Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu odwołania S.S. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia [...]maja 2004 r. znak: [...] ustalającej na wniosek B.N. warunki zabudowy działki Nr 289/5 położonej w miejscowości N.K. gmina M. Zgodnie z decyzją działka ta miałaby zostać zabudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym. Kolegium uznało, iż z uzasadnienia decyzji oraz załączników do niej wynika, iż ma miejsce łączne spełnienie warunków ujętych w art.61 ust.1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Działka inwestorska zlokalizowana jest w obszarze zabudowy zagrodowej i jednorodzinnej. Realizacja zatem budynku mieszkalnego jednorodzinnego jest zgodna dotychczasową zabudową i zagospodarowaniem tego obszaru.
Zdaniem organu odwoławczego, odwołującego się do "nieustawowej, ale przyjętej w praktyce teorii‘’ definicji, zabudowa zagrodowa to taka, na której można realizować obiekty mieszkalne i gospodarczo-inwentarskie służące bezpośrednio produkcji rolnej w szerokim znaczeniu tego słowa.
W świetle ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zabudowa działki leżącej w obszarze upraw polnych i zabudowy zagrodowej nie powoduje zmiany przeznaczenia gruntów z rolnych na nierolnicze. Kolegium podkreśliło, że za kontynuowaniem dotychczasowej funkcji terenu świadczy zabudowa działek, w tym sąsiedniej Nr 289/1. Powołano się przy tym na architekta, który powyższe uwarunkowania uwzględnił podczas opracowywania projektu decyzji. Zaznaczono ponadto, iż organ I instancji uzyskał odpowiednie uzgodnienia z Wojewodą, Zarządem Województwa, Zarządem Powiatu, Starostą oraz Wojewódzkim Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych, czego wymagały przepisy powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Według Kolegium poczynione w sprawie ustalenia przemawiają za odrzuceniem odwołania w zakresie niezgodności inwestycji z ustaleniami planu miejscowego czy przepisami odrębnymi. Plan ten zezwalał nawet na wydzielenie działki działek budowlanych dla ludności nierolniczej, a wnioskodawczyni posiada gospodarstwo rolne.
W uzasadnieniu decyzji zaznaczono, iż dla decyzji nie ma znaczenia toczący się spór o granicę między nieruchomościami. Decyzja bowiem o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Ta kwestia podobnie jak i pozostałe zagadnienia związane z podziałem działki będą rozpatrywane w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę. W tej sytuacji Kolegium uznało je za przedwczesne.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Kolegium, wniósł S.S. Podnosząc zarzut nie powiadomienia go o terminie rozprawy, jak miała miejsce w dniu 30 września 2004 r, a czego domagał się w piśmie z dnia 12 lipca 2004 r. i nie zapoznania z dokumentami jakie byli zobowiązani dostarczyć przedstawiciel Urzędu Gminy oraz B.N. wnosił o jej uchylenie. Stwierdził ponadto, iż działka Nr 289/ 5 powstała na podstawie operatu zatwierdzonego decyzją z dnia [...] stycznia 2002 r., która została uchylona przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...]sierpnia 2004 r., co oznacza, iż działka ta nie ma prawa istnieć, ponieważ obowiązują dokumenty sprzed odnowienia ewidencji.
W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało swoje stanowisko w sprawie i wnosiło o oddalenie skargi. Dodatkowo podano, iż przekazane przez Gminę dokumenty nie wniosły niczego nowego do sprawy w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, uzasadniającego potrzebę zapoznania się z nimi i wypowiedzenia przez stronę przed podjęciem ostatecznej decyzji. Potwierdziły one jedynie, iż wnioskodawczyni inwestycji jest współwłaścicielką działki objętej wnioskiem, ale okoliczność ta nie była kwestionowana w toku postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Nie można podzielić zarzutu skarżącego zmierzającego do wykazania, iż pozbawiono go możliwości udziału w postępowaniu z uwagi na brak uczestnictwa na posiedzeniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego jakie miało miejsce w dniu 30 września 2004 r. Powyższy wniosek jest konsekwencją przyjęcia w ustawie z dnia 12 października 1994 r. o Samorządowych Kolegiach Odwoławczych (tekst jedn. Dz U z 2001 r Nr 79 poz.856 ze zmianami) zasady, iż organ ten może orzekać na rozprawach lub posiedzeniach niejawnych, nie nadając którejkolwiek z tych możliwości charakteru nadrzędności. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nie zobowiązywało Kolegium do informowania o jego terminie stron postępowania administracyjnego, co w efekcie czyni zarzut skarżącego pozbawionym podstaw.
