Uzasadnienie
Zaskarżoną do sądu decyzją z [...] września 2018 r., po rozpatrzeniu odwołania K. W. (dalej jako: skarżący), Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy U. (dalej także jako: organ I instancji) z [...] lipca 2018 r. w przedmiocie odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy:
W dniu [...] listopada 2017 r. skarżący złożył wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na eksploatacji złoża torfu [...] położonego w miejscowości W., gmina U., na działce nr ew[...], dołączając do wniosku m.in. kartę informacyjną przedsięwzięcia. Planowane przedsięwzięcie uznano za zaliczane do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.
W toku postępowania do organu I instancji wpłynęła opinia sanitarna z [...] grudnia 2017 r., w której Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny [...] nie wnioskował o nałożenie obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Z kolei w piśmie z [...] grudnia 2017 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska [...] wyraził opinię, że dla przedsięwzięcia istnieje konieczność oceny oddziaływania na środowisko.
Na tej podstawie, postanowieniem z [...] stycznia 2018 r. organ I instancji stwierdził obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia oraz zakreślił zakres raportu oddziaływania.
Po przedłożeniu przez inwestora (skarżącego) raportu o oddziaływaniu na środowisko, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny zaopiniował pozytywnie planowane przedsięwzięcie. Z kolei Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska odmówił uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia, w związku ze stwierdzonym faktem, że nieruchomość, na której ma być realizowane przedsięwzięcie, położona jest w granicach Poleskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu (dalej także jako: Poleski OChK), a na tym obszarze obowiązuje zakaz wydobywania dla celów gospodarczych skał, w tym torfu, oraz skamieniałości, w tym kopalnych szczątków roślin i zwierząt, a także minerałów i bursztynu (§ 5 ust. 1 pkt 4 rozporządzenie nr 52 Wojewody Lubelskiego z dnia 28 lutego 2006 r. w sprawie Poleskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu; Dz. Urz. Woj. Lub. z 2006 r., Nr 69 poz. 1290).
Na podstawie powyższych ustaleń, decyzją z [...] lipca 2018 r. organ I instancji odmówił wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację ww. przedsięwzięcia, uzasadniając rozstrzygnięcie odmową uzgodnienia środowiskowych uwarunkowań przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska.
W odwołaniu od powyższej decyzji pełnomocnik skarżącego podniósł zarzuty naruszenia szeregu przepisów postępowania administracyjnego, w tym brak umożliwienia wypowiedzenia się stronie co do zebranego materiału dowodowego oraz naruszenia przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2018 r., poz. 2081, ze zm.; dalej jako: u.u.i.ś.). W uzasadnieniu pełnomocnik podniósł, że na sąsiednich działkach, na podstawie wcześniejszych decyzji skarżący realizował zamierzenie inwestycyjne w postaci budowy stawów rybnych, w ramach którego wydobywany jest torf. Tej okoliczności nie uwzględnił ani organ uzgadniający, ani organ wydający decyzję, w związku z tym organy błędnie przyjęły, że zamierzona inwestycja zagraża środowisku, a także nie wyjaśniły jednoznacznie przyczyn odmowy uwzględnienia warunków realizacji przedsięwzięcia pomimo, że taka eksploatacja była prowadzona na pobliskim terenie.
Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z [...] września 2018 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że odmowa uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska była zasadna, co w konsekwencji nie pozwala na pozytywne załatwienie sprawy. Faktem nie kwestionowanym jest, że planowane przedsięwzięcie znajduje się w granicach obszaru chronionego krajobrazu, dlatego też w sprawie mają zastosowanie powołane przez organ uzgadniający jednoznacznie określone zakazy. Postępowanie uzgodnieniowe ma wprawdzie charakter akcesoryjny i jest częścią szeroko rozumianego postępowania w sprawie głównej, ale wynik procedury uzgodnieniowej bezwzględnie determinuje rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu głównym, ponieważ wydanie postanowienia w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia wiąże organ wydający decyzję w zakresie kwestii środowiskowych i praktycznie tę decyzję kształtuje, a konieczność uwzględnienia tego postanowienia podkreśla merytoryczny charakter takiego postanowienia, rozstrzygającego faktycznie sprawę co do istoty.
