Uzasadnienie
Decyzją z 8 sierpnia 2022 r., znak: FZ.7241.2.2019.MIG, wydaną na podstawie art. 279 ust. 2 w związku z art. 293 ust. 3 i 7 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. z 2021 r. poz. 1973 ze zm., dalej: P.o.ś.), art. 3 ust. 1 pkt 19 i art. 26 ust. 1 ustawy z 14 grudnia 2012 o odpadach (Dz. U. z 2022 r. poz. 699), Marszałek Województwa Lubelskiego określił V. B. spółce z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. wysokość opłaty w kwocie 262 875 zł z tytułu składowania odpadów o kodzie 20 03 01 w ilości 59,02 Mg w okresie od 24 kwietnia 2019 r. do 30 maja 2019 r. w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym, tj. na działce nr [...] w K..
Po rozpoznaniu odwołania spółki V. B. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie decyzją z 17 października 2022 r., znak: SKO.41/3798/SD/2022, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.), utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Stan sprawy przedstawia się następująco.
Organy ustaliły, że w nocy z 23 na 24 kwietnia 2019 r. na teren działki nr [...] w K. wwieziono odpady o kodzie 20 03 01 w ilości 59,02 Mg. Spółka, jako wieczysty użytkownik tej działki, niezwłocznie po stwierdzeniu faktu podrzucenia odpadów, w dniu 24 kwietnia 2019 r. podjęła czynności w celu ustalenia sprawcy, powiadamiając Komisariat Policji w Szczebrzeszynie, Prokuraturę Rejonową w Zamościu i Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska Delegaturę w Zamościu. Zawiadomienie o podejrzeniu popełnienia przestępstwa wpłynęło do Prokuratury w dniu 30 kwietnia 2019 r. Postępowanie prokuratorskie w sprawie zostało wszczęte 6 maja 2019 r. i było prowadzone pod sygn. akt PR 1 Dsl79.2019 w związku ze składowaniem niesortowanych odpadów w warunkach, które mogą zagrozić życiu i zdrowiu człowieka lub spowodować istotne obniżenie jakości powietrza lub ziemi. Z uwagi na brak wykrycia sprawców przestępstwa postanowieniem z dnia 30 października 2019 r. śledztwo umorzono.
Sąd Rejonowy w Zamościu, po rozpatrzeniu zażalenia spółki, postanowieniem z 29 lipca 2020 r. (sygn. akt II Kp 331/20) utrzymał w mocy postanowienie Prokuratury Rejonowej w Zamościu o umorzeniu śledztwa.
Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organy obu instancji uznały, że wśród porzuconych odpadów znajdowały się odpady wykorzystywane uprzednio przez różne podmioty, które były wytwórcami odpadów i które te odpady przekazały do innych, odpowiednich podmiotów zgodnie z przepisami. Nie ustalono podmiotu, który zdeponował odpady na terenie należącym do skarżącej spółki, nie ustalono także podmiotu, który byłby posiadaczem odpadów w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach. W związku z tym organy przyjęły domniemanie z art. 3 ust. 1 pkt 19 powołanej ustawy, że za posiadacza odpadów należy znać skarżącą jako władającą działką gruntu, na którym odpady się znajdują. W ocenie Kolegium, spółka jako wieczysty użytkownik nieruchomości, na której porzucono odpady, nie utraciła władztwa nad tymi odpadami, ponieważ nie zostały one zabezpieczone jako dowód w śledztwie.
W ocenie Kolegium, obligatoryjność wymierzenia przedmiotowej opłaty posiadaczowi odpadów, który został ustalony w oparciu o wskazane wyżej domniemanie, nie wyklucza możliwości ubiegania się przez skarżącą o zastosowanie ulgi w spłacie przedmiotowego zobowiązania publicznoprawnego. Stąd też Spółka może, na zasadach ogólnych, zwrócić się do organu pierwszej instancji o umorzenie opłaty w całości lub w części, czy o jej rozłożenie na raty.
