Uzasadnienie
Sygn. akt II SA/Lu [...]
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] [...] Wojewódzki Lekarz Weterynarii w L., po rozpatrzeniu odwołania J. B., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii w B. z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia odwołującemu kary pieniężnej.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy przedstawił następująco okoliczności faktyczne i prawne sprawy:
W dniu [...] marca 2017 r. w gospodarstwie J. B., zlokalizowanym w miejscowości R., gmina F., inspektor weterynaryjny Powiatowego Inspektoratu Weterynarii w B. przeprowadził kontrolę w zakresie przestrzegania przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 grudnia 2016 r. w sprawie zarządzenia środków związanych z wystąpieniem wysoce zjadliwej grypy ptaków (Dz.U. z 2016 r. poz. 2091 – dalej jako "rozporządzenie z dnia 20 grudnia 2016 r."). Kontrola ta wykazała naruszenie przepisów § 1 ust. 1 pkt 2 lit. "a" ww. rozporządzenia, polegające na nieprzestrzeganiu nakazu odosobnienia drobiu lub innych ptaków w gospodarstwie, w szczególności w zamkniętych obiektach budowlanych lub innych miejscach, w sposób uniemożliwiający kontakt z drobiem lub innymi ptakami utrzymywanymi w innych gospodarstwach oraz ograniczający ich kontakt z dzikimi ptakami. Powyższe ustalenia zostały udokumentowane w protokole kontroli nr [...] z dnia [...] marca 2017 r. oraz załączonej do niego dokumentacji fotograficznej. Strona podpisała powyższy protokół nie wnosząc do niego zastrzeżeń.
W piśmie z dnia [...] marca 2017 r. znak: [...] Powiatowy Lekarz Weterynarii w B. poinformował J. B. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie uchybień stwierdzonych w wyniku przeprowadzonej w dniu [...] marca 2017 r. kontroli oraz w sprawie nałożenia z tego tytułu kary pieniężnej. Jednocześnie organ pierwszej instancji poinformował stronę o przysługującym jej prawie do zapoznania się z aktami sprawy, uzyskania wyjaśnień w sprawie oraz składania wniosków i zastrzeżeń. J. B. skorzystał z tego uprawnienia i w dniu [...] marca 2017 r. zapoznał się z aktami sprawy oraz złożył pismo, w którym zwrócił się o odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej, wyjaśniając, że nikt nie poinformował go o obowiązujących przepisach dotyczących obowiązku odosobnienia drobiu. Jednocześnie zgłosił fakt wykonania zaleceń pokontrolnych. Powiatowy Lekarz Weterynarii w B. wziął pod uwagę wyjaśnienia strony, lecz uznał je za niezasadne.
W dniu [...] kwietnia 2017 r. Powiatowy Lekarz Weterynarii w B. wydał decyzję nr [...] o wymierzeniu J. B. kary pieniężnej w wysokości [...] zł za nieprzestrzeganie określonego w § 1 ust. 1 pkt 2 lit. "a" rozporządzenia z dnia [...] grudnia 2016 r. nakazu odosobnienia drobiu – w szczególności poprzez przetrzymywanie go w zamkniętych obiektach budowlanych lub innych miejscach – w sposób uniemożliwiający kontakt z drobiem lub innymi ptakami utrzymywanymi w innych gospodarstwach i ograniczający ich kontakt z dzikimi ptakami. Organ pierwszej instancji zaznaczył, że powyższa kara została ustalona w kwocie najniższej z możliwych, z uwzględnieniem stopnia zagrożenia dla bezpieczeństwa zdrowia publicznego i zdrowia zwierząt, zakresu stwierdzonych naruszeń, liczby zwierząt oraz faktu ich utrzymywania wyłącznie na własny użytek, a także z uwzględnieniem tego, że naruszenie przez stronę przepisów rozporządzenia z dnia [...] grudnia 2016 r. stwierdzono po raz pierwszy.
W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji J. B. wniósł o umorzenie nałożonej na niego kary pieniężnej. Odwołujący podniósł, że znajduje się w trudnej sytuacji materialnej i zdrowotnej, zaś orzeczona kara jest zbyt wysoka w stosunku do jego dochodów. Ponadto ponownie podkreślił, że nie wiedział o obowiązku odosobnienia drobiu, gdyż nikt go o tym nie zawiadomił. Odwołujący zwrócił także uwagę, że kontrole w miejscowości R. przeprowadzono na krótko przed odwołaniem nakazu odosobnienia drobiu i objęto nimi jedynie 3 na 200 gospodarstw.
