Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białej Podlaskiej decyzją z dnia 8 listopada 2022r., znak: SK0.4020.0C/126/22 po rozpatrzeniu odwołania wskazanych osób - na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 związku art. 105 § 1 i art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 82 i art. 71 ust. 2 pkt 1 i art. 85 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2022r. poz. 1029 z późn. zm.), dalej jako "u.i.o.ś." w związku z art. 4 ustawy z dnia 19 lipca 2019r. o zmianie ustawy dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1712) – w pkt I. umorzyło postępowanie odwoławcze w stosunku do części osób odwołujących się (ze względu na brak przymiotu strony), zaś w pkt II. uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy M. P. z dnia 23 grudnia 2021r. o ustaleniu dla M. S. środowiskowych uwarunkowań na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie czterech obiektów inwentarskich kurników do chowu brojlerów kurzych o łącznej średniorocznej obsadzie 199.936 sztuk co odpowiada 799,7 DJP wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr ewid. [...] w miejscowości Ł., gmina M. P..
W obszernym uzasadnieniu Kolegium przedstawiło następujący stan faktyczny i prawny:
Postępowanie zostało wszczęte na wniosek M. S. z 12 grudnia 2018r. Decyzją z dnia 15 grudnia 2020r. (wydaną w wyniku kasacyjnej decyzji Kolegium z 16 kwietnia 2020r.) organ I instancji ponownie odmówił uwzględnienia tego wniosku. Organ podzielił bowiem obawy społeczności lokalnej co do pogorszenia warunków ich życia z uwagi na przykry zapach z kurników wyczuwalny z odległości nawet powyżej 1 km, pogorszenia warunków środowiskowych oraz obniżenia wartości ich nieruchomości. Wskazał, że najbliższa zabudowa chroniona (mieszkalna) znajduje się w odległości ok. 477 m od granicy działki objętej inwestycją. W raporcie wskazano wprawdzie, że występujące uciążliwości zapachowe są akceptowalne, jednak jest to niewiarygodne mając na uwadze oddziaływania innych ferm istniejących na terenie Gminy M. P., o zbliżonej obsadzie. Dają one podstawy do uznania, że również sporna ferma będzie powodować uciążliwości zapachowe nie sporadycznie, okresowo, lecz często, zwłaszcza, że planowanych jest siedem cykli hodowlanych w ciągu roku.
Organ podzielił wątpliwości stron co do pozorności wariantu alternatywnego w zakresie wpływu fermy na otoczenie negatywnych czynników (dwutlenku siarki, tlenku azotu i węgla), a na podstawie raportu nie można wykluczyć, że planowane przedsięwzięcie będzie negatywnie oddziaływać na zdrowie okolicznych mieszkańców.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania inwestora - M. S. ponownie uchyliło tę decyzję na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w związku z koniecznością przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznym zakresie i z uwzględnieniem wymagań przewidzianych w u.i.o.ś.
W konsekwencji organ I instancji po raz trzeci rozpatrzył wniosek inwestora, ustalając wskazaną na wstępie decyzją z dnia 23 grudnia 2021r. środowiskowe uwarunkowania na realizację spornego przedsięwzięcia. W decyzji organ określił jakie działania należy podjąć na etapie realizacji i eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia oraz likwidacji przedsięwzięcia (pkt 1 ust. 1- 20 decyzji), jakie powinna spełniać dokumentacja niezbędna do wydania kolejnych decyzji, w tym pozwolenia na budowę (pkt II ust. 1-8 decyzji), stwierdził, że realizacja przedsięwzięcia nie wymaga utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania oraz nie zachodzi potrzeba zapewnienia kompensacji przyrodniczej (pkt V i pkt VII decyzji). Uznał, że dla przedsięwzięcia obejmującego jedynie budowę dwóch budynków inwentarskich kurników o planowanej maksymalnej obsadzie 472,00 DJP wymagane jest sporządzenie analizy porealizacyjnej przedsięwzięcia, którą należy opracować w ciągu 3 miesięcy od dnia oddania budynków kurników do użytkowania (pkt VIII decyzji).
Wskazał, że w ramach działań dotyczących zapobiegania, ograniczania oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko monitoring akustyczny należy prowadzić zgodnie z wymaganiami obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa oraz postanowieniami pozwolenia zintegrowanego (pkt VI decyzji).
