opubl. OTK-A 2008/6/107). Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje zatem osobom, których brak aktywności zawodowej wynika bezpośrednio i wyłącznie z konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 2859/20, pomimo, że ustawa nie zawiera definicji pojęcia "sprawowanie opieki", to jednak z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że aby można było mówić o opiece w rozumieniu tego przepisu, musi ona mieć charakter stały i lub długoterminowy.
Określenia "stała" lub "długoterminowa" wskazują na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy bowiem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki całkowicie wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej.
Należy w tym miejscu podkreślić, że świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym rodzicem, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku dziecka względem rodzica, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania.
Organ odwoławczy w istocie zakwestionował związek przyczynowo – skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a koniecznością sprawowania opieki nad matką. Sąd spostrzeżenia te w pełni podziela.
Należy bowiem dostrzec, że matka skarżącej nie jest osobą leżącą, może pozostać sama w domu, po którym porusza się przy pomocy kul lub balkonika. Natomiast fakt, że nie może mieszkania opuścić samodzielnie nie oznacza, że wymaga takiego zakresu opieki, który nieodzownie prowadzi do rezygnacji z pracy przez opiekuna. Sąd zważył zakres opieki sprawowany nad osobą niepełnosprawną, który głównie obejmuje pomoc przy prowadzeniu gospodarstwa domowego (robienie zakupów, w tym zakup leków, pranie, sprzątanie), "czynności samoobsługowe" i higieniczne, a także transport do lekarza. W skardze podniesiono także kwestę pomocy przy ubieraniu się i załatwianiu spraw urzędowych. Czynności te nie są jednak na tyle absorbujące, aby uniemożliwić skarżącej podjęcie zatrudnienia, szczególnie w niepełnym wymiarze.
W orzecznictwie nie jest sporne, że opiekun nie musi mieszkać w tym samym miejscu, co osoba niepełnosprawna. Jednakże na kanwie niniejszej sprawy okoliczność, że chora nie chce mieszkać u córki – mimo że wcześniej zamieszkiwały razem – wskazuje na to, że nie wymaga tak intensywnej opieki.
Odnosząc się natomiast do podniesionej w skardze kwestii prac dorywczych, należy zauważyć, że okoliczność ta została wskazana w wywiadzie środowiskowym (k. 18 akt admin.), podczas którego skarżąca podała, że wykonywała prace sezonowe. Wbrew twierdzeniom skargi potwierdza to możliwość sprawowania opieki nad matką przy jednoczesnej aktywności zawodowej.
Reasumując powyższe rozważania należy stwierdzić, że nie ma bezpośredniego związku przyczynowego między niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą, a sprawowaniem przez nią opieki nad niepełnosprawną matką. Skarżąca zasadniczo nie wykonuje bowiem czynności pielęgnacyjnych ściśle związanych z osobą niepełnosprawnej matki. Opieka nad matką ogranicza się głównie do pomocy przy higienie osobistej czy prowadzeniu gospodarstwa domowego, przy czym matka jest osobą chodzącą. Należy zatem dostrzec, że przy właściwej organizacji skarżąca jest w stanie godzić opiekę nad matką i podjęcie zatrudnienia.
Skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika nie wskazała wpływu naruszenia art. 10 k.p.a. na wynik postępowania. Sąd natomiast doszedł do przekonania, że uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, wobec czego nie może stanowić podstawy uchylenia decyzji (por. wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1767/18).
Z tych względów Sąd, na postawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.