Po rozpatrzeniu odwołania L. Wojewódzki Lekarz Weterynarii uznał je za niezasadne i powołaną na wstępie decyzją ostateczną z dnia [...] lipca 2017 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Organ odwoławczy stwierdził, biorąc pod uwagę stan prawny obowiązujący w dniu kontroli gospodarstwa strony, że od dnia [...] grudnia 2016 r. wszystkich posiadaczy drobiu obowiązywały nakazy i zakazy zawarte w rozporządzeniu z dnia 20 grudnia 2016 r., w tym nakaz określony w § 1 ust. 1 pkt 2 lit. "a" tego rozporządzenia. Rozporządzenie to zostało wydane zgodnie z delegacją zawartą w art. 47 ust. 1 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1539, ze zm.; obecnie: t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1855 ze zm. – dalej jako "u.o.z.z.").
Wojewódzki Lekarz Weterynarii w całości podzielił ustalenia faktyczne i prawne poczynione przez organ pierwszej instancji. Tym samym zaaprobował ustalenie, że w wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu [...] marca 2017 r. w gospodarstwie strony przez inspektora Powiatowego Inspektoratu Weterynarii w B. stwierdzono nieprzestrzeganie przepisów § 1 ust. 1 pkt 2 lit. "a" rozporządzenia z dnia 20 grudnia 2016 r. Organ drugiej instancji podkreślił, że strona podpisała protokół kontroli i nie wniosła do niego zastrzeżeń.
Organ odwoławczy uznał, że na uwzględnienie nie zasługuje okoliczność braku wiedzy strony na temat zagrożenia ptasią grypą i obowiązku utrzymywania drobiu i innych ptaków w gospodarstwie w odosobnieniu. Podkreślił, że zagrożenie ptaków grypą było faktem powszechnie wiadomym, o którym organy Inspekcji Weterynaryjnej informowały wielokrotnie w prasie i innych mediach, a także na stronach internetowych. Ponadto przepisy dotyczące przedmiotowych spraw były opublikowane w Dzienniku Ustaw, zaś kontrolę w gospodarstwie strony przeprowadzono przeszło 2 miesiące po wejściu w życie rozporządzenia z dnia 20 grudnia 2016 r.
W ocenie organu odwoławczego, również zarzut strony dotyczący przeprowadzenia kontroli na krótko przed odwołaniem nakazu odosobnienia drobiu, nie zasługuje na uwzględnienie. Organ drugiej instancji wyjaśnił, że nakaz ten mógł być odwołany tylko przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, a zatem organowi pierwszej instancji nie był z góry znany termin jego odwołania. Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że Powiatowy Lekarz Weterynarii w B. miał prawo przeprowadzić kontrolę w każdym gospodarstwie, w którym utrzymywano drób lub inne ptaki, natomiast nie miał obowiązku skontrolowania 100% gospodarstw drobiowych w powiecie. Mógł bowiem prowadzić "wyrywkowe kontrole" w zakresie przestrzegania przepisów prawa zawartych w rozporządzeniu z dnia 20 grudnia 2016 r., w każdym czasie w okresie jego obowiązywania.
Odnosząc się do argumentu strony wskazującego na nałożenie na nią kary pieniężnej w wysokości zbyt wysokiej w stosunku do jej dochodów, Wojewódzki Lekarz Weterynarii podkreślił, że organ pierwszej instancji wymierzył karę w wysokości najniższej z możliwych, uwzględniając przy tym czynniki wpływające na wysokość kary wymienione w art. 85aa ust. 3 u.o.z.z. Jednocześnie organ odwoławczy stwierdził, że wniosek strony o umorzenie kary pieniężnej, jak też okoliczności podniesione w odwołaniu, dotyczące bardzo trudnej sytuacji finansowej, nie mogą być na tym etapie postępowania administracyjnego rozpatrywane przez organ odwoławczy, gdyż organ ten nie bada możliwości i zdolności płatniczych strony. Organ nie ma przy tym możliwości odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej, ani jej ustalenia w wysokości innej, aniżeli w przedziale przewidzianym w art. 85 aa ust. 1 pkt 24 u.o.z.z.
Podsumowując Wojewódzki Lekarz Weterynarii stwierdził, że zaskarżone rozstrzygnięcie jest prawidłowe zarówno z punktu widzenia zgodności z prawem, jak i pod względem celowości. W ocenie organu odwoławczego organ pierwszej instancji w sposób wyczerpujący zebrał i zgromadził materiał dowodowy, a także rozważył wszelkie istotne okoliczności przedmiotowej sprawy, dokonując wszechstronnej oceny materiału dowodowego oraz podejmując logiczne wnioski co do wyników postępowania. Ponadto organ pierwszej instancji należycie ocenił przesłanki, którymi kierował się w wymierzaniu najniższej kary.
W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skardze na opisaną wyżej decyzję ostateczną Lekarz Weterynarii J. B. wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez uchylenie nałożonej na niego przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w B. kary pieniężnej w wysokości [...] zł, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.
W uzasadnieniu skargi skarżący ponownie podkreślił, iż nie miał możliwości zapoznania się z treścią rozporządzenia z dnia 20 grudnia 2016 r. Zwrócił uwagę, że rozporządzenie to weszło w życie zaledwie po 8 dniach od jego wydania. W ocenie skarżącego, zagrożenie grypą ptaków – wbrew stanowisku organów – nie było natomiast faktem powszechnie wiadomym. Skarżący podkreślił, że nie ma dostępu do internetu, a jednocześnie nie posiadał prasy, która by zawierała informacje o ptasiej grypie. W miejscowości, którą zamieszkuje skarżący, nie rozpowszechniano także ulotek dla hodowców drobiu, informujących o tym zagrożeniu. Ulotki o takiej treści rozwieszono dopiero po przeprowadzeniu w dniu [...] marca 2017 r. kontroli w gospodarstwie skarżącego.
J. B. podkreślił ponadto, że zalecenia określone w protokole kontroli zostały przez niego w całości wykonane.
Końcowo skarżący ponownie podniósł, że nałożona na niego kara jest zbyt wysoka i jego sytuacja materialna nie pozwala mu na jej zapłatę.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje
Na wstępie podkreślić należy, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta przebiega w trybie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r, poz. 1369 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a."), przy czym w świetle art. 134 § 1 tej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W toku badania legalności zaskarżonego aktu administracyjnego sąd ocenia zatem, czy akt ten jest zgodny z przepisami prawa materialnego obowiązującymi w dniu jego wydania oraz, czy w istotny sposób nie narusza przewidzianych w k.p.a. oraz w ustawach szczególnych przepisów procedury administracyjnej. Kontrola wykonywana przez sąd administracyjny jest przy tym dokonywana według stanu prawnego obowiązującego na dzień wydania decyzji ostatecznej.
Rozpoznając sprawę według powyższych kryteriów Sąd doszedł do wniosku, że skarga jest zasadna, jednak z innych przyczyn niż w niej podniesione, które to przyczyny Sąd uwzględnił z urzędu zgodnie z przytoczonym wyżej art. 134 p.p.s.a. Zaskarżona decyzja została bowiem wydana na podstawie przepisów wykonawczych (rozporządzenia), które w dacie orzekania przez organ odwoławczy już nie obowiązywały.
Zgodnie z art. 46 ust. 3 pkt 8f u.o.z.z. wojewoda w przypadku, o którym mowa w ust. 1, tj. zagrożenia wystąpienia lub wystąpienia choroby zakaźnej zwierząt podlegającej obowiązkowi zwalczania i potrzeby zarządzenia środków, o których mowa w art. 45 ust. 1, na obszarze przekraczającym obszar jednego powiatu, na wniosek wojewódzkiego lekarza weterynarii, w drodze rozporządzenia nakazuje podjęcie określonych działań w celu zabezpieczenia gospodarstwa przed przenikaniem czynnika zakaźnego.
Stosownie zaś do art. 47 ust. 1 u.o.z.z. minister właściwy do spraw rolnictwa, w przypadku wystąpienia choroby zakaźnej zwierząt lub bezpośredniego zagrożenia jej wystąpienia na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub jego części, może - w drodze rozporządzenia - zarządzić środki określone w art. 46 ust. 3 u.o.z.z.
Na podstawie powyższego upoważnienia, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydał w dniu 20 grudnia 2016 r. rozporządzenie w sprawie zarządzenia środków związanych z wystąpieniem wysoce zjadliwej grypy ptaków (powoływane jako "rozporządzenie z dnia 20 grudnia 2016 r."). Stosownie do § 1 ust. 1 pkt 2 lit. "a" tego aktu wykonawczego, w związku z wystąpieniem wysoce zjadliwej grypy ptaków wywołanej wirusem grypy A podtypu H5 i H7, na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej nakazuje się (m.in.) odosobnienie drobiu lub innych ptaków w gospodarstwie, w szczególności w zamkniętych obiektach budowlanych lub innych miejscach, w sposób uniemożliwiający kontakt z drobiem lub innymi ptakami utrzymywanymi w innych gospodarstwach oraz ograniczający ich kontakt z dzikimi ptakami.