W skardze do sądu administracyjnego pełnomocnik K. W. zarzucił naruszenie:
- 1) art. 10 § 1 w zw. z art. 89 §§ 1 i 2 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia rozprawy administracyjnej w postępowaniu odwoławczym pomimo, że było to niezbędne dla przeprowadzenia i uproszczenia postępowania, a także ze względu na skomplikowany charakter sprawy;
- 2) art. 7 i art. 77 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez wadliwe ustalenie, że działka gruntu nr [...] w W. jest usytuowana na terenie Poleskiego OChK, podczas gdy takie ustalenie wyklucza poprawna analiza załącznika do rozporządzenia nr 52 Wojewody Lubelskiego oraz załączników graficznych do Raportu o oddziaływaniu planowego przedsięwzięcia;
- 3) art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez brak zastosowania tego przepisu oraz zupełne pominięcie, że skarżący, działając w zaufaniu do poprzednio wydanej decyzji o braku konieczności przeprowadzenia oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia, polegającego na wydobyciu torfu podczas budowy stawu na sąsiedniej działce nr [...] oraz na wydanym w toku tego postępowania piśmie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, mógł zasadnie przyjmować, że zamierzenia inwestycyjne na sąsiadującej z działką nr [...] działce nr [...], polegające na budowie stawu rybnego, którego etapem stadialnym jest wydobycie torfu, będzie mogło być realizowane przy zgodzie z przepisami i mając na uwadze te uzasadnione przypuszczenia, przygotował budowę stawu rybnego od strony formalnej, sporządzając projekt budowy, dokumentację geologiczną złoża torfu oraz raport o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisku;
- 4) art. 107 § 3 w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonej decyzji oraz brak wskazania przyczyn pominięcia przy dokonywaniu ustaleń faktycznych będących podstawą wydania zaskarżonej decyzji dowodów zawnioskowanych w odwołaniu od decyzji organu I instancji;
- 5) art. 142 k.p.a. poprzez brak zastosowania tego przepisu oraz zaniechanie rozpoznania odwołania w części kwestionującej postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska [...] z [...] maja 2018r., mimo, że rozpoznanie odwołania od decyzji Wójta z [...] lipca 2018 r. było uwarunkowane rozstrzygnięciem odnośnie tego postanowienia;
- 6) naruszenia art. 71 ust. 2 pkt 2, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 77 ust. 1 pkt 1, art. 80 ust. 1 u.u.i.ś. w zw. z § 3 pkt 40 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco wpływać na środowisko poprzez wadliwą wykładnię tych przepisów oraz błędne przyjęcie, że odmowa uzasadnienia warunków realizacji zamierzonego przez skarżącego przedsięwzięcia w postaci budowy stawu rybnego - którego etapem stadialnym ma być wydobycie torfu na działce nr [...] nie może być prowadzone ze względu na położenie nieruchomości na obszarze Poleskiego OChK.
Uzasadniając zarzuty pełnomocnik podniósł, że Kolegium nie rozpoznało odwołania w części, w jakiej skarżącej kwestionował na podstawie art. 142 k.p.a., obok decyzji Wójta również postanowienie uzgodnieniowe. Aktualne pozostają także zarzuty o braku zapewnienia skarżącemu możliwości wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego. Analiza załącznika graficznego do raportu oceny oddziaływania na środowisko z załącznikiem do rozporządzenia Wojewody, określającym granice Poleskiego OChK nie pozwala na przyjęcie, że działka nr [...] leży w obszarze chronionym. Potwierdza to również decyzja Wójta Gminy W. z [...] kwietnia 2013 r., w której orzeczono o braku konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na wydobywaniu torfu ze złoża [...]", położonego na sąsiedniej działce. Z analizy map wynika, że obydwie działki są oddalone o co najmniej pół kilometra od granicy obszaru chronionego.
