Uzasadnienie
Decyzją z 27 października 2022 r., znak: SKO.41/4120/OS/2022, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.) w związku z art. 17 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615 ze zm., dalej: u.ś.r.), po rozpoznaniu odwołania M. K., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Lublin z 12 sierpnia 2022 r., znak: MOPR.D-ŚS.460.12576.3.2022 odmawiającą przyznania M. K. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad mężem A. K..
Stan sprawy przedstawia się następująco.
W dniu 12 lipca 2021 r. M. K. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem A. K., urodzonym [...] 1967 r. Do wniosku załączyła orzeczenie Lekarza Orzecznika ZUS Oddział w L. z 1 lipca 2021 r., Nr [...] ustalające, że A. K. jest niezdolny do samodzielnej egzystencji do dnia 31 lipca 2024 r.
Decyzją z 16 lipca 2021 r., znak: [...] organ pierwszej instancji odmówił M. K. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Po rozpoznaniu odwołania wnioskodawczyni Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie decyzją z 29 grudnia 2021 r., znak: SKO.41/3596/OS/2021 uchyliło decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.
Sprzeciw od decyzji Kolegium wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie M. K..
Pismem z 10 stycznia 2022 r., znak: [...] organ pierwszej instancji wystąpił do Filii Nr [...] Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie Sekcji Pracy Socjalnej Nr [...] o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego w celu dokonania ustaleń wskazanych przez Kolegium.
W dniu 17 stycznia 2022 r. podjęto nieudaną próbę nawiązania telefonicznego kontaktu z M. K.. W dniu 18 stycznia 2022 r. wystosowano do A. K. prośbę o nawiązanie kontaktu z pracownikiem socjalnym. Do dnia 27 stycznia 2022 r. nie otrzymano informacji zwrotnej potwierdzającej odbiór korespondencji. W dniu 19 stycznia 2022 r. przedstawiciel służb społecznych udał się w środowisko zamieszkania rodziny, jednak nikogo nie zastał pod wskazanym adresem. W dniu 1 lutego 2022 r. wpłynęło pismo z Filii Nr [...] Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w L. z 27 stycznia 2022 r. informujące o braku możliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania A. K..
Następnie w dniu 28 lutego 2022 r. wpłynęło pismo z Filii Nr [...] Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w L. z 22 lutego 2022 r. informujące o dalszym braku możliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego z A. K.. Jednocześnie zostało załączone pismo A. K. z 17 lutego 2022 r., w którym wskazał, że w tym dniu zgłosił się do siedziby organu celem przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Dodatkowo poinformował, że żona sprawuje nad nim opiekę w pełnym zakresie i nie ma on innej osoby, która mogłaby się nim opiekować. Ponadto z adnotacji urzędowej z 21 lutego 2022 r. wynika, że podczas wizyty w siedzibie organu A. K. nie wyraził zgody na skontaktowanie się z pracownikiem socjalnym w późniejszym terminie celem wskazania dogodnego dla niego terminu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, umożliwiającego ustalenie sytuacji socjalno-bytowej rodziny. Oczekiwał sporządzenia wywiadu środowiskowego w siedzibie ośrodka.
Wyrokiem z 16 marca 2022 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Lu 80/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 29 grudnia 2021 r., znak: [...] Sąd wskazał, że przyznanie M. K. świadczenia pielęgnacyjnego uzależnione jest od wykazania, że zakres sprawowanej przez nią opieki nad mężem A. K. uniemożliwia jej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Sąd podzielił stanowisko Kolegium, że w celu ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej wnioskodawczyni i jej męża, jak również ustalenia, na czym polega sprawowana opieka, oraz jakiego zaangażowania czasowego ta opieka wymaga, konieczne jest przeprowadzenie pełnego wywiadu środowiskowego.
Następnie 7 czerwca 2022 r. M. K. przedłożyła pismo, w którym wskazała, że zakres sprawowanej opieki nad mężem A. K. uniemożliwia jej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Z uwagi na schorzenia męża M. K. sprawuje nad nim stałą i długotrwałą opiekę w pełnym zakresie.