W uzasadnieniu odniósł się m.in. do protestu mieszkańców miejscowości Ł., jednak stwierdził, że nie są one trafne, ponieważ sporządzony raport oddziaływania na środowisko nie wskazuje na ujemny wpływ inwestycji na środowisko. Podkreślił, że nałożył obowiązek sporządzenia analizy porealizacyjnej, której celem jest zbadanie faktycznego wpływu przedsięwzięcia na środowisko po jego realizacji. Wskazał, że nie ma przepisów prawnych normujących ochronę powietrza przed zapachami, a jedynie przed określonymi substancjami w powietrzu. W raporcie porównano otrzymane wyniki stężeń maksymalnych dla amoniaku i siarkowodoru z progami wyczuwalności węchowej tych zanieczyszczeń stwierdzając, że poziomy stężeń amoniaku i siarkowodoru wyższe od progów wyczuwalności zapachowej mogą wystąpić jedynie na terenie fermy oraz w bezpośrednim jej sąsiedztwie, poza terenami zabudowy mieszkaniowej. W raporcie przedstawiono także analizę rozprzestrzeniania się odorów planowanej fermy w oparciu o projekt ustawy o przeciwdziałaniu uciążliwości zapachowej z 2008r. oraz projekt rozporządzenia w sprawie standardów zapachowej jakości powietrza i metod oceny zapachowej jakości powietrza z 2004r.
Stwierdzono, że ponadnormatywna uciążliwość zapachowa nie będzie występować na terenie najbliższych budynków mieszkalnych (przyjęto 4 punkty recepcyjne przy najbliższej zabudowie mieszkalnej na wysokości 1,5 m). Organ I instancji wskazał, że autor raportu określił, że "mieszkańcy najbliższych budynków będą odczuwać oddziaływanie przedmiotowej fermy, jednak istnieje niskie prawdopodobieństwo, że zapachowe oddziaływanie przedmiotowej fermy będzie nie do zaakceptowania przez mieszkańców". Wyjaśnił, że w celu ograniczenia rozprzestrzeniania się zanieczyszczeń na tereny sąsiednie przewidziano wykonanie zieleni izolacyjnej średnio i wysokopiennej o szerokości 2 m od strony wschodniej fermy (na kierunku najbliższej zabudowy mieszkalnej). Z raportu wynika, że zieleń izolacyjna ma zostać wykonana w dwóch rzędach, naprzemiennie, aby utworzyć szczelną barierę z roślinności, co ma ograniczyć emisję odorantów na tereny najbliższej zabudowy mieszkaniowej oraz będzie działać bakteriobójczo na zanieczyszczenia mikrobiologiczne powstające w wyniku chowu brojlerów.
Podał, że zgodnie z przedłożoną dokumentacją najbliższe tereny podlegające ochronie przed hałasem stanowią tereny zabudowy zagrodowej znajdujące się w odległości ok. 530m i ok. 540m odpowiednio w kierunku wschodnim i południowo- wschodnim od terenu planowanego przedsięwzięcia. Ponadto w analizie wpływu przedsięwzięcia na środowisko jako chroniony przed hałasem teren zabudowy zagrodowej uwzględniony został zabudowany niezamieszkały teren znajdujący się w odległości ok. 420m na wschód od planowanej inwestycji. Organ I instancji stwierdził ponadto, że sporna ferma zostanie zlokalizowana w dużej odległości od najbliższej zabudowy, na obszarze, na którym występują w rozproszeniu fermy drobiu. Takie jej usytuowanie nie spowoduje znaczącego oddziaływania na cechy charakterystyczne istniejącego krajobrazu oraz nie spowoduje utraty wartości krajobrazowych terenu. Organ przedstawił też ustalenia raportu dotyczące stanu wód podziemnych, gospodarki wodno-ściekowej, ochrony gleby, a także zagospodarowania obornika oraz postępowania z odpadami, a także działania minimalizujące emisję gazów cieplarnianych.