Gdyby Kolegium prawidłowo przeanalizowało rzeczywiste położenie działki nr [...] w relacji do obszaru chronionego, powinno wydać pozytywną dla skarżącego decyzję reformatoryjną. Organy nie uwzględniły również faktu, że sporne przedsięwzięcie stanowi element szerszego zamierzenia inwestycyjnego, któremu początek dało pozwolenie wodnoprawne z 1998 r., dotyczące urządzenia stawów rybnych. W związku z realizacją tego zamierzenia skarżący uzyskał koncesję na wydobycie torfu. Spór w sprawie koncesji został pozytywnie dla skarżącego rozstrzygnięty przez sądy administracyjne. W tym szerszym kontekście należy postrzegać również zgodność inwestycji z aktami prawnymi tworzącymi obszar chroniony. Skoro w ocenie organów akty te wcześniej nie stanowiły przeszkody ani dla budowy stawów, ani związanego z tym wydobycie torfu, skarżący z uwagi na zasadę ochrony zaufania i obowiązek uwzględnienia słusznego interesu obywatela miał prawo oczekiwać, że kontynuując wcześniej rozpoczętą inwestycję, będzie potraktowany tak samo.
Wszystkie działki objęte pozwoleniem wodnoprawnym z 1998 r. leżą w bezpośredniej bliskości i w związku z tym powinny być w sposób analogiczny do nich stosowane zarówno przepisy prawa powszechnego, jak i przepisy prawa miejscowego tyczące danego obszaru.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do podniesionej w skardze argumentacji dotyczącej położenia działki, na której miało być realizowane planowane przedsięwzięcie, organ wskazał na materiał dowodowy sporządzony na zlecenie inwestora w postaci karty informacyjnej przedsięwzięcia oraz raportu o oddziaływaniu na środowisko, w których to dokumentach w kilku miejscach potwierdzono, że planowane przedsięwzięcie leży w obszarze chronionego krajobrazu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa skutkującym koniecznością jej uchylenia. Z uwagi na to, że wadami prawnymi dotknięta jest również decyzja wydana w I instancji, należało uchylić również i tą decyzję, działając w oparciu o art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.). Na podstawie tego samego przepisu, art. 135 p.p.s.a., kierując się dyrektywą dążenia do usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, Sąd uchylił również postanowienie uzgodnieniowe Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska [...]. Zdaniem Sądu takie działanie jest niezbędne dla prawidłowego końcowego załatwienia sprawy.
W ocenie Sądu zasadny okazał się podniesiony w skardze zarzut niewyjaśnienia fundamentalnej w sprawie kwestii: tego, czy działka, na której ma być realizowane sporne przedsięwzięcie mieści się w granicach Poleskiego OChK. Biorąc pod uwagę argumentację zarówno organów obydwu instancji, jak i organu wydającego postanowienie uzgodnieniowe, zasadniczą przyczyną odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach była sprzeczność planowanego przedsięwzięcia z zakazem wydobywania dla celów gospodarczych skał, w tym torfu, oraz skamieniałości, w tym kopalnych szczątków roślin i zwierząt, a także minerałów i bursztynu, wyrażonym w § 5 ust. 1 pkt 4 rozporządzenie nr 52 Wojewody Lubelskiego.
W tej sytuacji prawidłowe zweryfikowanie położenia działki, na której realizowane miało być przedsięwzięcie względem obszaru chronionego w istocie determinowało rozstrzygnięcie w sprawie.
Źródłem problemów jest właściwa interpretacja treści załącznika do rozporządzenia Wojewody, który to załącznik określa granice Poleskiego OChK. Niestety załącznik ma charakter opisowy, a nie graficzny, co znacząco utrudnia jego interpretację. Kluczowy w rozpoznawanej sprawie fragment załącznika, określający przebieg południowej granicy obszaru chronionego brzmi następująco: "(...) Następnie skręca na północny-wschód nawiązując do zachodniego skraju pasa drogowego szosy Lublin-Włodawa. Przebiega tak do Zabrodzia skąd omija Dembowiec i Urszulin po stronie zachodniej i wychodzi na szosę Lublin-Włodawa w Kolonii Wytyczno. Przecina szosę w kierunku wschodnim, przebiega wzdłuż kanału Więzienny Rów, otacza od południa i wschodu Jezioro Krychowskie, mija od północy zabudowania byłego PGR-u Krychów, wsie Hańsk i Dubeczno, dochodzi do doliny Krzemianki i jej zachodnim skrajem schodzi do wsi Bukowski Las".