Jako słuszną uznać należy skargę w pozostałej jej części. Treść protokołu rozprawy przed Kolegium z dnia 10 sierpnia 2004 r wskazuje, iż Gmina została zobowiązana do przedłożenia wyciągu z rejestru gruntów obejmujących sporne działki. W aktach znajduje się także pismo Inspektora ds. gospodarki przestrzennej i budownictwa Urzędu Gminy z dnia 17 sierpnia 2004 r. informujące o przesłaniu brakujących materiałów do odwołania S.S. Nie wiadomo jednak o jakie materiały chodzi, nie ma też w aktach sprawy dokumentu żądanego przez Kolegium. Nie wiadomo zatem na czym opiera się organ, wywodząc, iż potwierdziły one jedynie okoliczności znane skarżącemu i nie kwestionowane przez niego w toku postępowania. Rzeczą Kolegium było w tej sytuacji umożliwienie wypowiedzenia się skarżącemu co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań stosownie do dyspozycji art.10 kpa. Nie może znaleźć akceptacji takie postępowanie organu, gdzie on sam określa które dowody wnoszą nowe okoliczności do sprawy, a które są dla postępowania bezwartościowe i w zależności do powziętej oceny decyduje o zastosowanie normy powołanego przepisu kodeksu postępowania administracyjnego. Działanie takie pozostaje w oczywistej sprzeczności z celem i rolą jaką spełnia zasada zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, a jej naruszenie nie może być tolerowane.
Wadliwość zaskarżonej decyzji wynika także z innych przesłanek, które Sąd bierze pod uwagę z urzędu nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz.1270). Warunki zabudowy stosownie do art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U Nr 80, poz.717 ze zmianami) można ustalić tylko dla inwestycji stanowiącej kontynuację istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, mającej dostęp do drogi publicznej oraz zapewnienie wystarczającego uzbrojenia terenu, a nadto inwestycja musi być zgodna z przepisami odrębnymi. Przesłanki te muszą wystąpić łącznie, a uchybienie którejkolwiek z nich prowadzi do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy. Zasadniczego znaczenia nabiera w tej sytuacji wyczerpujące i szczegółowe przeprowadzenie postępowania mającego na celu potwierdzenie możliwości inwestowania zgodnie z ze złożonym wnioskiem.
Do takiej oceny nawiązuje Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz.1588), które w § 3 nakazuje właściwemu organowi wyznaczenie wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadzenia na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wyniki analizy zawierające część tekstową i graficzną stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust.2), przy czym część graficzna analizy sporządza się na kopiach mapy o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustaw (§ 9 ust. 3). Brak w aktach sprawy omawianej analizy oznacza, iż organy administracji orzekały w oparciu o niepełny materiał dowodowy, nie pozwalający ocenić zgodności inwestycji z przesłankami określonymi w powołanym przepisie ustawy.
Zaniedbania organów administracji widoczne są także w przeprowadzaniu postępowań uzgodnieniowych o których mowa w art. 53 ust.4, mającego z mocy art. 64 ustawy odpowiednie zastosowanie także do decyzji o warunkach zabudowy. Do uzgodnień tych stosuje się przepisy art. 106 kpa (art. 53 ust. 5) co oznacza, iż na wydane w toku postępowania uzgodnieniowego postanowienie stronom służy zażalenie (art.106 § 5 kpa). Oczywistą rzeczą jest zatem konieczność zapewnienia wszystkim stronom udziału także w tych postępowaniach, co uszło uwadze organów podejmujących zaskarżone rozstrzygnięcie. Naruszenie uprawnień strony do złożenia zażalenia na stanowisko organu współdziałającego jest naruszeniem postępowania administracyjnego mającym istotny wpływ na treść decyzji, uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 18 września 1987 r. sygn. akt IV SA 535/ 87 GAP Nr 16/1988).
Z tych względów na podstawie art.145 § 1 pkt.1 lit c) ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy należało uchylić. O kosztach orzeczono na podstawie art. 223 § 2 w związku z art. 200 powołanej ustawy.