Od decyzji tej odwołanie wnieśli wskazani mieszkańcy wsi Ł., domagając się jej uchylenia jako wydanej z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 75 § 1 k.p.a., art. 80, art. 84 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. poprzez: wybiórczą i dowolną ocenę dowodów, w szczególności raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, bezzasadne przyjęcie, że uciążliwości zapachowe będą akceptowalne dla mieszkańców, brak wskazania w uzasadnieniu decyzji, w jaki sposób zostały uwzględnione ich uwagi i wnioski, niezasadne wskazanie przez organ w punkcie VIII decyzji, że analiza porealizacyjna ma dotyczyć tylko dwóch budynków inwentarskich, a nie czterech i wadliwe określenie terminu takiej analizy (powinna być – ich zdaniem - wykonana w okresie letnim, kiedy uciążliwości odorowe są największe); zaniechanie zbadania okoliczności związanych z nałożeniem obowiązku wykonania pasa zieleni i ustalenia czy będzie to wystarczające zabezpieczenie i od kiedy będzie ono skuteczne; pobieżne określenie sposobu zagospodarowania i przechowywania nawozów powstałych podczas chowu drobiu, które mogą stanowić potencjalne zagrożenia dla środowiska i zdrowia ludzi; niewyjaśnienie kwestii związanej z kumulacją oddziaływań (w pobliżu zlokalizowane są bowiem także inne fermy drobiu), niedostateczne wyjaśnienie kwestii odorowego oddziaływania planowanego przedsięwzięcia (brak opinii biegłego).
Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrując odwołanie w odniesieniu do części osób stwierdziło, że nie posiadają one przymiotu strony (w tym zakresie Kolegium przedstawiło obszerną argumentację) i w związku z tym umorzyło postępowanie odwoławcze w stosunku do tych osób.
Natomiast Kolegium uznając za strony: M. S., J. S., K. F., A. S., B. S., D. F., T. D., E. D., W. C. – rozpatrzyło merytorycznie ich odwołanie i w konsekwencji w pkt II zaskarżonej decyzji z 8 listopada 2022r. na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania stwierdzając, że zaskarżona decyzja została wydana z istotnym naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie; decyzja środowiskowa jest więc co najmniej przedwczesna.
Kolegium podzieliło zarzuty naruszenia przez organ I instancji przepisów postępowania tj. art. 7 i 77 § 1 k.p.a., pomimo wyraźnego zobowiązania do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez Kolegium w poprzedniej decyzji kasacyjnej z 10 maja 2021r. Działania organu I instancji ograniczyły się wyłącznie do pozornych czynności tj. publicznego obwieszczenia o przystąpieniu do przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i poinformowania stron zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a.
Kolegium wskazało na brak konsekwencji organu I instancji, który wcześniej stwierdzał brak podstaw do wydania decyzji środowiskowej, natomiast obecnie - bez uzupełnienia materiału dowodowego, wydał taką decyzję. Kolegium zauważyło, że organ wcześniej miał wątpliwości co do raportu oddziaływania inwestycji – twierdził, że zaproponowany przez wnioskodawcę wariant alternatywny jest pozorny oraz wskazywał, że nie zawiera wnikliwej oceny wpływu inwestycji na zdrowie ludzi i warunki ich życia oraz nie określa środków zapobiegających negatywnemu oddziaływaniu substancji odorowych. W poprzednich decyzjach organ uznawał, że przy eksploatacji kurników bardzo przykry zapach może być wyczuwalny nawet powyżej 1 km, zaś obecnie uznał, za autorem raportu, że "mieszkańcy najbliższych budynków będą odczuwać oddziaływanie przedmiotowej fermy, jednak istnieje niskie prawdopodobieństwo, że zapachowe oddziaływanie przedmiotowej fermy będzie nie do zaakceptowania przez mieszkańców". Takie uzasadnienie- zdaniem Kolegium – narusza art. 107 § 3 k.p.a.
To samo dotyczy ustalenia przez organ I instancji lokalizacji podlegającej ochronie zabudowy - w poprzednich decyzjach organ wskazywał, że "zabudowa mieszkalna" znajduje się w odległości ok. 477m od planowanego przedsięwzięcia, zaś obecnie organ odniósł się tylko do zabudowy zagrodowej, która znajduje się odpowiednio w odległości ok. 530m i ok. 540m oraz do zabudowanego niezamieszkałego terenu znajdującego się w odległości ok. 420m na wschód od planowanej inwestycji. Tymczasem inwestor podnosił, że zamieszkałe siedlisko zlokalizowane jest w odległości 621m od planowanych kurników. Ustalenia te były konieczne do prawidłowego określenia zakresu oddziaływania przedsięwzięcia na sąsiednie działki zwłaszcza ze względu na emisje odorów. Ani w raporcie, ani w pozostałym materiale dowodowym nie ma bowiem żadnej analizy pozwalającej na oszacowanie zasięgu terytorialnego oraz skali (natężenia, czasu trwania) oddziaływań odorowych planowanej inwestycji.
