Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 29 września 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie (dalej również jako "organ" lub "Kolegium"), po rozpoznaniu zażalenia T. B., utrzymało w mocy postanowienie wydane przez Wójta Gminy S. z dnia 22 kwietnia 2022 r.
W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, że Wójt Gminy S. decyzją z dnia 30 sierpnia 2021 r. odmówił skarżącemu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w związku z opieką nad niepełnosprawnym stryjecznym wujem K. M., zaś Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 7 lutego 2022 r. utrzymało w mocy ww. decyzję organu I instancji. Kolegium wskazało, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje jedynie opiekunowi osoby chorej (po spełnieniu innych przesłanek), na której ciąży obowiązek alimentacyjny art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615 – dalej "u.ś.r."). Organ odwoławczy podkreślił, że na odwołującym się nie tylko nie ciąży obowiązek alimentacyjny względem K. M., lecz również nie jest on względem chorego zstępnym w rozumieniu art. 129 § 1 ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Skoro T. B. nie jest osobą, względem której ciąży obowiązek alimentacyjny, to nie przysługuje mu świadczenie pielęgnacyjne.
Wnioskiem z dnia 23 marca 2022 r. skarżący reprezentowany przez [...] M. A. wystąpił ponownie o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym wujkiem K. M..
Postanowieniem z dnia 22 kwietnia 2022 r. Wójt Gminy S. działając na podstawie art.61a k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego.
Organ I instancji uznał, że nie nastąpiły jakiekolwiek zmiany w stanie faktycznym, jak i prawnym, by móc wydać nową decyzję rozstrzygającą sprawę co do istoty.
Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł T. B. zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 61a § 1 k.p.a. przez jego błędną interpretację i bezzasadne uznanie, że niedopuszczalny jest ponowny wniosek skarżącego o ustalenie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad wujem, z uwagi na zapadłą w dniu 7 lutego 2022 r. ostateczną decyzję odmawiającą przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad wujem.
Postanowieniem z dnia 29 września 2022 r. (zaskarżonym w niniejszej sprawie) Kolegium utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji wskazując, po przytoczeniu treści przepisów prawa, że w sprawie zachodzi tożsamość podmiotu występującego z wnioskiem, przedmiotu sprawy oraz stanu faktycznego i prawnego. Zarówno poprzednim wnioskiem, jak i wnioskiem z dnia 23 marca 2022 r. skarżący wystąpił o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym wujkiem.
Kolegium zaznaczyło, że w rozpatrywanej sprawie oraz poprzednio rozstrzygniętej decyzją organu I instancji z dnia 30 sierpnia 2021 r. oraz ostateczną decyzją Kolegium z dnia 7 lutego 2022 r. zachodzi tożsamość podmiotowa i przedmiotowa, w takim samym stanie prawnym i niezmienionym stanie faktycznym.
Organ podkreślił, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest świadczeniem okresowym przyznawanym na okres zasiłkowy, o którym mowa w ustawie o świadczeniach rodzinnych i z tego powodu argument odwołania o tym, że w pierwszym wniosku skarżący ubiegał się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od lipca 2021 r., zaś w kolejnym od marca 2022 r., nie zasługuje na uwzględnienie.
W skardze wniesionej na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 61a k.p.a. przez bezzasadne uznanie, że wystąpiły przesłanki ustawowe do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego i niedopuszczalny był ponowny wniosek skarżącego o ustalenie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną, tj. wujem K. M. z uwagi na tożsamość toczących się już spraw w tym przedmiocie i brak pojawienia się nowych okoliczności w sprawie.
Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz o zwrot kosztów przedmiotowego postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że w przedmiotowej sprawie zdaniem strony skarżącej nie wystąpiła jedna z przesłanek ustawowych opisanych w art. 61a k.p.a., a mianowicie przeszkoda przedmiotowa dotycząca tego samego przedmiotu oraz stanu faktycznego. Po pierwsze skarżący w złożonym wniosku ubiegał się o przyznanie mu świadczenia pielęgnacyjnego od marca 2022 r., a wcześniej złożony wniosek obejmował okres co najmniej od sierpnia 2021 r., co oznacza, że odmienne są czasookresy tych wniosków. Po drugie upływ czasu spowodował, że zmienił się stan faktyczny oraz prawny w sprawie, a mianowicie sądy administracyjne, jak również jednostki samorządowe przyznające świadczenia rodzinne zaczęły respektować kluczowy w przedmiotowej sprawie wyrok Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt K 38/13 z dnia 21 października 2014 r.