Po otrzymaniu z Sądu akt sprawy Prezydent Miasta Lublin decyzją z 12 sierpnia 2022 r. ponownie odmówił przyznania M. K. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad mężem A. K.. Organ stwierdził, że z uwagi na uniemożliwienie przez wnioskodawczynię i jej męża przeprowadzenia wywiadu środowiskowego nie zostało ustalone, że zakres sprawowanej przez wnioskodawczynię opieki nad mężem A. K. uniemożliwia jej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, jak również, że sprawowana opieka ma charakter stały lub długoterminowy. W ocenie organu, w sytuacji, gdy opieka nad daną osobą nie nosi cech opieki stałej (ciągłej) lub długotrwałej, taki związek przyczynowy nie istnieje.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołaną na wstępie decyzją z 27 października 2022 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Lublin z 12 sierpnia 2022 r., w pełni podzielając zarówno ustalenia faktyczne organu pierwszej instancji, jak i wyrażoną przez ten organ ocenę prawną. Organ odwoławczy wskazał, że rozpoznając sprawę w drugiej instancji, może niewątpliwie oprzeć się w całości na dowodach zgromadzonych przez organ pierwszej instancji oraz powtórzyć wnioski wysnute przez ten organ podczas oceny tych dowodów, uznając argumentację organu pierwszej instancji za swoją.
W skardze na decyzję Kolegium M. K. zarzuciła:
- I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.
- 1) art. 1 i art. 11 k.p.a. poprzez brak wszechstronnej oceny materiału dowodowego i bezzasadne przyjęcie, że skarżąca nie spełniła przesłanek warunkujących przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, podczas gdy analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności zaświadczeń lekarskich na okoliczność sytuacji zdrowotnej męża skarżącej, a także wywiadów na okoliczność sprawowania przez nią opieki nad A. K., wskazują na zasadność przyznania wnioskowanego świadczenia;
- 2) art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób stronniczy, w celu udowodnienia z góry obranej tezy;
- 3) art. 35 § 1 i 3a k.p.a. poprzez zaniechanie wydania decyzji w ustawowym terminie tj. w ciągu miesiąca od otrzymania akt, które do Kolegium zostały przekazane już 12 września 2022 r.;
- II. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 17 ust 5 pkt 1 u.ś.r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że świadczenie pielęgnacyjne nie należy się skarżącej, co narusza zasadę równości wobec prawa oraz zasadę sprawiedliwości społecznej.
W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji, a także zobowiązanie organu do wydania decyzji merytorycznej.
W uzasadnieniu zarzutów skargi skarżąca dodała, że 7 czerwca 2022 r. stawiła się w siedzibie organu pierwszej instancji w celu przeprowadzenia z nią wywiadu, opowiedziała w jakim zakresie opiekuje się mężem. Wyjaśniła, że 5 października 2022 r. został przeprowadzony wywiad środowiskowy w miejscu zamieszkania, podczas którego A. K. potwierdził, że skarżąca opiekuje się nim stale i w pełnym zakresie.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga jest zasadna, chociaż z innych przyczyn niż wskazane w jej treści. Zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.
Przedmiotem sporu jest legalność odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad mężem A. K..
W sprawie bezsporne jest, że stan zdrowia A. K., potwierdzony orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS o niezdolności do samodzielnej egzystencji, czyni koniecznym zapewnienie mu opieki. Niekwestionowany jest również fakt, że opiekę nad nim sprawuje żona. Stąd zawarty w skardze zarzut w tym zakresie jest całkowicie bezzasadny.
Przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, jak wyraźnie podkreślił Sąd w wyroku z 16 marca 2022 r., jest jednak uzależnione dodatkowo od wykazania, że zakres sprawowanej przez nią opieki uniemożliwia jej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Jest to bowiem podstawowy warunek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, określony w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Niepodjęcie lub rezygnacja z zatrudnienia, o których mowa w omawianym przepisie musi mieć charakter całkowity z uwagi na konieczność sprawowania opieki, która z założenia jest opieką stałą lub długotrwałą. Określenia "stała" lub "długoterminowa" wskazują na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie (sporadycznie), a nawet tylko przez część doby. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy bowiem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (fragment uzasadnienia wyroku 16 marca 2022 r.).
W związku z powyższym w sprawie konieczne było przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia charakteru i zakresu opieki sprawowanej przez skarżącą nad mężem oraz dokonania oceny, czy opieka ta uniemożliwia skarżącej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Postępowanie wyjaśniające w tym zakresie powinno zostać przeprowadzone za pomocą wszelkich niezbędnych środków dowodowych, na czele z przewidzianym w art. 23 ust. 4aa u.ś.r. rodzinnym wywiadem środowiskowym.
W myśl powołanego przepisu, jeżeli w stosunku do osoby ubiegającej się lub pobierającej świadczenie pielęgnacyjne wystąpią wątpliwości dotyczące sprawowania opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1, organ właściwy oraz wojewoda mogą zwrócić się do kierownika ośrodka pomocy społecznej, a w przypadku przekształcenia ośrodka pomocy społecznej w centrum usług społecznych na podstawie przepisów ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o realizowaniu usług społecznych przez centrum usług społecznych – do dyrektora centrum usług społecznych, o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, o którym mowa w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, w celu weryfikacji tych wątpliwości.