W związku z tym nie wiadomo z jakich powodów organ I instancji uznał, że odległość spornego przedsięwzięcia od siedzib ludzkich, w połączeniu z planowanymi środkami techniczno-organizacyjnymi istotnie zapobiegną nadmiernie uciążliwemu oddziaływaniu odorowemu. Zdaniem Kolegium, pomimo tego, że w obowiązującym systemie prawa nie ma norm określających dopuszczalne wartości odorów, to jednak nie zwalnia to organu z obowiązku ich ustalenia np. przy wykorzystaniu wiadomości specjalnych (por. wyrok NSA z 24 lutego 2022r., sygn. akt III OSK 1066/22). Inwestycje z zakresu ferm hodowlanych funkcjonują co najmniej od kilkudziesięciu lat, a więc kwestie z tym związane, w tym zakresy i stopień ich uciążliwości, są możliwe do ustalenia przez osoby posiadające specjalistyczną wiedzę. Organ I instancji nie dokonał jednak w tej kwestii żadnych ustaleń, ograniczając się do przytoczenia lakonicznych zapisów raportu bez dokonania jego oceny w zakresie wymagań wynikających z art. 66 u.i.o.ś.
Kolegium podniosło również, że organ I instancji nie dokonał własnych indywidualnych ustaleń w sprawie, lecz powielił w całości uzasadnienie postanowienia uzgadniającego, wydanego przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Lublinie z 15 marca 2019r. Sam fakt formalnego dopełnienia obowiązku współdziałania z innymi organami nie oznacza, że organ załatwiający sprawę jest zwolniony od obowiązku dokładnego wyjaśnienia całej sprawy i konstruktywnej, uwzględniającej interes społeczny i słuszny interes obywateli, oceny całości materiału dowodowego stosownie do art. 7 k.p.a.
Wskazało ponadto, że organ I instancji wydając decyzję środowiskową pominął zupełnie warunki określone przez Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie w postanowieniu z 28 maja 2019r.
Podzieliło zarzuty odwołania dotyczące obowiązku wykonania pasa zieleni. Podniosło, że obowiązek został sformułowany ogólnie i nie wiadomo jakie ma znaczenie: czy ma zabezpieczyć sąsiednie nieruchomości przed rozprzestrzenianiem się zapachu, czy też ma pełnić jedynie funkcję estetyczną (wizualną), zwłaszcza, że organ I instancji poprzednio stał na stanowisku, że "pas zieleni izolacyjnej nie usunie uciążliwości zapachowej".
Kolegium podniosło też, że organ I instancji nie wyjaśnił dlaczego nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia analizy porealizacyjnej tylko w odniesieniu do dwóch kurników o maksymalnej obsadzie 472,0 DJP.
W konsekwencji Kolegium uznało, że niedokładne ustalenia w powyższym zakresie stanowią istotne naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji organu I instancji. Wskazało, że organ powinien dokładnie ustalić rodzaj planowanego przedsięwzięcia, w tym obiektów towarzyszących i jego obsady, a w zależności od tych ustaleń powinien zarządzić uzupełnienie raportu, m.in. w zakresie prawidłowego wariantowania przedsięwzięcia oraz oceny skumulowanego oddziaływania planowanego przedsięwzięcia z oddziaływaniem innych istniejących przedsięwzięć (ferm) i kopalni kruszywa. Celem wariantowania jest niedopuszczenie do podjęcia działalności mogącej negatywnie oddziaływać na środowisko. Skuteczność działań prewencyjnych w indywidualnej ocenie konkretnego przedsięwzięcia uzależniona jest od jakości opracowanych w raporcie wariantów oraz prawidłowej ich oceny przez organ wydający decyzję środowiskową.
