Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., Nr [...] Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w B. odmówił przyznania J. S. zasiłku celowego i specjalnego zasiłku celowego. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż J. S. złożyła w dniu [...] czerwca 2011 r. wniosek o przyznanie zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup leków oraz opłacenie rachunku za energię elektryczną. W dniu [...] lipca 2011 r. organ I instancji przeprowadził wywiad środowiskowy i ustalił, że wnioskodawczyni mieszka wraz z matką H. P. w mieszkaniu składającym się z jednego pokoju i kuchni i wspólnie z nią prowadzi gospodarstwo domowe. Rodzina skarżącej utrzymuje się z emerytury H. P., wynoszącej 821,35 zł. J. S. wraz z matką otrzymują również dodatek mieszkaniowy w wysokości 158,19 zł (przyznany dla nich obu). Organ wskazał zatem, iż łączny dochód rodziny skarżącej wynosi 979,54 zł i przekracza ustawowe kryterium dochodowe uprawniające do uzyskania świadczenia z pomocy społecznej, wynoszące 351 zł na osobę w rodzinie.
Z tego powodu organ nie uwzględnił wniosku J. S. o przyznanie jej świadczenia. Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej rozważał również przyznanie stronie zasiłku celowego na podstawie art. 41 ustawy o pomocy społecznej, lecz uznał, że sytuacja wnioskodawczyni nie należy do szczególnie uzasadnionych przypadków, co jest przesłanką przyznania takiego zasiłku.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., Nr [...] – zaskarżoną w niniejszym postępowaniu – Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. po rozpatrzeniu odwołania J. S. uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Kolegium podzieliło stanowisko Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w B., iż J. S. prowadzi wraz z matką wspólne gospodarstwo domowe. Uznało jednak, iż organ I instancji pominął w swych ustaleniach fakt, iż zarówno wnioskodawczyni jak i jej matka są osobami niepełnosprawnymi i wymagają stałego leczenia oraz przyjmowania leków. Organ II instancji wskazał, iż stan zdrowia matki wnioskodawczyni pogorszył się, czego dowodem jest zmieniony jej stopień niepełnosprawności z umiarkowanego na znaczny. J. S. jest natomiast osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym, przez co może podejmować zatrudnienie jedynie na warunkach pracy chronionej, co może utrudniać jej znalezienie pracy.
Zestawienie wyszczególnionych w decyzji pierwszoinstancyjnej wydatków z dochodami rodziny strony - w ocenie Kolegium - dowodzi, iż odwołująca może mieć problemy z leczeniem się. W związku z nieustaleniem przez pracownika socjalnego w wywiadzie środowiskowym, jaką kwotę należało wydatkować na leki, aby zrealizować receptę, nie można jednoznacznie stwierdzić, czy J. S. jest w stanie zabezpieczyć we własnym zakresie tę niezbędną potrzebę. Organ odwoławczy uznał zatem, iż organ I instancji nie wyjaśnił niniejszej sprawy w sposób wyczerpujący, co czyni koniecznym uchylenie rozstrzygnięcia tego organu i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.
J. S. wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, w której podniosła, że rozstrzygnięcie to "narusza jej prawa do swobody społecznej, wolnej woli i prawa finansowe". Stwierdziła, iż - wbrew stanowisku organów - nie prowadzi wspólnego gospodarstwa wraz z matką, lecz jest osobą samotnie gospodarującą. Skarżąca podkreśliła, iż żyje w niedostatku nie z własnej winy, lecz z powodu niepełnosprawności i nieporadności w ubieganiu się o świadczenia alimentacyjne od matki i nieżyjącego ojca.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270) Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji z uwzględnieniem powyższego unormowania, Sąd doszedł do wniosku, iż skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. – działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. – uchyliło decyzję pierwszoinstancyjną odmawiającą przyznania J. S. zasiłku celowego i specjalnego zasiłku celowego oraz przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zgodnie przepisem art. 138 § 2 k.p.a. – w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18), obowiązującym w chwili wydania powyższego rozstrzygnięcia – organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Z powyższego unormowania wynika, iż wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji uzależnione jest od łącznego spełnienia dwóch przesłanek: po pierwsze, postępowanie przed organem I instancji, w którym została wydana decyzja, prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania i po drugie, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Wydanie decyzji kasacyjnej jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. Decyzja taka nie może więc być wydana w innych sytuacjach, niż wskazane w art. 138 § 2 k.p.a. i żadne inne wady decyzji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji tego typu (por. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2011 r., s. 520). Ponadto uchylając decyzję organu I instancji ze względu na nieuwzględnienie przez ten organ wszystkich okoliczności sprawy, organ odwoławczy w pierwszej kolejności winien wziąć pod uwagę możliwość uzupełnienia materiału dowodowego we własnym zakresie, do czego jest uprawniony na podstawie art. 136 k.p.a. Uchylenie decyzji organu I instancji pomimo istnienia możliwości przeprowadzenia postępowania uzupełniającego w trybie art. 136 k.p.a. narusza bowiem art. 138 § 2 k.p.a. W przypadku zastosowania przepisu art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy powinien zatem w sposób jednoznaczny wskazać nie tylko wadliwości postępowania przed organem I instancji, ale i powody, dla których nie jest możliwe w danej sprawie zastosowanie art. 136 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 24 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 2056/10).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchylając zaskarżoną decyzją rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne odmawiające przyznania J. S. żądanej przez nią pomocy, podzieliło ustalenia Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w B., iż skarżąca prowadzi wraz z matką H. P. wspólne gospodarstwo domowe, a ich dochód stanowi kwota 979,54 zł, która przekracza kryterium dochodowe określone w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), dalej u.p.s., wynoszące dla dwuosobowej rodziny 702 zł. Na wskazany dochód składa się emerytura matki skarżącej w wysokości 821, 35 zł oraz przyznany rodzinie dodatek mieszkaniowy w wysokości 158,19 zł. Powyższe ustalenia nie budzą również zastrzeżeń Sądu, bowiem wbrew twierdzeniom skarżącej, niewątpliwie stanowi ona wraz z matką rodzinę i razem z nią prowadzi gospodarstwo domowe.