W myśl § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z 8 kwietnia 2021 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. poz. 893), wywiad przeprowadza się z osobą lub rodziną w miejscu zamieszkania lub pobytu, w dniach roboczych, w godzinach pracy podmiotu uprawnionego, albo w innym terminie uzgodnionym z osobą lub rodziną, za zgodą kierownika jednostki organizacyjnej pomocy społecznej.
Zasadą jest zatem przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania osoby lub rodziny. Wywiad środowiskowy w miejscu zamieszkania ma pozwolić pracownikowi socjalnemu na realną ocenę sytuacji bytowej danej osoby, w tym także jej poziomu życia, w oparciu o własne spostrzeżenia pracownika, a nie tylko na podstawie jej deklaracji lub też dokumentów na temat zgromadzonego majątku czy uzyskiwanych dochodów, przedstawionych w siedzibie organu pomocy społecznej. Przeprowadzenie wywiadu w miejscu pobytu osoby jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy przeprowadzenie wywiadu w miejscu jej zamieszkania jest obiektywnie niemożliwe, ponieważ np. strona nie ma miejsca zamieszkania. Ze względu na szczególny, kompleksowy charakter dowodu, jakim jest wywiad środowiskowy, łączący w sobie dowód z przesłuchania strony i dowód z oględzin miejsca i rzeczy, nie można w żadnym wypadku interpretować tej ewentualności jako możliwości przeprowadzenia wywiadu gdziekolwiek się tę osobę zastanie, w tym w siedzibie organu.
W uzasadnieniu wyroku z 16 marca 2022 r. Sąd zaakcentował konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości, ponieważ organ pierwszej instancji przed wydaniem decyzji z 16 lipca 2021 r. wskutek błędnego zastosowania przepisów prawa materialnego w istocie nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego.
Wprawdzie organ pierwszej instancji podjął kilkakrotnie próby przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania skarżącej i jej męża i te próby nie powiodły się, jednak z akt sprawy wynika, że były one podejmowane wyłącznie w styczniu i w lutym 2022 r., a zatem jeszcze przed wydaniem wyżej wskazanego wyroku tutejszego Sądu, w którym wprost potwierdzono stanowisko organu odwoławczego o konieczności przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego, w tym wywiadu środowiskowego. Okoliczność, że wcześniejsze próby przeprowadzenia wywiadu środowiskowego nie powiodły się nie zwalniała organu z podjęcia kolejnej próby przeprowadzenia wywiadu po otrzymaniu wyroku Sądu. Tymczasem z akt administracyjnych jednoznacznie wynika, że w okresie od zwrotu akt sprawy organowi pierwszej instancji (co miało miejsce 17 lipca 2022 r.) aż do dnia wydania przez Kolegium zaskarżonej decyzji, tj. do 27 października 2022 r. organy nie wykonały żadnej czynności dowodowej.
Sąd nie dał wiary twierdzeniu skarżącej, że wywiad środowiskowy został przeprowadzony w miejscu zamieszkania jej i jej męża 5 października 2022 r. W aktach sprawy nie ma bowiem żadnego dowodu potwierdzającego tę okoliczność.
Końcowo wyjaśnić należy, analogicznie jak to uczynił Sąd w uzasadnieniu wyroku oddalającego sprzeciw, że na ocenę legalności zaskarżonej decyzji nie mogło mieć wpływu ewentualne przekroczenie przez organ odwoławczy terminu załatwienia sprawy. Kwestia ewentualnej opieszałości organu i wywołanej nią zwłoki w podjęciu decyzji może być bowiem oceniana przez Sąd jedynie w ramach odrębnego postępowania ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
Mimo niezasadności większości podniesionych w skardze zarzutów decyzje organów obu instancji należało uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ i art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.) z powodu niepodjęcia czynności dowodowych koniecznych dla wyjaśnienia okoliczności kluczowych dla rozstrzygnięcia sprawy, co stanowi istotne naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.
Sąd nie mógł jednocześnie zobowiązać organu pierwszej instancji do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia z uwagi na nieprzeprowadzenie w niniejszej sprawie postępowania wyjaśniającego.
Ponownie rozpoznając sprawę, organ pierwszej instancji podejmie próbę przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania skarżącej i jej męża. Z kolei skarżąca, chcąc otrzymać wsparcie ze środków publicznych, ma obowiązek podjąć współpracę z organem pomocy społecznej i umożliwić mu przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w miejscu swojego zamieszkania.
Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekł, jak w sentencji.