Analiza mapy topograficznej z lokalizacją złoża torfu [...] w skali 1:10.000, stanowiącej załącznik graficzny nr [...] do Raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, każe poddać w wątpliwość jednoznaczność tezy, na której oparły się organy, dowodzącej, że działka, na której ma być zlokalizowane przedsięwzięcie, leży w granicach Poleskiego OChK. Jeśli, zgodnie z opisem zawartym w załączniku do rozporządzenia Wojewody południowa granica tego obszaru przecina drogę L.-W. w miejscowości K. W. i dalej biegnie wzdłuż sztucznego cieku wodnego (kanału) W. R., to należy zauważyć, że treść mapy wskazywałaby, iż zarówno linia przecięcia drogi, jak i kanał przebiegają na północ od spornej działki, co wspierałoby tezę pełnomocnika skarżącego o tym, że działka, na którym przedsięwzięcie miało być realizowane, leży poza granicą obszaru chronionego.
Jak już wyżej wskazano, jest to okoliczność fundamentalna dla rozstrzygnięcia sprawy, bowiem przesądziła w istocie o rozstrzygnięciu odmownym, a zatem stała się przeszkodą dla realizacji zamierzonego przedsięwzięcia, z uwagi na zakaz prowadzenia działalności tego rodzaju na obszarze Poleskiego OChK. W ocenie Sądu z tego względu prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy wymaga jednoznacznego ustalenia relacji między położeniem spornej działki a granicami obszaru chronionego. Ustalenie tej kwestii wymaga sięgnięcia do odpowiedniego materiału dowodowego, który pomoże w prawidłowy sposób zinterpretować postanowienia zawarte w załączniku do rozporządzenia Wojewody i prawidłowo ustalić południową granicę Poleskiego OChK w zakresie mającym znacznie dla rozstrzygnięcia sprawy. Z oczywistych względów pozyskanie takiego materiału dowodowego nie jest możliwe na etapie postępowania sądowego. Załączona do raportu mapa nie pozwala w jednoznaczny sposób rozstrzygnąć wątpliwości, choć może wskazywać na racje leżące po stronie skarżącego.
Co więcej, problemem staje się fakt, że w raporcie w kilku miejscach wyraźnie wyrażono sformułowanie przeciwne do argumentów podnoszonych w skardze: że sporna działka leży na obszarze Poleskiego OChK (m.in. s. 6, 20, 21, 22), co skądinąd słusznie zauważyło Kolegium w odpowiedzi na skargę. Do tej kwestii nawiązywać będzie jeszcze dalsza część uzasadnienia.
Wagę przedstawionego problemu podnosi fakt, że zakaz wyrażony w § 5 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia nr 52 Wojewody w istocie stanowi ograniczenie w korzystaniu z prawa własności, jak również ograniczenie swobody działalności gospodarczej. Fundamentalne zasady konstytucyjne – ochrony własności (art. 21 i art. 64 Konstytucji RP) oraz wolności działalności gospodarczej (art. 20 i art. 22 Konstytucji RP) dopuszczają oczywiście ograniczenia tych praw i wolności jednostki, ale jednocześnie wymagają precyzyjnego określenia podstaw tych ograniczeń. Skoro tak, nie można skarżącemu zakazać realizacji planowanego przedsięwzięcia, jeśli nie zostanie w sposób odpowiednio jednoznaczny rozstrzygnięta kwestia tego, czy zakaz wyrażony w § 5 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia nr 52 Wojewody ma zastosowanie w odniesieniu do tego przedsięwzięcia.
Należy zauważyć, że wprowadzając taki zakaz Wojewoda działał w granicach upoważnienia ustawowego, zawartego w 24 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2018 r., poz. 1614, ze zm.; dalej jako: u.o.p.; w aktualnym stanie prawnym tego rodzaju forma ochrony przyrody jak obszar chronionego krajobrazu jest wprowadzana uchwałą sejmiku województwa). Tym niemniej jednak jeszcze raz trzeba podkreślić konieczność jednoznacznego ustalenia podstaw zastosowania tego zakazu w odniesieniu do spornego przedsięwzięcia.