Zasada prewencji w ocenie oddziaływania na środowisko wymaga stosowania odpowiednich rozwiązań technicznych i technologicznych, które powinny znaleźć się w opisie wariantów. W przedmiotowej sprawie organ I instancji nie dokonał oceny, czy raport rzetelnie przedstawia analizę wszystkich wariantów. Kolegium podkreśliło, że raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko stanowi dowód w sprawie, który podlega ocenie jak każdy dowód (zgodnie z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). Jest przy tym kluczowym dowodem i powinien uwzględniać wszystkie wymagania określone w art. 66 u.i.o.ś., ustalenia zawarte w raporcie mogą służyć wydaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach tylko wówczas, gdy raport jest rzetelny, spójny oraz wolny od niejasności i nieścisłości. Decyzja środowiskowa ma dostarczyć wiążących informacji dla organów orzekających na kolejnym etapie realizacji inwestycji celem skonkretyzowania wymagań ochrony środowiska (art. 86 u.i.o.ś.).
Kolegium uznało, że wskazane braki postępowania wyjaśniającego nie mogą być uzupełnione przez Kolegium, ponieważ naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania wynikającą z art. 15 k.p.a.
W sprzeciwie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie M. S., domagał się uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego zarzucając jej wydanie z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a.
Podniósł, że większość zastrzeżeń Kolegium odnosi się do oceny dowodów, której Kolegium mogło dokonać samodzielnie bez uchylenia decyzji do ponownego rozpoznania. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika precyzyjnie, czy i w jakim zakresie raport oddziaływania na środowisko powinien być zmieniony czy uzupełniony.
Zdaniem skarżącego nie zasługuje na uwzględnienie zarzut braku należytego opisu przedsięwzięcia. Szczegółowe parametry inwestycji zostały określone w dokumentacji stanowiącej załącznik do wniosku, w tym w raporcie. Organ I instancji nie miał wątpliwości, jaki rodzaj i wielkość obsady jest przedmiotem postępowania, a jeśli Kolegium uważało, że te parametry powinny znaleźć się w sentencji decyzji, to mogło dokonać zmiany/doprecyzowania decyzji.
Wbrew stanowisku Kolegium, organ I instancji przeprowadził postępowanie dowodowe, dokonując oceny raportu, a kwestia odmiennej oceny tego dokumentu przez Kolegium nie stanowiła podstawy do wydania decyzji kasacyjnej. Skarżący podkreślił, że na skutek wcześniejszej decyzji kasacyjnej, nastąpiła zmiana założeń co do stref ochronnych i w konsekwencji wpływu na środowisko, a zatem organ I instancji miał podstawy, by obecnie inaczej ocenić kwestię "przykrego zapachu".
Natomiast gdy chodzi o odległości od najbliższej zabudowy, to Kolegium mogło samodzielnie je zweryfikować z użyciem map dostępnych w ramach geoportalu, który udostępnia opcję linijki pozwalającej na precyzyjny pomiar odległości. Zdaniem skarżącego, Kolegium błędnie przyjęło, że w materiale dowodowym nie ma analizy pozwalającej na oszacowanie zasięgu terytorialnego oraz skali oddziaływań odorowych. W raporcie i założeniach projektowych zostały przewidziane środki techniczno-organizacyjne, które mają zapobiec nadmiernie uciążliwemu oddziaływaniu odorowemu. Ocena tych środków w połączeniu z informacją o odległości od najbliższych zabudowań mieszkalnych pozwala na ustalenie stopnia oddziaływania.
Skarżący podkreślił, że Kolegium nie zakwestionowało ustaleń i ocen przedstawionych w raporcie, a jedynie miało zastrzeżenia co do tego, że organ "ograniczył się do przywołania zapisów raportu bez podania czy podziela ustalenia z niego wynikające". Dla skarżącego jest oczywiste, że skoro organ przytaczając zapisy raportu wydał decyzję pozytywną, to znaczy, że go zaakceptował, natomiast jeśli Kolegium miało odmienną ocenę raportu, to powinno było ją przedstawić w decyzji wskazując, czy nieprawidłowości raportu są na tyle poważne, że uzasadniają jego uzupełnienie.
W odpowiedzi na sprzeciw, organ odwoławczy wniósł o jego oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje
Sprzeciw jest niezasadny.
Kontrolą sądu w rozpoznawanej sprawie objęta jest decyzja organu drugiej instancji uchylająca - na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. - decyzję organu I instancji i przekazująca sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd administracyjny nie jest uprawniony odnosić się do meritum sprawy, gdyż wskutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, z których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd ma obowiązek uwzględnić sprzeciw.