Strona skarżąca wskazała, że na uwagę zasługuje również fakt, że świadczenie pielęgnacyjne co do zasady przyznawane jest na czas nieokreślony, chyba że orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. Idąc więc tokiem rozumowania organu I i II instancji w sytuacji, gdyby świadczenie pielęgnacyjne zostało przyznane na czas określony z uwagi na ograniczenie czasowe wynikające z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, opiekun nie mógłby ponownie wnioskować o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na dalszy czasookres w związku z istniejącą w obrocie prawnym wydaną już decyzją w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. W praktyce jednak organy wydają kolejne decyzje nie widząc powagi rzeczy osądzonej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje
Złożona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do brzmienia przepisu art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023r., poz. 259 zwanej dalej: "p.p.s.a.".) Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy stronie zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.
Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego o utrzymaniu w mocy postanowienia Wójta Gminy S. odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Podstawę prawną zapadłych w niniejszej sprawie postanowień stanowił art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 – dalej jako "k.p.a."), w świetle którego, gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.
Z treści art. 61a § 1 k.p.a. wynika, że ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną (występuje np. w interesie innej osoby, czy w interesie społeczności lokalnej, nie mając uprawnień do reprezentowania tych podmiotów). Natomiast drugą przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 k.p.a. jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane.
Z konstrukcji art. 61a § 1 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. wynika, że inną uzasadnioną przyczyną odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego jest ponowne żądanie jego wszczęcia w sprawie już raz rozstrzygniętej. Nie budzi, bowiem żadnych wątpliwości tak w orzecznictwie, jak i w doktrynie teza, że ta sama sprawa administracyjna nie może być rozstrzygana kilka razy. Wypływająca z art. 16 § 1 k.p.a. zasada trwałości decyzji administracyjnych w swoim formalnym aspekcie wyraża się w tym, że ostateczne decyzje obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone lub zmienione przez nową decyzję opartą na odpowiednim przepisie prawnym. Jest to tzw. domniemanie mocy obowiązującej decyzji. Zasada trwałości decyzji administracyjnej powinna skutkować honorowaniem stanu prawnego wynikającego z ostatecznej decyzji. Oznacza to, że ani sąd, ani organ administracyjny nie są uprawnieni do jej kwestionowania, w szczególności pod względem jej merytorycznej zasadności i są nią związani dopóki ostateczna decyzja rozstrzygająca określoną kwestię pozostaje w obrocie prawnym.
Jej adresaci mają natomiast prawo oczekiwać, że decyzja ponownie rozstrzygająca tę sprawę, co do jej istoty nigdy nie zapadnie. Zasada ta zapewniająca stabilizację i pewność obrotu prawnego została zabezpieczona sankcją nieważności (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.) – tzw. res iudicata, przed ponownym rozstrzygnięciem tożsamej sprawy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 23 stycznia 1998 r. sygn. akt III SA 103/97 z glosą B. Adamiak, OSP z 1999 r., z. 1, poz. 19, z dnia 11 października 2011 r. sygn. akt I OSK 1895/10, Lex nr 114925; B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie 13. Warszawa 2014 r., str. 93; M. Jaśkowska i A. Wróbel. Komentarz aktualizowany do art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex/el).
Kluczowe zatem w niniejszej sprawie pozostaje więc ustalenie tożsamości sprawy zakończonej ostateczną decyzją odmawiającą przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego, a wnioskiem złożonym w przedmiotowej sprawie.
Wskazać należy, że zarówno wnioskiem z dnia 30 lipca 2021 r., jak i z dnia 23 marca 2022 r. skarżący wystąpił o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym wujem K. M..
W pierwszej kolejności podkreślić należy, że pomiędzy wydaniem decyzji, a obecnie rozpoznawanym wnioskiem nie zmieniły się przepisy prawa, które legły u podstaw wydania wcześniejszej ostatecznej i prawomocnej decyzji. Tym samym w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia ze zmianą stanu prawnego. Na powyższą ocenę nie ma wpływu wyrok Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt K 38/13 z dnia 21 października 2014 r. W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że wyrok ten został wydany na długo przed wydaniem ostatecznej decyzji o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a ponadto podstawą odmowy nie był fakt wieku w jakim powstała niepełnosprawność (czego dotyczył wyrok TK w sprawie K 38/13), lecz brak obowiązku alimentacyjnego skarżącego wobec niepełnosprawnego wuja, którego to zagadnienia ww. wyrok nie dotyczył.
Z powyższych względów nie ulega wątpliwości, że obie sprawy dotyczą tego samego przedmiotu, jak i podmiotów w niezmienionym stanie prawnym sprawy tj. świadczenia pielęgnacyjnego dla skarżącego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym wujem.
Odnosząc się do argumentacji o braku tożsamości przedmiotowej obu spraw, gdyż dotyczą innych okresów, wskazać należy, że Sądowi znane są poglądy o braku pełnej tożsamości przedmiotu sprawy w przypadku występowania z ponownym wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Twierdzi się bowiem, że przedmiot tych spraw w istocie różni się bowiem ze względu na odmienne okresy świadczeniowe, które zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615 – dalej "u.ś.r.") w odniesieniu właśnie do świadczeń pielęgnacyjnych, każdorazowo wyznacza data złożenia wniosku o przyznanie świadczenia (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 15 stycznia 2020 r., IV SA/Po 951/19, LEX nr 2772707, wyrok WSA w Lublinie z 30 stycznia 2018 r. w sprawie o sygnaturze akt II SA/Lu 947/17).