W skardze na decyzję Kolegium pełnomocnik spółki zarzucił naruszenie:
- 1) art. 26 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach poprzez nieuprawnione przyjęcie, że posiadaczem odpadów były Zakłady Tłuszczowe w B. Sp. z o.o. (obecnie: V. B. Sp. z o.o.) mimo obalenia domniemania zawartego w przedmiotowym przepisie oraz wykazania, że władającym odpadami była Prokuratura Rejonowa w Zamościu, bowiem przedmiotowe odpady stanowiły przedmiot postępowania dowodowego prowadzonego przez Prokuraturę, która zabezpieczyła miejsce popełnienia przestępstwa i zabroniła ich usunięcia do czasu zakończenia prac przez biegłego, przy czym pierwotnie termin ten został określony na dzień 5 lipca 2019 r.,
- 2) art. 279 ust. 3 P.o.ś. poprzez jego niezastosowanie i obciążenie opłatą użytkownika wieczystego nieruchomości mimo ustalenia wytwórcy odpadów i podmiotów, na rzecz których zostało przekazane posiadanie odpadów,
- 3) art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do prawidłowego ustalenia osoby odpowiedzialnej za nielegalne składowanie odpadów na nieruchomości skarżącej,
- 4) art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyczerpujące rozpoznanie zgromadzonego materiału dowodowego i wyciągnięcie z niego nieprawidłowych wniosków, w szczególności poprzez uznanie, że z pisma Prokuratury Rejonowej z dnia 27 stycznia 2022 r. wynika, że użytkownik wieczysty nie utracił władztwa nad porzuconymi na nieruchomości odpadami,
- 5) art. 8 k.p.a. poprzez nałożenie kary w znacznej wysokości na podmiot nieponoszący żadnej odpowiedzialności za powstanie nielegalnego składowiska odpadów, bez uwzględnienia faktu, że organy ochrony środowiska zostały zawiadomione o nielegalnym składowisku w wyniku działania skarżącej,
- 6) art. 9 k.p.a. poprzez brak poinformowania skarżącej o rozpoczęciu naliczania opłaty za odpady nielegalnie składowane na nieruchomości znajdującej się w wieczystym użytkowaniu skarżącej w trakcie postępowania prowadzonego przez Prokuraturę Rejonową w Zamościu, mimo pisemnego poinformowania organu przez skarżącą o powyższym zdarzeniu już 24 kwietnia 2019 r.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga jest zasadna. Decyzje organów obu instancji zostały wydane z istotnym naruszeniem prawa.
W sprawie bezsporne jest, że w nocy z 23 na 24 kwietnia 2019 r. na teren działki nr [...] w K., będącej w wieczystym użytkowaniu skarżącej spółki, wwieziono odpady o kodzie 20 03 01 w ilości 59,02 Mg. Niewątpliwie działka ta nie jest przeznaczona na składowanie odpadów. Nie ulega również wątpliwości, że sporne odpady zostały usunięte z działki przez skarżącą na jej koszt 30 maja 2019 r.
Wbrew stanowisku pełnomocnika skarżącej, postępowanie zmierzające do ustalenia podmiotu albo podmiotów odpowiedzialnych za zdeponowanie odpadów na terenie działki nr [...], przeprowadzone kilkakrotnie przez organy obu instancji, było wnikliwe i wyczerpujące. Organy podjęły niezbędne działania zmierzające do wyjaśnienia tego aspektu sprawy, jednak, mimo wyczerpania wszelkich dostępnych środków dowodowych, zasadnie uznały, że nie jest możliwe ustalenie, kto jest odpowiedzialny za pozostawienie odpadów na działce nr [...]. Nie sposób podzielić stanowiska pełnomocnika skarżącej, że organy niezasadnie zaniechały ustalenia, do kogo mógł należeć samochód ciężarowy (najprawdopodobniej marki [...]), którym wwieziono odpady na działkę nr [...]. Z zamieszczonego w aktach sprawy uzasadnienia postanowienia Sądu Rejonowego w Zamościu z 29 lipca 2020 r. (sygn. akt II Kp 331/20), mocą którego Sąd utrzymał w mocy postanowienie Prokuratora Prokuratury Rejonowej w Zamościu o umorzeniu śledztwa, wprost wynika, że niska jakość monitoringu z kamer zamontowanych w pobliżu miejsca zdarzenia uniemożliwiła zarówno odczytanie tablic rejestracyjnych pojazdu, jak i dostrzeżenie jakichkolwiek znaków charakterystycznych, które pozwoliłyby ustalić konkretny pojazd.