Powołany wyżej przepis upoważnia organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej, gdy w okolicznościach sprawy zostaną spełnione łącznie następujące przesłanki: 1) decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, 2) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Przepis art. 138 k.p.a., realizując zasadę dwuinstancyjności postępowania, kształtuje postępowanie przed organem odwoławczym jako postępowanie merytoryczne. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ I instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Podkreślenia przy tym wymaga, że zakres kompetencji sądów administracyjnych w postępowaniach ze sprzeciwów jest znacznie ograniczony z woli ustawodawcy: zgodnie z art. 64 p.p.s.a. – rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.
Oznacza to, że sąd administracyjny nie jest uprawniony do oceny merytorycznej sprawy i orzekania o podstawach bądź braku podstaw do wydania rozstrzygnięcia przez organ I instancji, w tym do oceny zasadności - dotyczących tego rozstrzygnięcia - argumentów sprzeciwu. Wolą ustawodawcy jest, by sprawy administracyjne były rozstrzygane przez organy administracyjne w dwóch instancjach, zaś wojewódzki sąd administracyjny bada wyłącznie legalność rozstrzygnięcia (art. 3 § 1 p.p.s.a.), a w odniesieniu do decyzji kasatoryjnych wyłącznie to, czy usprawiedliwione było odstąpienie przez organ II instancji od merytorycznego rozpatrzenia sprawy i uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
W rozpatrywanej sprawie takie okoliczności zostały przez organ II instancji wskazane.
Decyzja organu I instancji została wydana na podstawie przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (powoływanej wyżej jako "u.i.o.ś.").
Przepisy tej ustawy określają, jakie okoliczności muszą być ustalone i zbadane przed wydaniem decyzji środowiskowej, w szczególności w toku postępowania ocenowego (oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko). Z przepisu art. 62 ust. 1 u.i.o.ś. wynika, że "W ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko określa się, analizuje oraz ocenia: 1) bezpośredni i pośredni wpływ danego przedsięwzięcia na: a) środowisko oraz ludność, w tym zdrowie i warunki życia ludzi, b) dobra materialne, c) zabytki, ca) krajobraz, w tym krajobraz kulturowy, d) wzajemne oddziaływanie między elementami, o których mowa w lit. a-ca, e) dostępność do złóż kopalin; 1a) ryzyko wystąpienia poważnych awarii oraz katastrof naturalnych i budowlanych;
- 2) możliwości oraz sposoby zapobiegania i zmniejszania negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko;
- 3) wymagany zakres monitoringu (...)".
Dane pozwalające na określenie, analizę i ocenę konkretnego przedsięwzięcia wg tych kryteriów powinny być zawarte (co do zasady) w raporcie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, co wynika wprost z art. 66 u.i.o.ś., który określa szczegółowo informacje, jakie powinien zawierać raport.
Z przytoczonych przepisów wynika, że ocena oddziaływania inwestycji na środowisko opiera się w znacznym stopniu na informacjach wskazanych przez inwestora w raporcie oddziaływania na środowisko, co oznacza, że ocena oddziaływania związana jest ściśle z raportem i jego oceną. W związku z tym zarówno nieprawidłowy raport (niezawierający wszystkich wymaganych elementów, zawierający niejasności, sprzeczności, nierzetelny), jak i wadliwa (niezupełna, niewystarczająca, nieprawidłowa) ocena raportu mają bezpośredni wpływ na ocenę stopnia, rodzaju i zakresu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.
Nie budzi też wątpliwości, że w toku postępowania o wydanie decyzji środowiskowej organ przeprowadza postępowanie dowodowe zgodnie z regułami określonymi w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności z art.7, 77 k.p.a. Ma więc obowiązek podjąć wszystkie możliwe czynności zmierzające do dokładnego ustalenia stanu faktycznego istotnego dla rozstrzygnięcia, zaś decyzja musi odpowiadać wymogom art. 107 § 3 k.p.a.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrując niniejszą sprawę zasadnie stwierdziło, że organ I instancji nie dokonał prawidłowej oceny raportu, a w konsekwencji dokonał błędnej, nienależycie umotywowanej oceny oddziaływania spornej inwestycji na środowisko, a także prowadził postępowanie niezgodnie z zasadami wynikającymi z powołanych przepisów k.p.a., co doprowadziło do wydania decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla spornej inwestycji co najmniej przedwcześnie.