Sąd rozpoznający sprawę w niniejszym składzie nie podziela powyższego poglądu.
Podkreślić należy, że pomiędzy przyznaniem świadczeń rodzinnych na podstawie art. 24 ust. 1 u.ś.r. a przyznaniem świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 24 ust. 2 u.ś.r. zachodzi istotna różnica. Zgodnie bowiem z art. 24 ust. 4 u.ś.r. prawo do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego ustala się na czas nieokreślony, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. W przypadku wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności na czas określony prawo do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia. Zasadą jest więc przyznawanie świadczenia pielęgnacyjnego na czas nieokreślony, a nie na ściśle wskazany okres, tak jak ma to miejsce w przypadku klasycznych świadczeń rodzinnych przyznawanych na okres zasiłkowy.
W sytuacji gdy orzeczenie o niepełnosprawności zostaje wydane na stałe, to świadczenie pielęgnacyjne przyznawane jest na czas nieokreślony.
W niniejszej sprawie wskazać należy, że na skutek wniosku z dnia 30 lipca 2021 r. organ odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od chwili wydania decyzji do bliżej nieokreślonego czasu. Tym samym decyzja ta obejmuje również okres od 23 marca 2022 r., a którego dotyczy ponowny wniosek.
Odnosząc się do argumentacji skargi, że stanowisko organu prowadziłoby do sytuacji, że opiekun nie mógłby ponownie wnioskować o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na dalszy czasookres gdy świadczenie pielęgnacyjne zostało przyznane na czas określony z uwagi na ograniczenie czasowe wynikające z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, wskazać należy, że rozumowanie to jest całkowicie błędne.
Po pierwsze jeżeli orzeczenie o stopniu niepełnosprawności wydane zostało na czas określony, to przy ponownym wniosku strona przedkłada nowe orzeczenie o niepełnosprawności.
Po drugie w takiej sytuacji świadczenie pielęgnacyjne jest przyznawane do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia. Tym samym kolejny wniosek dotyczy całkowicie nowego okresu.
Wobec powyższego nie można porównywać sytuacji gdy strona ubiega się o świadczenie pielęgnacyjne na czas nieokreślony, z sytuacją gdy świadczenie to może być przyznane wyłącznie na czas określony, a strona wnioskuje o to świadczenie w związku w wydaniem nowego orzeczenia o niepełnosprawności.
Zatem wbrew zarzutom skargi uznać należało, że zachodzi tożsamość sprawy, która wcześniejszą decyzją organu I instancji została już rozstrzygnięta. Nie doszło bowiem do żadnej zmiany sytuacji faktycznej i prawnej skarżącego, a w obrocie prawnym pozostaje decyzja skierowana do tego samego adresata i dotycząca tego samego świadczenia w związku ze sprawowaną opieką nad tą samą osobą legitymującym się ciągle niezmienionym orzeczeniem o niepełnosprawności (z dnia 24 lipca 2019 r. wydanym bezterminowo).
Wobec powyższego organy zasadnie uznały, że z uwagi na powagę rzeczy osądzonej niemożliwe jest wszczęcie nowego postępowania.
Ubocznie podnieść należy, że skarżący nie należy do kręgu podmiotów wymienionych w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Na skarżącym nie ciąży bowiem wobec wuja obowiązek alimentacyjny, w związku z czym, nie zostały przez niego spełnione przesłanki warunkujące otrzymanie świadczenia pielęgnacyjnego (i tej kwestii dotyczy poprzednie orzeczenie odmawiające przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego).
Powyższe przepisy pozwalają na przyznanie żądanego świadczenia krewnemu w linii prostej, a spośród krewnych w linii bocznej – jedynie rodzeństwu (vide: art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.).
Zgodnie z art. 128 k.r.i op. "obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo." Skarżący do tego kręgu nie należy. Przede wszystkim nie jest krewnym w linii prostej (wstępnym ani zstępnym). W świetle obowiązujących, a wskazanych wyżej regulacji, skarżący nie zalicza się więc do grona osób, na których względem niepełnosprawnego wuja ciąży obowiązek alimentacyjny. Dalsze pokrewieństwo w linii bocznej (zaś takim jest skarżący, który wskazuje, że jest stryjecznym bratankiem K. M. – k. 10 akt adm. I instancji) wyklucza możliwość przyznania świadczenia i to niezależnie od tego, czy osoba wnioskująca sprawuje rzeczywistą opiekę, ani też od tego, czy istnieją krewni w linii prostej, którzy taką opiekę sprawują i potencjalnie mogą lub nie mogą ubiegać się o świadczenie.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę w całości oddalił.