Powyższej oceny nie może zmienić to, że stwierdzenie, iż sporna działka mieści się w granicach obszaru chronionego znajduje się w dwóch kluczowych dla postępowania w sprawie oceny środowiskowej dokumentach: w raporcie oceny oddziaływania na środowisko oraz w postanowieniu RDOŚ odmawiającym uzgodnienia warunków środowiskowych. Oczywiście Sąd w pełni akceptuje wyrażany w orzecznictwie pogląd, że raport stanowi fundamentalny element materiału dowodowego w sprawie, w której dokonywana jest ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Nie zmienia to jednak faktu, że skoro decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wydawana jest m.in. z uwzględnieniem raportu (art. 80 ust. 1 pkt 2 u.u.i.ś.), obowiązkiem organu jest zweryfikowanie poprawności raportu, oczywiście biorąc pod uwagę fakt, że jest to dokument opierający się na wiedzy specjalistycznej, a zatem zakwestionowanie jego meritum wymaga również posiadania takiej wiedzy (por. przykładowo: wyroki NSA z 8 czerwca 2017 r., II OSK 2584/15; z 31 stycznia 2018 r., II OSK 907/16; z 6 lutego 2018 r., II OSK 1048/16; z 6 marca 2018 r., II OSK 1221/16; wyrok WSA w Poznaniu z 26 października 2017 r., II SA/Po 449/17; wyrok WSA w Olsztynie z 12 grudnia 2017 r., II SA/Ol 836/17).
Tym niemniej jednak w rozpoznawanej sprawie wątpliwości co do prawidłowości raportu wynikają nie z wiedzy specjalistycznej z zakresu ochrony środowiska i ochrony przyrody. Ich źródłem są problemy właściwej interpretacji postanowień aktu prawnego, jakim jest załącznik do rozporządzenia Wojewody, wyznaczający przebieg granic Poleskiego OChK. Weryfikacja twierdzeń zawartych w raporcie w tym zakresie niewątpliwie mieści się w granicach kompetencji organu wydającego decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach.
Nie ma znaczenia w sprawie również fakt, że takie stwierdzenia, w istocie niekorzystne dla skarżącego, są zawarte w dokumencie opracowanym na jego zlecenie, bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sądu jest też fakt, że problem został postawiony dopiero w skardze do sądu administracyjnego. Rzeczą Sądu nie jest ocena tego, po czyjej stronie leży wina w tym, że wcześniej ten kluczowy w sprawie problem nie został dostrzeżony. Niewątpliwie można bronić organów, że to przecież specjalista sporządzający raport zawarł tego rodzaju stwierdzenia. Kwestie subiektywne nie mają jednak żadnego znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej decyzji – liczy się jedynie obiektywna kwestia tego, że nie został odpowiednio jednoznacznie wyjaśniony podstawowy w sprawie problem, czy działka, na której ma być realizowane sporne przedsięwzięcie leży w granicach Poleskiego OChK.
W tej sytuacji zasadne są podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 7 i art. 77 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 80 ust. 1 pkt 2 u.u.i.ś. przez niedostatecznie wnikliwą ocenę materiału dowodowego w sprawie, w szczególności raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, w kontekście zasadniczego problemu, czy sporna działka jest usytuowana na terenie Poleskiego OChK.
Uchybienie to musi skutkować uchyleniem zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy U. z [...] lipca 2018 r., gdyż bez wątpienia mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ewentualne potwierdzenie tezy skarżącego, że sporna działka leży poza granicami obszaru chronionego sprawiłoby, że upadłaby podstawowa i w istocie jedyna przesłanka wydania decyzji odmownej.
Jak wskazano wyżej, kierując się treścią art. 135 p.p.s.a. i dążeniem do usunięcia wszystkich aktów wydanych w granicach rozpoznawanej sprawy, które mogą uniemożliwiać prawidłowe jej załatwienie, Sąd uznał za konieczne uchylenie również postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska [...] z 5 grudnia 2017 r. Należy zauważyć, że odmowa uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia została przez organ umotywowana tymi samymi argumentami, które wykorzystały później organy – naruszeniem zakazu wyrażonego w § 5 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia nr 52 Wojewody Lubelskiego. Oczywiście organ uzgadniający opierał się przede wszystkim na raporcie oceny oddziaływania na środowisko, tym niemniej jednak z istoty uzgodnienia wynikała konieczność weryfikacji raportu, zwłaszcza w kontekście fundamentalnej kwestii położenia spornej działki względem granic obszaru chronionego. Z analogicznych jak wyżej przyczyn bez znaczenia dla sprawy pozostaje kwestia tego, z czyjej winy problem ten nie został dostrzeżony wcześniej. To obiektywna kwestia braku jednoznacznego wyjaśnienia kwestii położenia działki względem granic obszaru chronionego przesądza o tym, że postanowienie Regionalnego Dyrektora nie może się ostać.