J. S. mieszka na stałe wraz z matką, zajmuje się wspólnym mieszkaniem, załatwia jej sprawy urzędowe i pomaga w codziennych czynnościach faktycznych (co wynika z treści przeprowadzonego przez organ I instancji w dniu [...] lipca 2011 r. wywiadu środowiskowego). W istniejących warunkach lokalowych niemożliwym jest - jak twierdzi skarżąca - odrębne gospodarowanie. Nie da się bowiem w żaden sposób wyodrębnić gospodarstwa matki i córki. Mieszkanie i wszystkie znajdujące się w nim sprzęty służą do użytku dwóch osób. J. S. nie może prowadzić jednoosobowego gospodarstwa także dlatego, że nie posiada własnych środków na jego utrzymanie. Wspólne zamieszkiwanie, finansowane z dochodu tylko jednej osoby zawsze będzie oznaczać wspólne gospodarowanie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1061/11, oddalający skargę kasacyjną J. S.).
Niemniej organ odwoławczy uznał za konieczne ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ I instancji, który w toku postępowania wyjaśniającego nie wziął pod uwagę pogarszającej się sytuacji zdrowotnej skarżącej i jej matki, a przede wszystkim nie ustalił, jaką kwotę skarżąca musi wydać na realizację recepty na leki i czy jest w stanie we własnym zakresie zabezpieczyć tę niezbędną potrzebę. Należy jednak zauważyć, iż w związku z przekroczeniem przez skarżącą kryterium dochodowego określonego w ustawie o pomocy społecznej, powyższa okoliczność pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia w przedmiocie udzielenia skarżącej wsparcia na podstawie art. 39 tejże ustawy. Przyznanie zasiłku celowego na podstawie powyższego przepisu jest bowiem możliwe jedynie przy zachowaniu przez wnioskodawcę wskazanego kryterium.
Również w kontekście przyznania specjalnego zasiłku celowego, nieustalenie przez pracownika socjalnego wysokości kosztów, jakie skarżąca będzie musiała ponieść w związku z koniecznością zakupu lekarstw, nie jest okolicznością istotną, pozwalającą na uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Wyjaśnienie powyższej kwestii nie wiązało się bowiem z koniecznością ponownego przeprowadzenia postępowania dowodowego przez organ I instancji, a jedynie w takiej sytuacji organ odwoławczy jest uprawniony do skorzystania z dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a. W ocenie Sądu organ odwoławczy powinien był zatem – działając na podstawie art. 136 k.p.a. – we własnym zakresie przeprowadzić dodatkowe postępowanie dowodowe w celu wyjaśnienia wskazanych w zaskarżonej decyzji wątpliwości, bądź też w toku postępowania odwoławczego zlecić przeprowadzenie określonych czynności organowi I instancji.
Wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. byłoby uzasadnione jedynie w sytuacji, gdyby przeprowadzenie przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego okazało się niemożliwe. W niniejszej sprawie Kolegium ograniczyło się do wydania decyzji kasacyjnej bez podjęcia próby uzupełnienia materiału dowodowego na podstawie art. 136 k.p.a, nie uzasadniając również braku możliwości skorzystania z tego unormowania. Organ odwoławczy naruszył przez to przepis art. 138 § 2 k.p.a. w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego rozstrzygnięcia.
W związku z powyższym Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270) orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu Sąd orzekł na podstawie art. 250 powołanej wyżej ustawy oraz § 19 pkt 1 w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 litera "c" i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).
Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy uwzględni wszystkie przedstawione wyżej uwagi. W szczególności rozważy - mając na uwadze brzmienie art. 138 k.p.a. - jakie rozstrzygnięcie winno zapaść w postępowaniu odwoławczym w niniejszej sprawie. Organ odwoławczy będzie miał na względzie, iż w przypadku uznania za konieczne wydanie decyzji kasacyjnej, jego obowiązkiem jest wskazanie powodów, dla których nie jest możliwe w danej sprawie zastosowanie art. 136 k.p.a. oraz precyzyjne określenie okoliczności, które organ I instancji winien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.