Biegły porównujący zapis z kamer ze zdjęciami pojazdu ciężarowego typowanego podejrzanego uznał, że widoczny na zapisie z kamery zarys oznaczeń pojazdu nie jest niepowtarzalny i może istnieć na wielu takich samych pojazdach ciężarowych tego producenta ("prawdopodobnie marki [...]" – k. 193-194 akt organu pierwszej instancji).
Jednoznaczne, nie budzące wątpliwości ustalenie, kto zdeponował sporne odpady na działce nr [...], okazało się zatem niemożliwe, mimo podjęcia zarówno przez organy ścigania, jak i organy administracji rozpoznające niniejszą sprawę wszelkich niezbędnych kroków w celu ustalenia podmiotu odpowiedzialnego za porzucenie odpadów.
Zgodnie z art. 279 ust. 2 P.o.ś. w razie składowania lub magazynowania odpadów podmiotem korzystającym ze środowiska, obowiązanym do ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska oraz administracyjnych kar pieniężnych, jest, z zastrzeżeniem ust. 3, posiadacz odpadów w rozumieniu przepisów ustawy o odpadach.
W myśl art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach, posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Z kolei art. 293 ust. 3 P.o.ś. stanowi, że za składowanie odpadów w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym podmiot korzystający ze środowiska ponosi opłaty podwyższone w wysokości 0,7 jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie odpadów na składowisku za każdą tonę odpadów i za każdą dobę składowania. Zgodnie zaś z art. 293 ust. 7 P.o.ś. opłatę podwyższoną ponosi się niezależnie od opłaty za umieszczenie odpadów na składowisku.
Opłatę za umieszczenie odpadów na składowisku oraz opłatę podwyższoną ponosi zatem co do zasady posiadacz odpadów.
W myśl art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach, posiadaczem odpadów jest wytwórca odpadów lub osoba fizyczna, osoba prawna oraz jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej będąca w posiadaniu odpadów; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości.
W związku z tym, że w niniejszej sprawie niemożliwe było ustalenie wytwórcy odpadów lub osoby fizycznej, osoby prawnej oraz jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej będącej w posiadaniu odpadów, organy obu instancji zastosowały zawarte w ostatnio cytowanym przepisie domniemanie, że posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości jest władający tą nieruchomością. Stosownie do treści art. 3 pkt 44 P.o.ś. władającym powierzchnią ziemi jest właściciel nieruchomości, a jeżeli w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne ujawniono inny podmiot władający gruntem - podmiot ujawniony jako władający. Z akt sprawy wynika, że posiadaczem nieruchomości, na której składowano sporne odpady, jest skarżąca spółka jako jej użytkownik wieczysty. W konsekwencji organy przyjęły, że powyższe domniemanie upoważnia do nałożenia na skarżącą spółkę, jako władającą działką nr [...], opłaty za składowanie odpadów oraz opłaty podwyższonej.
Z takim stanowiskiem nie sposób się zgodzić z uwagi na szczególne okoliczności rozpoznawanej sprawy.