Konieczność uchylenia postanowienia uzgodnieniowego w perspektywie zapewnienia możliwości prawidłowego końcowego załatwienia sprawy uzasadnia jeszcze jeden argument: rację ma Samorządowe Kolegium Odwoławcze, powołując się na wiążący charakter stanowiska zawartego w postanowieniu uzgodnieniowym, co potwierdza orzecznictwo sądowe (por. przykładowo: wyrok NSA z 21 lutego 2012 r., II OSK 2544/11; wyrok WSA w Bydgoszczy z 22 września 2015 r., II SA/Bd 23/15; wyrok WSA w Warszawie z 31 stycznia 2018 r., VIII SA/Wa 627/17; wyrok WSA w Poznaniu z 7 lutego 2018 r., IV SA/Po 292/15). Skoro tak, to w przypadku, gdy dodatkowe ustalenia potwierdziłyby tezę skarżącego, że sporna działka leży poza granicami obszaru chronionego, powstałby w sprawie trudny do usunięcia dysonans: z jednej strony ustalenia wskazywałyby, że zakaz wydobywania torfu nie obejmuje działki skarżącego, gdyż jest ona położona poza granicami Poleskiego OChK, z drugiej zaś w aktach istniałoby postanowienie odmawiające uzgodnienia (wiążące organ wydający decyzję), oparte na zupełnie przeciwstawnym stwierdzeniu.
Powyższe argumenty przesądziły o uchyleniu decyzji wydanych przez organy obydwu instancji, jak również postanowienia uzgodnieniowego Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska [...] z [...] grudnia 2017 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.
W ocenie Sądu pozostałe zarzuty skargi nie są już zasadne.
Prawny obowiązek przeprowadzenia rozprawy administracyjnej istnieje tylko w tych sprawach, w których przewidział to ustawodawca (np. w postępowaniu wywłaszczeniowym). We wszystkich pozostałych sprawach podstawą przeprowadzenia rozprawy jest art. 89 k.p.a. Treść tego przepisu jest sformułowana w taki sposób, że to organ powinien samodzielnie zdecydować, czy przeprowadzenie rozprawy w danej sprawie jest zasadne, czy też zbędne. Wobec tak formułowanych przesłanek nie można z tego przepisu wywodzić naruszenia prawnego obowiązku przeprowadzenia rozprawy, a zwłaszcza takiego, które stanowiłoby uchybienie wpływające na treść rozstrzygnięcia. Ponadto należy zauważyć, że problem położenia spornej działki w relacji do obszaru chronionego nie był podnoszony w odwołaniu, pojawił się dopiero w zarzutach skargi.
Sąd nie podziela również zarzutu nieuwzględnienia słusznego interesu skarżącego oraz naruszenia zasady ochrony zaufania (art. 7 i art. 8 k.p.a.). Należy jeszcze raz podkreślić, że wprowadzając zakaz wyrażony w § 5 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Wojewoda działał w granicach upoważnienia ustawowego, zawartego w 24 ust. 1 pkt 4 u.o.p. (na obszarze chronionego krajobrazu mogą być wprowadzone m.in. zakazy wydobywania do celów gospodarczych skał, w tym torfu, oraz skamieniałości, w tym kopalnych szczątków roślin i zwierząt, a także minerałów i bursztynu). Wobec jednoznacznego brzmienia zarówno regulacji ustawowej, jak i aktu prawa miejscowego, nie ma wątpliwości, że nie można w granicach Poleskiego OChK realizować tego rodzaju przedsięwzięcia, jak planowane przez skarżącego. Odpowiednio jednoznaczne ustalenie, że działka skarżącego leży na obszarze chronionym przesądziłoby o konieczności wydania decyzji odmownej w zakresie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia.