Wbrew zarzutom skarżącego, Kolegium wskazało jasno, w jakim zakresie organ I instancji naruszył te przepisy.
Przede wszystkim zwróciło uwagę na niedokładne ustalenia: odległości spornej inwestycji od zabudowań mieszkalnych (organ wskazał na odległość 530m i 540m, podczas gdy we wcześniejszych decyzjach wskazywał, że jest to odległość 477m, a inwestor podnosił, że 621 m – powinien wyjaśnić, dlaczego obecnie dokonał innych ustaleń); parametrów przedsięwzięcia (w sentencji decyzji organ ogólnie wskazuje, że decyzja dotyczy przedsięwzięcia polegającego na "Budowie fermy drobiu wraz z infrastrukturą towarzyszącą", następnie w pkt VIII precyzuje, że obowiązek analizy porealizacyjnej odnosi do "przedmiotowego przedsięwzięcia polegającego na budowie dwóch budynków inwentarskich - kurników wraz z infrastrukturą towarzyszącą o planowanej obsadzie maksymalnej 472,0 DJP", zaś w uzasadnieniu wskazuje, że "przedsięwzięcie będzie polegać na budowie fermy drobiu – czterech kurników do chowu brojlerów kurzych wraz z infrastrukturą towarzyszącą", bez określenia obsady tych kurników).
Zdaniem Kolegium organ I instancji w ogóle nie dokonał własnej oceny oddziaływania spornej inwestycji na środowisko, w tym przede wszystkim oceny oddziaływania na sąsiednie nieruchomości w zakresie emisji zapachów (odorów), lecz powielił (przekopiował) uzasadnienie stanowiska RDOŚ zawartego w postanowieniu uzgadniającym; to samo dotyczy oceny raportu, gdyż organ ograniczył się do powołania jego fragmentów, bez odniesienia się do nich.
Organ nie dokonał oceny tych oddziaływań z uwzględnieniem innych ferm istniejących w sąsiedztwie, pomimo tego, że "Informacje na temat powiązań z innymi przedsięwzięciami, w szczególności kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć realizowanych, zrealizowanych lub planowanych, dla których wydano decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, znajdujących się na terenie, na którym planuje się realizację przedsięwzięcia, oraz w obszarze oddziaływania przedsięwzięcia lub których oddziaływania mieszczą się w obszarze oddziaływania planowanego przedsięwzięcia - w zakresie, w jakim ich oddziaływania mogą prowadzić do skumulowania oddziaływań z planowanym przedsięwzięciem" są obligatoryjnym elementem raportu stanowiącego podstawę prawidłowej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (art. 66 ust. 1 pkt 3b u.i.o.ś.). Zdaniem Kolegium, organ powinien rozważyć zbadanie stopnia uciążliwości emisji zapachów (odorów) planowanej inwestycji z pomocą biegłego.
Kolegium zasadnie wskazało na brak jasnego stanowiska organu I instancji w zakresie wymogu przedstawienia w raporcie wariantu alternatywnego (art. 66 ust. 5 u.i.o.ś.) – organ poprzednio zarzucał pozorność tego wariantu, dlatego obecnie powinien wyjaśnić, czy i dlaczego zmienił stanowisko.
Zasadne są też zastrzeżenia Kolegium co do środków prewencyjnych, wymaganych w decyzji środowiskowej stosownie do art. 82 ust. 1 pkt 2 b u.i.o.ś. Zgodnie z tym przepisem, "w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, wydawanej po przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, właściwy organ (...) w przypadku gdy z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika potrzeba (...) unikania, zapobiegania, ograniczania oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko - nakłada obowiązek tych działań". Organ I instancji w pkt II. 8 decyzji określił wprawdzie, że "W celu ograniczenia rozprzestrzeniania się zanieczyszczeń powietrza na tereny sąsiednie, w granicach terenu gospodarstwa, gdzie planuje się realizacje kurników należy dokonać nasadzeń zieleni średnio- i wysokopiennej o szerokości minimum 2 m, co najmniej od strony wschodniej. Zaleca się wykonanie nasadzeń drzew i krzewów ze wskazaniem na gatunki rodzime", jednak słuszna jest uwaga Kolegium, że w związku z brakiem dostatecznej ceny możliwych uciążliwości zapachowych, nie ma uzasadnionych podstaw do przyjęcia, że wskazany pas zieleni izolacyjnej faktycznie zabezpieczy sąsiednie tereny przed tymi uciążliwościami.