Bezsporne jest, że w dniu 24 kwietnia 2019 r., niezwłocznie po stwierdzeniu faktu podrzucenia odpadów na działkę nr [...], skarżąca powiadomiła o tym Policję w Szczebrzeszynie, Prokuratora Prokuratury Rejonowej w Zamościu i Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (Delegaturę w Zamościu). Zawiadomienie wpłynęło do Prokuratury 30 kwietnia 2019 r. Postępowanie prokuratorskie, wszczęte 6 maja 2019 r., prowadzone pod sygn. akt PR 1 Dsl79.2019 w związku ze składowaniem niesortowanych odpadów, w warunkach, które mogą zagrozić życiu i zdrowiu człowieka lub spowodować istotne obniżenie jakości powietrza lub ziemi, zostało umorzone postanowieniem Prokuratora Prokuratury Rejonowej w Zamościu w dniu 30 października 2019 r. z uwagi na brak wykrycia sprawców przestępstwa.
W sprawie toczyło się zatem prokuratorskie śledztwo, które trwało do 30 października 2019 r.
Zważywszy na to, że skarżąca spółka w dniu 24 kwietnia 2019 r. poinformowała organy ścigania, w tym Prokuratora, o podejrzeniu popełnienia przestępstwa, tj. o fakcie wwiezienia przez nieznany podmiot odpadów na teren działki nr [...] (zawiadomienie wpłynęło do Prokuratury 30 kwietnia 2019 r.), zaś postępowanie prokuratorskie zakończyło się dopiero 30 października 2019 r., nie sposób przyjąć, że w okresie od 24 kwietnia 2019 r. do 30 maja 2019 r., czyli w okresie, za który naliczono opłaty, skarżąca była posiadaczem odpadów.
Posiadanie oznacza faktyczne władztwo nad rzeczą. Posiadaczem rzeczy jest zatem zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny; art. 336 Kodeksu cywilnego). Niewątpliwie treścią posiadania jest władztwo nad rzeczą. Termin "władztwo" oznacza relację między człowiekiem a rzeczą, która polega na sprawowaniu kontroli nad tą rzeczą. W ujęciu ustawowym chodzi tu jednak o sposób władania rzeczą, który odpowiada uprawnieniom właściciela bądź innej osoby mającej, na podstawie stosunku cywilnoprawnego, inne prawo, z którym łączy się uprawnienie do władania rzeczą. Dla utrzymania posiadania wystarczy sama możliwość wykonywania władztwa, nie ma potrzeby bezpośredniego kontaktu fizycznego z rzeczą. Zasadniczo zatem władztwo faktyczne polega na efektywnym korzystaniu z posiadanej rzeczy bądź na realnej, obiektywnej możliwości takiego korzystania.
W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie można przyjąć domniemania, że skarżąca spółka jako posiadacz gruntu, na którym zdeponowano odpady, jest posiadaczem tych odpadów. Domniemanie z art. 3 pkt 19 ustawy o odpadach może być bowiem zastosowane w sytuacji, gdy właściciel gruntu ma przymiot posiadacza, tj. może sprawować kontrolę nad odpadami. W rozpoznawanej sprawie, z uwagi na jej szczególny, wyjątkowy aspekt, którym było toczące się postępowanie prokuratorskie, spółka nie miała żadnego władztwa nad odpadami wwiezionymi na działkę nr [...] aż do dnia, w którym otrzymała od Prokuratora informację o możliwości usunięcia odpadów z działki, co miało miejsce w dniu 29 maja 2019 r. (k. 22 akt sądowych).
Wbrew stanowisku organu odwoławczego, okoliczność, że odpady nie zostały formalnie zabezpieczone jako dowód w sprawie, nie świadczy o tym, że spółka mogła je usunąć z terenu działki w toku prokuratorskiego śledztwa. Niewątpliwie bowiem odpady te stanowiły dowód w prowadzonym przez prokuratora postępowaniu przygotowawczym. Potwierdził to sam Prokurator Prokuratury Rejonowej w Zamościu w piśmie z 27 stycznia 2022 r. (k. 599-601 akt adm.), który wskazał, że Prokuratura Rejonowa w Zamościu prowadziła postępowanie w sprawie spornych odpadów. Wyjaśnił, że miejsce składowania odpadów było przedmiotem oględzin w dniu 7 maja 2019 r. (w piśmie mylnie wskazano 9 maja 2019 r.), ponadto 14 maja 2019 r. powołano biegłego z zakresu ochrony środowiska, który w dniu 21 maja 2019 r. badał, czy odpady stanowią potencjalne zagrożenie dla środowiska. Prokurator wskazał ponadto, że wprawdzie odpady nie były zabezpieczone jako dowód rzeczowy, jednak opinia biegłego, który był na miejscu składowania odpadów w dniu 21 maja 2019 r., była niezbędna dla wyjaśnienia sprawy.