Tezy tej nie da się podważyć argumentacją odwołującą się do naruszenia zasady zaufania ani odwołaniem do wykładni funkcjonalnej. Wykładnia funkcjonalna (celowościowa) nie może prowadzić do wniosków contra legem, treść zakazu wyrażonego w § 5 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Wojewody jest jasna, nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Gdyby działka skarżącego znajdowała się w granicach obszaru chronionego, sprzeczność planowanego przedsięwzięcia z treścią tego przepisu wykluczałaby uzgodnienie, a dalszej konsekwencji determinowałoby negatywną treść decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Potwierdzenie tezy organów dotyczącej położenia działki w granicach obszaru chronionego oznaczałoby, że w sprawach dotyczących poprzednio realizowanych przedsięwzięć, w zakresie pozostałych złóż to organy administracji publicznej popełniły błędy nie dostrzegając tej kluczowej okoliczności. Dotyczy to m.in. złoża [...], co do którego wydano decyzję koncesyjną, dołączoną do raportu oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia w zakresie złoża [...].
Uwarunkowania prawne odnoszące się do kwestii lokalizacji inwestycji na terenie znajdującym się w granicach Poleskiego OChK, byłyby wszak takie same. Oczywiście błędy te nie mogą obciążać skarżącego, ale jednocześnie z zasady ochrony zaufania nie można wywodzić prawa do żądania od organu, aby powielał wcześniejsze błędy. Ta argumentacja w aktualnym stanie sporu ma charakter w pewnej mierze hipotetyczny, bowiem zaktualizuje się tylko wówczas, gdy organy odpowiednio jednoznacznie ustalą kwestie położenia spornej działki względem granic obszaru chronionego.
Sąd nie podziela również zarzutu naruszenia przez Kolegium art. 142 k.p.a. na skutek braku rozstrzygnięcia w zaskarżonej decyzji w przedmiocie postanowienia uzgodnieniowego RDOŚ. Jest to postanowienie, które jest zaskarżalne wyłącznie w odwołaniu od decyzji, jednak z art. 142 k.p.a. nie da się wyprowadzić wniosku, aby organ w samej formule rozstrzygnięcia musiał odnieść się bezpośrednio do tego postanowienia – np. utrzymując je w mocy. Wręcz przeciwnie, sformułowania zawarte w art. 142 k.p.a. wskazują, że w istocie zaskarżenie tego rodzaju postanowień przybiera postać zarzutu w odwołaniu, a zatem obowiązkiem organu jest po prostu odniesienie się do tego zarzutu w uzasadnieniu, a nie formułowanie odrębnego elementu rozstrzygnięcia. Kolegium w uzasadnieniu w sposób jednoznaczny uznało, że postanowienie uzgodnieniowe RDOŚ jest prawidłowe.
Rozstrzygnięcie Sądu skutkuje powrotem sprawy do rozpatrzenia przez organ
I instancji. Rolą organu będzie przede wszystkim podjęcie działań w celu odpowiednio jednoznacznego rozstrzygnięcia podstawowego w sprawie problemu: czy działka, na której miało być realizowane sporne przedsięwzięcie leży w granicach Poleskiego OChK. Ustalenia w tym zakresie muszą oprzeć się na odpowiednio precyzyjnym materiale, odzwierciedlonym w aktach sprawy, np. w postaci odpowiednich map pozwalających na potwierdzenie lub podważenie tez skarżącego. Organ powinien w tym zakresie wykorzystać wszystkie dostępne mu źródła. Nie przesądzając, jakie to będą źródła, można jedynie poddać pod rozwagę zwrócenie się do organów administrujących obszarem chronionym. W § 2 rozporządzenia Wojewody wskazano, że nadzór nad Poleskim OChK sprawuje Dyrektor Zarządu Chełmskich Parków Krajobrazowych. Aktualnie, po utworzeniu Zespołu Lubelskich Parków Krajobrazowych, funkcje te wykonuje Dyrektor tego zespołu (por. art. 105 i art. 106 u.o.p. oraz uchwałę nr XXXVIII/690/09 Sejmiku Województwa Lubelskiego z dnia 9 grudnia 2009 r. w sprawie utworzenia Zespołu Lubelskich Parków Krajobrazowych). Dalsze czynności, jakie trzeba będzie podjąć w sprawie, są zdeterminowane prawidłowym rozstrzygnięciem tej podstawowej kwestii.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800, ze zm.). Zwrot kosztów postępowania objął wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w kwocie stawki minimalnej (480 zł), wpis od skargi (200 zł) oraz opłatę kancelaryjną od pełnomocnictwa (17 zł).