Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania [...] Spółki z o.o. z siedzibą we W. (poprzednio działająca pod firmą: [...] Spółka z o.o. z siedzibą we W.; dalej także: Spółka), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; dalej: k.p.a.) oraz art. 9n, art. 9zb ust. 1 w zw. z art. 9x ust. 1 pkt 5 i art. 9zd ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2016 r. poz. 250; dalej także: u.u.c.p.g.), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2017 r. znak: [...], w przedmiocie wymierzenia Spółce administracyjnej kary pieniężnej w wysokości [...] zł za przekazanie po terminie sprawozdania zerowego podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości za drugie półrocze 2016 r.
W obszernym uzasadnieniu decyzji Kolegium szeroko powołało orzecznictwo sądów administracyjnych mające zastosowanie w sprawie. Organ wyjaśnił, że jak wynika z akt administracyjnych, sprawozdanie Spółki, o jakim mowa w art. 9n ust. 1 u.u.c.p.g., dotyczące drugiego półrocza 2016 r., wpłynęło do organu pierwszej instancji za pośrednictwem poczty, z datą stempla pocztowego [...] marca 2017 r. Okres opóźnienia w złożeniu tego sprawozdania wyniósł więc 51 dni, co oznacza, że administracyjna kara pieniężna wynosi [...] zł. W myśl bowiem art. 9x ust. 1 pkt 5 u.u.c.p.g. przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, który przekazuje po terminie sprawozdanie, o jakim mowa w art. 9n tejże ustawy, podlega karze pieniężnej w wysokości [...] zł za każdy dzień opóźnienia, nie więcej jednak niż za 365 dni. W przypadku złożenia sprawozdania po terminie ustawodawca wyznacza sztywno wysokość kary za każdy dzień opóźnienia, a nadto nie przewiduje żadnej okoliczności pozwalającej na uwzględnienie indywidualnych okoliczności związanych z naruszeniem omawianego obowiązku.
Kolegium uznało za nieuzasadnione stanowisko Spółki, zgodnie z którym zawarte w przepisach powołanej ustawy o utrzymaniu czystości i porządku wyrażenie "podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości" odnosi jedynie do podmiotu, który faktycznie odbierał wspomniane odpady. Zdaniem organu, taki rezultat wykładni pozostawałby w sprzeczności z art. 9n ust. 6 tej ustawy, który odnosi powyższe wyrażenie także do podmiotu, który "w danym półroczu nie odbierał na terenie danej gminy odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości".
W skardze do Sądu na omawianą decyzję Kolegium Spółka [...], wniosła o jej uchylenie. Decyzji tej skarżąca zarzuciła naruszenie art. 9c ust. 1 oraz art. 9n ust. 1 i ust. 6 u.u.c.p.g. oraz art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. Zdaniem Spółki, Kolegium zaniechało dokonania oceny zgodności z art. 7, 9, 77 § 1 i 80 k.p.a. decyzji organu pierwszej instancji, co do tego, czy okoliczność, że Spółka nie wykonywała na terenie miasta L. żadnych czynności polegających na odbiorze odpadów komunalnych, a nawet nie rozpoczęła prowadzenia w tym zakresie działalności gospodarczej, mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Spółka wskazała, że pomimo wpisu do rejestru działalności regulowanej faktycznie nie prowadziła działalności w postaci odbierania odpadów komunalnych. Ponadto, zdaniem Spółki, organ odwoławczy w sposób nieuzasadniony odstąpił od swego poglądu wyrażonego w decyzji z dnia [...] maja 2017 r., znak: [...]
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga nie jest zasadna.
W rozpoznawanej sprawie przedmiotem sporu jest kwestia, czy zasadnie przyjęły organy obu instancji, że Spółka, jako podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, obowiązana była do sporządzenie i przekazania sprawozdania zerowego za I półrocze 2015 r. a niewypełnienie tego obowiązku skutkować musiało zastosowaniem kary pieniężnej przewidzianej w art. 9x ust. 1 pkt 5 u.u.c.p.g.
Podkreślenia wymaga, że zasadą jest, iż przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do uzyskania wpisu do rejestru w gminie, na terenie której zamierza odbierać odpady komunalne od właścicieli nieruchomości (art. 9c ust. 1 u.u.c.p.g.).
Zgodnie z przepisem art. 9n ust. 6 u.u.c.p.g. podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości obowiązany do sporządzania półrocznych sprawozdań, który w danym półroczu nie odbierał na terenie danej gminy odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, przekazuje właściwemu organowi, w terminie do końca miesiąca następującego po upływie półrocza, którego dotyczy – sprawozdanie zerowe.
Wskazać zarazem trzeba, że przewidziany w art. 9n ust. 6 u.u.c.p.g. obowiązek składania sprawozdania zerowego wprowadzony został na podstawie art. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r. poz. 87). Należy przy tym zauważyć, że zgodnie z normą intertemporalną zawartą w art. 9 ust. 1 cytowanej ustawy nowelizującej, sprawozdania za 2014 r. składało się stosując dotychczasowe przepisy. Niekwestionowane jest zatem, że dopiero sprawozdania za 2015 r. należało składać zgodnie z nowymi regułami.
