Uzasadnienie
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...], nr [...] utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], nr [...] odmawiającą nakazania E. G. rozbiórki dokonanego przez nią utwardzenia gruntu na działce o numerze ewidencyjnym 1109/2 położonej w Ł. przy ul. O. 5.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie po rozpoznaniu skargi T. S. i M. S., wyrokiem z dnia 1 czerwca 2006 r., sygn. akt II SA/Lu 1066/05 uchylił decyzję organu odwoławczego oraz decyzję pierwszoinstacyjną. Sąd w uzasadnieniu wskazał, że organy niedostatecznie ustaliły i określiły charakter robót budowlanych wykonywanych przez E. G., nie odniosły swoich ustaleń do pojęcia "drogi" oraz pojęcia "utwardzenia" oraz nie określiły terminu rozpoczęcia robót w kontekście art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane.
Po ponownym rozpoznaniu wniosku T. S. organ I instancji ustalił, że E. G. dokonała utwardzenia gruntu poprzez ułożenie na podłożu gruzobetonowym kostki betonowej "Trylinki", płyt betonowych o wymiarach 0,5 x 0,5m oraz płyt żelbetonowych typu "Jomba", które stanowi przejazd i dojście do budynków mieszkalnych. Organ stwierdził, że działania inwestorki nie odbiegały od projektu zagospodarowania działki dołączonego do zgłoszenia. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, decyzją z dnia [...], nr [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane odmówił nakazania E. G. rozbiórki utwardzenia gruntu na działce nr ewidencyjny 1109/2, położonej w Ł. przy ul. O.i 5.
Następnie decyzją z dnia [...], nr [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu odwołania T. S. i M. S., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem organu, E. G. przed rozpoczęciem robót budowlanych, na podstawie art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy prawo budowlane, dokonała wymaganego zgłoszenia w dniu 30 kwietnia 2004 r., wobec którego nie wniesiono sprzeciwu. Czynności jakich dokonała na swojej działce miały na celu umożliwienie komunikacji pomiędzy obiektami znajdującymi się na jej działce i były zgodne z prawem. Przedmiotowe utwardzenie gruntu, wbrew twierdzeniom T. i M. S. wyrażonym w odwołaniu, nie stanowi budowli tj. m.in. drogi, w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy prawo budowlane, a także nie posiada znamion drogi, która w myśl art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych jest budowlą, która wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, przeznaczona jest do prowadzenia ruchu drogowego.
Skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wnieśli T. S. i M. S., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Nie zgodzili się ze stanowiskiem organu II instancji, że roboty budowlane poczynione przez E. G. stanowią utwardzenie powierzchni gruntu w rozumieniu prawa budowlanego i że wymagają zgłoszenia. Jest to, w ich ocenie, nowopowstały wjazd na działkę, niezgodny z pierwotnym projektem budowlanym na rozbudowę domu. Zdaniem skarżących, utwardzenie gruntu dokonane przez inwestorkę stanowiąc wjazd, jako urządzenie, które łącznie z budynkami tworzy obiekt budowlany, wymaga pozwolenia na budowę. Domagają się, w związku z powyższym, likwidacji wjazdu.
W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazując przy tym, że skarga nie wnosi nowych argumentów, które mogą mieć wpływ na rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje
Działając w granicach kompetencji wynikających z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej p.p.s.a.), Wojewódzki Sąd Administracyjny jest obowiązany skontrolować, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art. 145 lub art. 151 ww. ustawy. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, Sąd stosownie do treści art. 134 p.p.s.a., nie jest związany granicami skargi. Przepis ten umożliwia Sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów.
Natomiast Sąd ten nie orzeka o istocie sprawy administracyjnej, czyli nie przyznaje określonych uprawnień, jak i nie odmawia ich przyznania, lecz rozstrzyga o legalności decyzji, to jest o ich zgodności z prawem na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji.
Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie może być uwzględniona, jako że ocena przeprowadzonego postępowania oraz stanowisko organu odwoławczego nie daje podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji. Zatem skarga w niniejszej sprawie nie jest zasadna.
Kontrola sądowa doprowadziła do nie budzącego wątpliwości stwierdzenia, że w dniu 30 kwietnia 2004 r. E. G. dokonała zgłoszenia organowi administracyjnemu zamiaru wykonania utwardzenia dojazdu do budynków i chodników na działce nr ewid. 1109/2 położonej w Ł., w stosunku do którego w ustawowym terminie nie wniesiono sprzeciwu. Niewniesienie sprzeciwu przez właściwy organ w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, przewidzianego w art. 30 ust. 2 ustawy prawo budowlane upoważnia inwestorkę do rozpoczęcia, po upływie 30 dni, planowanej działalności budowlanej. Roboty budowlane wskazane w zgłoszeniu należy rozpocząć nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia. Nierozpoczęcie prac w tym terminie powoduje wygaśnięcie zgłoszenia. W niniejszej sprawie zgłoszenie zostało dokonane w 30 kwietnia 2004 r., a z przeprowadzonych oględzin budowy w dniu 26 listopada 2004 r. wynika, że utwardzenie powierzchni gruntu zostało już wykonane. Zatem przepis art. 30 ust. 5 prawa budowlanego nie ma tutaj zastosowania.