Z kolejnego pisma Prokuratora Prokuratury Rejonowej w Zamościu z dnia 14 listopada 2022 r. załączonego do akt sądowych sprawy (k.
24) wynika ponadto, że skarżąca spółka była na bieżąco zainteresowana przebiegiem śledztwa i możliwością usunięcia składowanych odpadów oraz że opinia biegłego wpłynęła do Prokuratury dopiero 1 października 2019 r.
Jak już zatem wskazano, z uwagi na fakt, że w okresie od 24 kwietnia 2019 r. do 30 maja 2019 r. odpady zdeponowane na działce nr [...] były dowodem w postępowaniu przygotowawczym w sprawie podejrzenia popełnienia przestępstwa, nie można uznać, że ich dysponentem mógł być posiadacz tej działki, który, poinformowany w dniu 29 maja 2019 r. przez Prokuratora o możliwości usunięcia odpadów, uczynił to niezwłocznie w dniu 30 maja 2019 r.
Do takiego wniosku doszło zresztą również Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie, które, wydając decyzję z 16 listopada 2021 r., znak: SKO.41/4294/SD/2021, uchylającą decyzję organu pierwszej instancji z 8 października 2021 r. (k. 573-581 akt adm.), wskazało, że "ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że przedmiotowe odpady stanowiły przedmiot postępowania prowadzonego przez Prokuraturę Rejonową w Zamościu aż do dnia 30 maja 2019 r. Władztwo nad odpadami, w związku z obowiązującymi przepisami postępowania karnego, w tym odnoszącymi się do samego toku postępowania, jak i postępowania dowodowego było wykonywane przez organ stojący na straży praworządności.
W świetle art. 217 § 1 k.p.k. skarżąca spółka nie mogła dokonać wcześniejszego usunięcia odpadów, a zatem nawet w przypadku uznania jej odpowiedzialności, nie mogła zmniejszyć wysokości przedmiotowej opłaty. Wszakże w przypadku naruszenia przepisów procesowych postępowania karnego w zakresie gromadzenia dowodów, organy zarządzające spółką mogły ponosić odpowiedzialność przewidzianą w art. 239 Kodeksu karnego (...)". Kolegium wskazało dalej, że "wyłączenie władztwa nad opadami, a więc jego faktycznego posiadania na rzecz organu Prokuratury i w okresie prowadzonych przez nią ustaleń, jest oczywiste". Sąd to stanowisko w pełni podziela. Kolegium jednak wycofało się z niego, rozpatrując sprawę po raz kolejny i wydając wskazaną na wstępie, zaskarżoną decyzję.
W ocenie Sądu, wobec tego, że w okresie od 24 kwietnia 2019 r. do 30 maja 2019 r. skarżąca spółka – z uwagi na toczące się postępowanie prokuratorskie – nie władała odpadami zdeponowanymi na działce nr [...] przez nieustalony podmiot, w związku z czym nie mogła ich z terenu tej działki usunąć, nie było podstawy do nałożenia na nią obowiązku uiszczenia opłaty za składowanie odpadów oraz opłaty podwyższonej.
W związku z powyższym należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ w związku z art. 135 i art. 145 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., dalej: p.p.s.a.) uchylić zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji jako wydane z naruszeniem art. 279 ust. 2 P.o.ś., art. 293 ust. 3 P.o.ś. oraz art. 293 ust. 7 P.o.ś. w związku z art. 26 ust. 1 i art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach, zaś postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie umorzyć jako bezprzedmiotowe.
Rozstrzygnięcie w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania zostało wydane na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.).
Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekł, jak w sentencji.