Z powyższego wynika więc, że w stanie prawnym obowiązującym od 1 lutego 2015 r. "podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości", określony w art. 9n ust. 1 u.u.c.p.g., ma obowiązek składać sprawozdanie zerowe, jeżeli w danym półroczu nie odbierał na terenie danej gminy odpadów komunalnych od właścicieli. Z przepisu tego wynika zaś, że adresatem obowiązku sporządzania sprawozdań półrocznych jest każdy podmiot prowadzący działalność w przedmiocie odbioru odpadów komunalnych, a nie tylko taki podmiot, który faktycznie w danym półroczu odpady odbiera. Stosownie do art. 9n ust. 6 u.u.c.p.g. okoliczność, że mimo zarejestrowanej działalności dany podmiot nie odbiera faktycznie odpadów od właścicieli nieruchomości, nie zwalnia go od obowiązku sporządzenia sprawozdania, a jedynie sprawia, że ma on obowiązek złożenia sprawozdania "zerowego" w terminie ustawowym.
Nie budzi przy tym wątpliwości, że o ile na gruncie przepisów obowiązujących przed dniem 1 lutego 2015 r. kwestia składania tzw. sprawozdań "zerowych" nie była jednolicie oceniana w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. wyrok NSA z dnia 29 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 866/15), to po nowelizacji dokonanej cytowaną ustawą z dnia 28 listopada 2014 r., obowiązek składania sprawozdania zerowego został określony jednoznacznie podmiotowo i przedmiotowo w art. 9n ust. 6 u.u.c.p.g. W obecnym stanie prawnym oczywiste jest więc, że każdy przedsiębiorca wpisany do prowadzonego rejestru działalności regulowanej w zakresie odbioru odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości ma obowiązek składania sprawozdania niezależnie od tego, czy rzeczywiście w danym okresie odpady odbierał. Takie rozwiązanie, jak wyjaśnił NSA w wyroku z dnia 4 października 2017 r., sygn. akt II OSK 2321/16, jest niezbędne dla realizacji przez właściwe organy obowiązku ciągłej analizy stanu gospodarowania odpadami komunalnymi na danym terenie gminy czy miasta.
Wskazać ponadto należy, że przepis art. 9x ust. 1 pkt 5 u.u.c.p.g., stanowiący o karze pieniężnej, odnosi się do przypadku, gdy przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości przekazuje po terminie sprawozdanie, "o którym mowa w art. 9n" tej ustawy.
Nieuzasadnione są również pozostałe zarzuty strony skarżącej. Zdaniem Sądu, organy administracji nie naruszyły w niniejszej sprawie przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W szczególności niezasadny był zarzut naruszenia art. 8 k.p.a., poprzez odstąpienie od poglądu prawnego wyrażonego przez Kolegium w sprawie zakończonej decyzją tego organu z dnia [...] maja 2017 r., znak: [...] Wskazać należy, że w myśl art. 8 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym w dacie wszczęcia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Przepis ten, na mocy przepisów ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U z 2017 r. poz. 953; dalej: ustawa nowelizująca), od dnia 1 czerwca 2017 r. uzyskał nowe brzmienie, zgodnie z którym "§ 1. Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. § 2. Organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym".
Istotne jest przy tym, że w myśl art. 16 ustawy nowelizującej, do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia ustawy nowelizującej ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, w brzmieniu dotychczasowym, z tym że do tych postępowań stosuje się przepisy art. 96a-96n ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego. Niewątpliwie zatem w niniejszej sprawie zastosowanie miał art. 8 k.p.a. w brzmieniu dotychczasowym.
Wskazać należy, że w stanie faktycznym i prawnym, jaki miał miejsce w rozpoznawanej sprawie nie może być mowy o naruszeniu zasady zaufania określonej w art. 8 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r., w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jakkolwiek bowiem istotnie Kolegium wydając zaskarżoną decyzję wyraziło pogląd zasadniczo odmienny niż uczyniło to we wcześniej wydanej decyzji z dnia [...] maja 2017 r., znak: [...], to – jak wskazano wyżej – nie budzi wątpliwości Sądu, że aktualne stanowisko Kolegium jest prawidłowe, a więc zgodne z obowiązującymi przepisami prawa. Niewątpliwie więc nie można w tej sytuacji czynić organowi odwoławczemu zarzutu naruszenia zasady zaufania, albowiem taka interpretacja tej zasady, prowadziłoby – w istocie – do konieczności naruszenia zasady praworządności wyrażonej w art. 6 k.p.a. oraz w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Oczywiste jest zarazem, że Sąd nie jest uprawniony w niniejszej sprawie do kontroli legalności wskazanej wyżej decyzji Kolegium z dnia [...] maja 2017 r., która nie była zaskarżona do Sądu z powodu swej niezgodności z prawem i jest prawomocna. Sąd obowiązany był jedynie wskazać, że stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji jest zgodne z prawem i jako takie nie może być kwalifikowane jako naruszające w sposób istotny zasadę zaufania.
Mając powyższe na uwadze, Sąd na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) oddalił skargę.