Ponadto należy wskazać, że utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych, zgodnie z treścią przepisu art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji organu I instancji nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Stosownie do treści art. 30 ust. 1 pkt 2 powoływanej wyżej ustawy utwardzenie powierzchni gruntu podlega zgłoszeniu właściwemu organowi architektoniczno-budowlanemu, co inwestorka w sprawie niniejszej uczyniła. Roboty budowlane polegające na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych uregulowane w art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy prawo budowlane wymagają zatem, na gruncie powyższego przepisu art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy, zgłoszenia właściwemu organowi i zostały wprowadzone do prawa budowlanego wskutek nowelizacji tej ustawy, która weszła w życie w dniu 11 lipca 2003 r. Procedura związana z przyjęciem zgłoszenia nie przewiduje potrzeby zawiadamiania i udziału sąsiadów jako stron przy rozpatrywaniu konkretnej sprawy. Ponadto należy wskazać, że przepisy prawa budowlanego nie określają minimalnych odległości dojazdów i chodników oraz placów utwardzonych zarówno od granic działki jak i od obiektów budowlanych.
Z dokumentacji znajdującej się w aktach administracyjnych, jak również z protokołu oględzin dokonanych w dniu 17 października 2006 r., wynika, że na przedmiotowej działce nie została urządzona droga. Wykonane bowiem utwardzenie powierzchni gruntu w tej sprawie nie stanowi drogi w rozumieniu przepisów o drogach publicznych, nie ma statusu drogi publicznej ani nie odpowiada standardom technicznym drogi, wskazanym m.in. w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. nr 43, poz. 430).
Należy podkreślić, że ustawa m.in. prawo budowlane - jak i ustawa o drogach publicznych stanowią odrębne regulacje prawne odnoszące się do zupełnie innych przedmiotów (dróg). Ustalając zatem zakres użytego w art. 3 pkt 3 prawa budowlanego pojęcia "droga", należy posłużyć się wykładnią systemową i odnieść się do przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. W artykule 3 cyt. ustawy zamieszczono bowiem definicje ustawowych wyrażeń wykorzystywanych w ustawie. Poprzez wymienione tam pojęcie drogi należy rozumieć nie tylko drogi publiczne, ale wszystkie inne, stanowiące wytyczoną trasę wyposażoną w urządzenia techniczne, dostosowaną do ruchu środków transportu, ewentualnie poruszania się ludzi i zwierząt (por. wyrok z dnia 15 kwietnia 2005 r. Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie OSK 1400/2004, LEX nr 169364). Pojęcie "droga" należy także odnieść do przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.), klasyfikującej drogi publiczne według kategorii, a następnie klas.
Drogi nie zaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, m.in. drogi dojazdowe do gruntów rolnych, są drogami wewnętrznymi, które nie spełniają definicji drogi zawartej w ustawie prawo budowlane (por. wyrok z dnia 10 maja 2006 r., Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 90/06, LEX nr 283071).
Mając zatem na uwadze powyższe definicje pojęcia "droga", należy stwierdzić, że żadna z nich nie spełnia cech robót budowlanych jakich dokonała E. G. na swojej posesji. Ułożenie na podłożu gruzobetonowym kostki betonowej "Trylinki", płyt betonowych o wymiarach 0,5 x 0,5m oraz płyt żelbetonowych typu "Jomba", które w rzeczywistości stanowią dojazd i dojście do budynków mieszkalnych i gospodarczych stanowi w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy prawo budowlane, utwardzenie powierzchni gruntu na działce budowlanej. Przez utwardzenie gruntu należy bowiem rozumieć taki efekt działań, który doprowadza do trwałej zmiany charakteru podłoża, polega na połączeniu z podłożem materiału utwardzającego w sposób na tyle trwały, że skutek utwardzenia nie podlega usunięciu w efekcie zwykłego korzystania z takiego podłoża. Jakkolwiek zatem utwardzenie może ulegać zniszczeniu, wymagać napraw czy poddawać się rozbiórce, to ta ostatnia winna być efektem celowo podjętych działań, a nie zwykłego korzystania z dokonanego utwardzenia. Powyższe cechy wyczerpuje sporna inwestycja i należy ją w związku z tym zaliczyć do określonej kategorii robót budowlanych, którym jest ww. utwardzenie powierzchni gruntu na działce budowlanej.
Kontrola sądowa zaskarżonej decyzji pozwoliła na stwierdzenie przez sąd, iż wskazane w powołanym na wstępnie niniejszego uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 1 czerwca 2006 r., sygn. akt II SA/Lu 1066/05 uchybienia, stanowiące podstawę uchylenia wcześniej wydanych w tej sprawie decyzji administracyjnych, zostały wyeliminowane przy wydawaniu kontrolowanych w niniejszym postępowaniu sądowym decyzji. Nawet jeśli uzasadnienie decyzji organu I instancji cechuje pewna lakoniczność, to uzasadnienie decyzji odwoławczej usuwa tę wadę i realizuje wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Organ ten w szczególności odniósł się do samego pojęcia drogi, dokonał w punktu widzenia przyjętego poprawnie znaczenia tego terminu kwalifikacji robót wykonanych przez inwestorkę, oznaczył zakres robót w kontekście wymaganego przez ustawę Prawo budowlane zgłoszenia robót oraz prawidłowo określił funkcję przedmiotowego utwardzenia w stosunku do obiektów znajdujących się na działce. Brak było zatem podstaw do stwierdzenia naruszenia prawa, które mogłoby skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji.
Mając na uwadze powyższą argumentację, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie nie mógł w kontekście poczynionych rozważań stwierdzić niezgodności zaskarżonej decyzji z przepisami prawa. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę.