Uzasadnienie
Decyzją dnia [...] Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. odmówił przyznania Z. C. świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad synem G. C. na okres od 1 lipca 2013r. do 31 sierpnia 2013r. W uzasadnieniu wyjaśniono, że stosownie do art. 17 ust.1 pkt.1 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U z 2006r. Nr 139, poz. 992 ze zmianami) świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Zdaniem organu w sytuacji wnioskodawczyni nie spełnia przesłanki rezygnacji lub nie podejmowania zatrudnienia z uwagi na prowadzenie gospodarstwa rolnego. Z przedstawionych dokumentów wynika, że posiada udział ½ w gospodarstwie rolnym o powierzchni 1,6155ha (5,0700ha fizycznych) oraz od 29 stycznia 1999r. podlega ubezpieczeniu społecznemu jako rolnik. Na poparcie swojego stanowiska organ przywołał uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2012r. (I OPS 5/12) w której stwierdza się, że prowadzenie gospodarstwa rolnego przez rolnika stanowi negatywną przesłankę przyznania tej osobie świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust.1 w związku z art. 3 pkt. 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Po rozpatrzeniu odwołania wnioskodawczyni Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia [...] rozstrzygnięcie organu I instancji utrzymało w mocy z taką samą argumentacją.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Z. C. zarzuciła powołanym decyzjom naruszenie prawa materialnego poprzez dokonanie nieprawidłowej wykładni przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, naruszenie konstytucyjnej zasady ochrony prawa nabytego, naruszenie przepisów postępowania administracyjnego polegające na braku wyjaśnienia stanu faktycznego oraz naruszenie konstytucyjnych zasad i nakazów. Zdaniem skarżącej naruszenie przepisów prawa materialnego polega na uznaniu, że będąc ubezpieczoną w KRUS i posiadając gospodarstw rolne nie spełnia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia. Powołując się na komunikat Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej dowodziła, że skoro ustawodawca w art.3 pkt.22 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zawierającym definicję zatrudnienia i innej pracy zarobkowej, nie wymienił pracy w gospodarstwie rolnym to należy przyjąć, że świadczenie przysługuje bez względu na jego powierzchnię.
W tej sytuacji żądanie wyzbycia się gospodarstwa rolnego jest sprzeczne z prawem. Skarżąca zaznaczyła ponadto, że ze świadczenia pielęgnacyjnego korzysta już od 2005r. Przez cały okres jego pobierania opłacała składki na KRUS i nigdy nie była informowana o sprzeczności pomiędzy pobieraniem świadczenia, a opłacaniem składek. Skoro art. 3 pkt.22 ustawy nie uległ zmianie, to nie jest jasne na jakich podstawach teraz świadczenie jej nie przysługuje. Tym bardziej, że w innych ośrodkach takie świadczenie rolnikom jest wypłacane. W ocenie skarżącej przy rozstrzyganiu sprawy uwzględniono jedynie interes społeczny miasta P., robiąc oszczędności jej kosztem. Uzasadnienia decyzji są powierzchowne, a sprawa nie została zbadana dostatecznie wnikliwie. Przyjęto zasadę, że posiadanie gospodarstwa rolnego i ubezpieczenie w KRUS wyklucza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, podczas, gdy wniosku takiego nie zawiera również powołana przez organy uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 grudnia 2012r. w której mówi się o prowadzeniu gospodarstwa rolnego.
Z kolei przez prowadzenie należy rozumieć sprawowanie nad czymś nadzoru, zarządzanie, kierowanie, realizowanie jakiegoś celu. Prowadzenie gospodarstwa rolnego może polegać zatem tylko na zarządzaniu nim. Skarżąca zaznaczyła, że nie może pracować w gospodarstwie z uwagi na opiekę sprawowaną nad synem do jakiej jest zobowiązana alimentacyjnie. Utraciła zatem zdolność do pracy w gospodarstwie rolnym nie ze względu na swój stan zdrowia, ale ze względu na stan zdrowia dziecka. Oświadczyła, że nie prowadzi gospodarstwa rolnego, nie zarządza nim, nie pracuje w gospodarstwie rolnym, ani nie osiąga z niego dochodów. Tych z kolei okoliczności nie wzięły pod uwagę organy rozpoznające sprawę.
W ocenie skarżącej naruszono ponadto konstytucyjną zasadę sprawiedliwości społecznej (art.2 konstytucji RP) ponieważ dzieci rodziców posiadających ziemię nie są mniej niepełnosprawne i wymagają takiej samej opieki jak inne dzieci, zasadę równości wobec prawa (art. 32 ust.1 i 2 Konstytucji) ponieważ bez względu na to, czy osoba pochodzi z miasta czy ze wsi powinna być traktowana w taki sam sposób, zasadę nakazu ochrony i opieki Państwa nad rodziną (art. 18 Konstytucji), nakazu uwzględniania przez Państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej dobra rodziny (art. 71 Konstytucji) oraz udzielania ustawowej pomocy osobom niepełnosprawnym w zabezpieczeniu ich egzystencji (art. 69 Konstytucji).
Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Rację ma skarżąca wskazując na wątpliwości związane z interpretacją art. 17 ust. 1 pkt.1 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U z 2006r. Nr 139, poz. 992 ze zmianami) sprowadzające się do ustalenia, czy osoba będąca rolnikiem i prowadząca gospodarstwo rolne może być uznana za osobę, która nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności. Także w orzecznictwie na tle tego przepisu powstały istotne rozbieżności, mające swoje źródło przede wszystkim w istocie świadczenia pielęgnacyjnego, uznawanego jako pomoc publiczna mająca za zadanie wsparcie materialne osób, które rezygnują z pracy lub nie podejmują zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad osobami niepełnosprawnymi. Według jednego z poglądów sam fakt posiadania gospodarstwa rolnego nie może wykluczać rolnika z prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, byłoby to bowiem sprzeczne z zakazem dyskryminacji wyrażonym w art. 32 ust.2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Zwracano ponadto uwagę, że zawarty w art. 17 ust.5 ustawy zamknięty katalog podmiotów, którym świadczenie nie przysługuje, nie wymienia rolnika podlegającego obowiązkowemu ubezpieczeniu z tytułu prowadzenia gospodarstwa rolnego. Odmienny pogląd koncentrował się z kolei na definicji zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej o jakim stanowił art. 3 pkt.22 ustawy. Uznawano, że praca w rodzinnym gospodarstwie rolnym nie została zrównana z innymi formami aktywności zawodowej, nie można zatem mówić o rezygnacji z pracy lub nie podejmowaniu zatrudnienia. Wskazywano, że osoba prowadząca gospodarstwo rolne nie jest poddana reżimowi pracy, charakterystycznemu dla zatrudnienia u innego podmiotu (określone godziny pracy, miejsce wykonywania obowiązków, dyspozycyjność itp.), co oznacza możliwość prowadzenia gospodarstwa rolnego i jednoczesnego sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.
Ostatecznie Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 11 grudnia 2012r. (I OPS 5/12 ONSAiWSA 2013/3/40 LEX nr 1230181) wyjaśnił, że prowadzenie gospodarstwa rolnego przez rolnika sanowi negatywną przesłankę do przyznania tej osobie świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust.1 w związku z art. 3 pkt.22 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W uchwale podkreślono, że podstawowe znaczenie dla zdekodowania normatywnego pojęcia rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej ma definicja legalna pojęcia "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" sformułowana w art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych, która stanowi, że pojęcie to oznacza wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkowstwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej.
Zatem pojęcie "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" zostało ograniczone do wykonywania pracy przez pracowników najemnych, którzy są związani z pracodawcą różnego rodzaju umowami oraz w ramach spółdzielni produkcyjnych i usługowych. Definicja ustawowa odnosi się expressis verbis m. in. do działalności gospodarczej o charakterze pozarolniczym, co wskazuje na celowy i świadomy zamiar nieobjęcia tym pojęciem działalności rolniczej. Chodzi tu o zatem o osobę, której wyłącznym źródłem utrzymania (dochodów) jest zatrudnienie lub inna praca zarobkowa w rozumieniu ustawy. Oznacza to, że nie jest osobą uprawnioną do świadczenia pielęgnacyjnego osoba, która nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w sytuacji, gdy ma inne źródło utrzymania (dochodów) i to bez względu na wielkość tych dochodów. Przemawia za tym również wyłączenie uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego w stosunku do osób, które otrzymują jakiekolwiek świadczenia (dochody) z innych tytułów, wymienionych w art. 17 ust. 5 ustawy.
Osobisty charakter działalności, cechujący działalność rolniczą, oznacza, że rolnik osobiście prowadzi gospodarstwo rolne, co wyraża się co najmniej w tym, że do niego zwykle należy podejmowanie decyzji dotyczących prowadzonego gospodarstwa. Wynika to z samego sensu wyrażenia "prowadzenie działalności". Tak rozumiany osobisty charakter działalności rolniczej nie wyklucza korzystania z pomocy innych osób w prowadzeniu gospodarstwa lub zatrudniania w tym celu pracowników. Zdaniem sądu prowadzenie gospodarstwa rolnego oznacza stałą i osobistą działalność rolnika, mającą charakter zarówno wykonywania pracy lub innych zwykłych czynności wiążących się z tym prowadzeniem, jak i zarządzanie gospodarstwem.
Zatem przy właściwej organizacji pracy, rolnik może prowadzić gospodarstwo rolne – zarządzać nim i jednocześnie sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną. Jest bowiem organizatorem własnej pracy. Ma możliwość jej zaplanowania, dostosowania rozkładu zajęć do potrzeb rodziny, w tym swobodnego wyznaczenia czasu niezbędnego na czynności opiekuńcze nad osobą niepełnosprawną. W przekonaniu sądu wykładnia logiczna i systemowa postanowień art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych skłania do zajęcia stanowiska, że rezygnacja z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nie może budzić wątpliwości. Musi to być stan trwały, czyli osoba taka musi zrezygnować definitywnie zarówno z aktualnego zatrudnienia, jak i nie podejmować tego zatrudnienia w przyszłości. W przypadku rolnika oznaczałoby to konieczność rezygnacji z prowadzenia gospodarstwa rolnego. W sensie ekonomicznym, prowadzenie gospodarstwa rolnego tym różni się od wskazanych w art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych form aktywności zawodowej, że rolnik działa na własny rachunek ponosząc ryzyko gospodarcze oraz podlega obowiązkowemu ubezpieczeniu rolników w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego.
W efekcie to rachunek ekonomiczny determinuje reżim pracy rolnika, a podejmowanie przez niego, w ramach zarządzania gospodarstwem, nawet nieracjonalnych z punktu widzenia gospodarczego działań, nie skutkuje pozbawieniem go zatrudnienia, ale wpływa jedynie na ekonomiczne wyniki działalności rolniczej. Tak więc na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych do rolnika prowadzącego gospodarstwo rolne nie ma zastosowania pojęcie "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Praca we własnym gospodarstwie rolnym, zarządzanie nim, jest formą aktywności zawodowej uprawianą dla celów zarobkowych. Oznacza to, że nie jest możliwe uzyskanie świadczenia, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w sytuacji, gdy rolnik prowadzi gospodarstwo rolne. Sam fakt prowadzenia gospodarstwa rolnego pozbawia rolnika prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i nie ma w tym wypadku potrzeby dokonywania oceny, czy wielkość posiadanego przez niego gospodarstwa, rodzaj upraw, pozwalałyby mu na podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej poza rolnictwem, a pracy takiej nie podejmuje (bądź z niej rezygnuje) z powodu konieczności opieki nad osobą niepełnosprawną, względem której ciąży na nim obowiązek alimentacyjny.
Powyższy pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego sąd rozpatrujący sprawę niniejszą w pełni podziela (por. także wyroki NSA z dnia 22 lutego 2013r. I OSK 3057/12 i 14 marca 2013r. I OSK 1702/12 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Z akt sprawy wnika, że skarżąca jest współwłaścicielką gospodarstwa rolnego o powierzchni 1,6155 ha przeliczeniowych (5,0700 ha fizycznych), co w świetle powołanej uchwały nasuwa oczywisty wniosek o braku podstaw do przyznania żądanego świadczenia pielęgnacyjnego.
Z tego względu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U z 2002r. poz. 270 ze zmianami) skargę należało oddalić.