Kolegium zasadnie zwróciło też uwagę na brak uzasadnienia w zakresie ograniczenia obowiązku wykonania analizy porealizacyjnej tylko do części przedsięwzięcia (dwóch, a nie czterech kurników) oraz pominięcie w decyzji wymagań określonych przez PGW Wody Polskie.
Słusznie uznało Kolegium, że braki w powyższym zakresie nie mogły być uzupełnione na etapie postępowania odwoławczego, ponieważ naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności, zgodnie z którą sprawa administracyjna polega rozpatrzeniu przez dwa niezależne organy. Polega ona przede wszystkim na tym, że dwa organy oceniają ten sam zgromadzony materiał dowodowy - jeśli zatem organ I instancji takiej oceny nie przedstawi, to nie będzie możliwe zastąpienie tej oceny przez organ odwoławczy. Organ I instancji w niniejszej sprawie nie przedstawił takiej oceny, ponieważ w całości powtórzył (dosłownie) uzasadnienie innego organu tj. organu ochrony środowiska (k. 92 akta admin.). Organ I instancji nie wykonał więc podstawowego obowiązku w ramach postępowania wyjaśniającego - organ odwoławczy nie mógł tego zrobić za ten organ.
Należy podkreślić, że w związku z tym, że organ rozpatrywał sprawę po raz kolejny, w związku z wcześniejszymi dwiema decyzjami kasacyjnymi wydanymi przez Kolegium, a poprzednio organ wydawał decyzje odmowne, ocena materiału dowodowego wymagała wyjaśnienia, dlaczego i na jakiej podstawie (czy zmieniły się ustalenia dowodowe, pojawiły się inne okoliczności) organ obecnie zmienił stanowisko. Należy przy tym podkreślić, że Kolegium w decyzjach kasacyjnych nie przesądzało, jaka ma być treść decyzji (pozytywna czy odmowna).
W świetle powyższego, zarzuty sprzeciwu nie są w ocenie Sądu trafne.
Organ I instancji - wbrew zarzutom – nie ustalił jasno, jakie parametry ma inwestycja (czy obejmuje dwa, czy cztery kurniki i jaką ilość zwierząt będzie w nich hodować), a – jak wyjaśniono - Kolegium jako organ odwoławczy, nie mogło tego sprecyzować w swojej decyzji z pominięciem ustaleń organu I instancji, bo to by oznaczało, że samodzielnie ustalił stan faktyczny w zakresie istotnym do rozstrzygnięcia dopiero na etapie postępowania odwoławczego, co byłoby niedopuszczalne w świetle zasady dwuinstancyjności. Rozmiar inwestycji ma przecież podstawowe znaczenia dla oceny stopnia jej oddziaływania i podjęcia działań prewencyjnych. Jeśli więc organ tego dokładnie i jednoznacznie nie ustalił, to oznacza, że również jego stanowisko co do zakresu możliwych oddziaływań nie może zostać uznane za wiarygodne. Poza tym zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, organy obu instancji mają prawo i obowiązek nie tylko ocenić (niezależnie od siebie) ten sam stan faktyczny, ale również dokonać własnych ocen raportu i własnych ocen odziaływania inwestycji.
Nie jest możliwe dokonanie takich ocen wyłącznie przez organ odwoławczy (i wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę) bez dokonania takiej oceny przez organ I instancji, który - jak wynika z akt - powielił jedynie treść postanowienia organu ochrony środowiska i przytoczył fragmenty raportu, nie ustalił jednoznacznie odległości od zabudowań mieszkalnych, nie uwzględnił oddziaływań skumulowanych, nie zbadał przy pomocy biegłego stopnia uciążliwości zapachowych, nie ocenił dostatecznie możliwości realizacji innego wariantu przedsięwzięcia przez inwestora i nie określił przekonująco środków prewencyjnych (zapobiegawczych). Kolegium nie mogło więc wydać decyzji merytorycznej, lecz zobligowane było wydać decyzję kasacyjną przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia i wydania rozstrzygnięcia dopiero po uprzednim wyjaśnieniu powyższych kwestii przez organ I instancji.
W związku z tym sprzeciw nie zasługiwał na uwzględnienie, dlatego został oddalony na podstawie art. 151 w zw. z art. 64 b i art. 64 e p.p.s.a.