W świetle zaś art. 85aa ust. 1 pkt 22 u.o.z.z. – w brzmieniu obowiązującym w czasie orzekania przez organy obu instancji – kto, wbrew wydanym w celu zwalczania choroby zakaźnej zwierząt lub zapobiegania takiej chorobie nakazom, zakazom lub ograniczeniom, o których mowa art. 45 ust. 1 pkt 8e i art. 46 ust. 3 pkt 8f, nie podejmuje określonych działań w celu zabezpieczenia gospodarstwa przed przenikaniem czynnika zakaźnego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 0,1 do dwukrotności kwoty przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej za rok poprzedzający, ogłaszanej przez Prezesa GUS. (W tym miejscu wypada zwrócić uwagę, że w treści zaskarżonej decyzji jako podstawę nałożonej na skarżącego kary pieniężnej wskazano art. 85aa ust. 1 pkt 24 u.o.z.z., co traktować należy jako oczywistą omyłkę, albowiem do nakazu będącego przedmiotem sporu w niniejszej sprawie odnosi się właśnie powołany wyżej pkt 22 przepisu art. 85 aa ust. 1 u.o.z.z., a nie pkt 24. Pkt 22 cyt. przepisu pozwala przy tym na wymierzenie kary niższej niż orzeczona ją w decyzji organu pierwszej instancji).
W realiach niniejszej sprawy najbardziej istotny jest jednak fakt, że rozporządzenie z dnia 20 grudnia 2016 r. zostało z dniem 6 kwietnia 2017 r. uchylone na podstawie § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 4 kwietnia 2017 r. w sprawie zarządzenia środków związanych z wystąpieniem wysoce zjadliwej grypy ptaków (Dz. U. z 2017 r. poz. 772), dalej jako "rozporządzenie z dnia 4 kwietnia 2017 r."
Nowe rozporządzenie, które zastąpiło rozporządzenie z dnia 20 grudnia 2016 r., nie zawiera przepisów przejściowych, a zatem zgodnie z zasadą legalizmu wyrażoną w art. 6 k.p.a., organ odwoławczy przy wydawaniu zaskarżonej decyzji w dniu [...] lipca 2017 r. powinien był uwzględnić zmianę stanu prawnego i zastosować przepisy rozporządzenia z dnia 4 kwietnia 2017 r., a nie rozporządzenia z dnia 20 grudnia 2016 r. Obowiązek ten wynikał również z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), zgodnie z którą organ drugiej instancji na skutek wniesionego odwołania ponownie rozpatruje i rozstrzyga sprawę już rozpatrzoną i rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji. Rola organu odwoławczego nie sprowadza się zatem wyłącznie do kontroli legalności decyzji organu pierwszej instancji w oparciu o stan prawny obowiązujący w dacie jej wydania, lecz do ponownego – merytorycznego rozpatrzenia sprawy, w oparciu o stan prawny aktualny na dzień orzekania (przez organ odwoławczy).
O obowiązku zastosowania przez L. Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w postępowaniu w niniejszej sprawie nowego rozporządzenia tj. rozporządzenia z dnia [...] kwietnia 2017 r. decydowała również okoliczność, iż rozporządzenie to określa nakazy dotyczące utrzymywania drobiu w sposób łagodniejszy, niż czyniło to rozporządzenie z dnia 20 grudnia 2016 r. Rozporządzenie z dnia 4 kwietnia 2017 r. nie zawiera już bowiem nakazu całkowitego odosobnienia drobiu lub innych ptaków w gospodarstwie, a jedynie nakaz utrzymania drobiu w sposób ograniczający jego kontakt z dzikimi ptakami (§ 1 ust. 1 pkt 2 lit. "a"). Jakkolwiek zaś postępowanie w przedmiocie określonym w art. 85aa ust. 1 pkt 22 u.o.z.z. jest postępowaniem administracyjnym, a nie karnym, to jednak z uwagi na represyjny charakter kary pieniężnej, przy jej orzekaniu należy uwzględniać wypracowaną w nauce prawa karnego regułę intertemporalną nakazującą stosowanie przepisu obowiązującego w dacie orzekania, a nie w dacie deliktu, jeśli jest względniejszy dla sprawcy.
Z powyższych względów stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ organ odwoławczy zastosował nieobowiązujące w dacie wydania zaskarżonej decyzji przepisy prawa, czym naruszył art. 6 i art. 15 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Dokonana w toku postępowania odwoławczego zmiana stanu prawnego czyni koniecznym uchylenie – poza zaskarżoną decyzją, w której pominięto tę okoliczność – również decyzji organu pierwszej instancji, celem ponownego rozpatrzenia sprawy w oparciu o aktualnie obowiązujące przepisy z zachowaniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Ponownie rozpatrując sprawę organ pierwszej instancji rozważy natomiast, czy w świetle nowych (aktualnych) przepisów nadal zasadne jest nałożenie na skarżącego kary pieniężnej, czy też postępowanie stało się bezprzedmiotowe i należy je umorzyć.
Z tych wszystkich względów Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.