Uzasadnienie
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: "Kolegium") z [...] r. utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy K. z [...] r., wydaną w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu:
W dniu [...] r. D. P. (dalej: "skarżąca" lub "strona") zwróciła się do Wójta Gminy K. o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowaną nad jej niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem – J. P..
Decyzją z [...] r. organ ten działając na podstawie przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz.U. z 2020 r. poz. 111 ze zm. - dalej: "u.ś.r.") odmówił przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia. Jako powód wskazał datę powstania niepełnosprawności J. P. oraz posiadanie przez stronę prawa do emerytury, co stanowi negatywne przesłanki do przyznania świadczenia zawarte w art. art. 17 ust. 1b i art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r.
W odwołaniu od decyzji strona wniosła o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przyznanie wnioskowanego świadczenia, zarzucając naruszenie:
- - art. 17 ust. 1b u.ś.r. poprzez pominięcie przez organ wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 uznającego za niekonstytucyjny wskazany przepis w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę, w zależności od daty powstania niepełnosprawności;
- - art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie braku uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego, w sytuacji gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim;
- - art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., polegające na pominięciu celów tej ustawy i przyjęciu, że okoliczność pobierania emerytury stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Po rozpatrzeniu odwołania decyzją z [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Uzasadniając to rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, że w stosunku do osób niepełnosprawnych, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności na mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, a zatem w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Niezasadne zatem było powoływanie się przez organ pierwszej instancji na przesłankę wynikającą z art. 17 ust. 1b u.ś.r.
Jednocześnie Kolegium podniosło, że skarżąca jest podmiotem uprawnionym do ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Jej obowiązek alimentacyjny wobec męża wyprzedza obowiązek alimentacyjny pozostałych członków rodziny. Wskazało jednak, że słuszne jest stanowisko organu pierwszej instancji co do braku możliwości przyznania przedmiotowego świadczenia z uwagi na okoliczność pobierania przez stronę emerytury. Z treści art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. wprost bowiem wynika, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury.
W ocenie organu odwoławczego przepis ten jest jasny i nie wymaga interpretacji. Ustawodawca określił w nim przesłanki negatywne dotyczące prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i jedną z tych przesłanek jest właśnie prawo osoby sprawującej opiekę do emerytury. Zdaniem Kolegium, nie można zatem pobierać jednocześnie emerytury i świadczenia pielęgnacyjnego, tak jak nie można uzyskiwać dochodu z pracy zarobkowej i pobierać świadczenia pielęgnacyjnego. Celem świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej, by opiekować się osobą niepełnosprawną. Stąd też ustawodawca przyjął założenie, że osoba posiadająca już zabezpieczenie materialne w postaci emerytury powinna być wyłączona z zakresu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie jest możliwy zatem zbieg obu tych świadczeń ani ich wzajemna kompensata.
W skardze na powyższą decyzję strona, reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika, zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. polegającą na pominięciu celów tej ustawy i przyjęciu, że okoliczność pobierania przez opiekuna emerytury stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Wskazując na powyższe, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ewentualnie przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie wniosła o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że wprawdzie wykładnia językowa art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. prowadzi do wniosku, że w przypadku ustalonego prawa do emerytury świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, to jednak w jej ocenie zasadne jest zastosowanie w tym przypadku dyrektyw wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej, co prowadzi do takiego rozumienia tego przepisu, że wyłącza on prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury, gdy uprawniony przy zbiegu uprawnień do tych świadczeń nie złoży oświadczenia o rezygnacji z prawa do emerytury. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podkreśliła, że zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. w sytuacji, gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne stałoby w sprzeczności z konstytucyjnymi zasadami równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), ale także z zasadami sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), czy udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zd. drugie Konstytucji RP) i osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji RP).
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponadto, wniosło o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje
Tytułem wstępu należy wskazać, że w związku z wnioskiem obydwu stron, sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 - dalej "P.p.s.a."). Poza brakiem udziału stron w tym trybie, sądowa kontrola nie różni się od kontroli sprawowanej przy rozpoznawaniu spraw w trybie zwykłym. W ramach tej kontroli, tak jak w każdym przypadku sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do zaskarżonych aktów lub czynności (art. 135 P.p.s.a.).
Stosownie zaś do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji z przepisami prawa.
Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę w oparciu o wyżej przywołane kryteria Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja wraz z poprzedzającą decyzją organu pierwszej instancji są dotknięte wadami, które w myśl przytoczonych wyżej regulacji obligowałyby Sąd do wyeliminowania ich z obrotu prawnego.
W ocenie Sądu ustalenia dokonane w sprawie przez organy są wystarczające i mogą stanowić podstawę do poddania kontroli prawidłowości stanowiska wyrażonego w wydanej decyzji administracyjnej, w tym zastosowanych przepisów prawa.
Mianowicie okolicznością bezsporną jest to, że skarżąca sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym mężem - J. P., legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniem niepełnosprawności. Nie ulega przy tym wątpliwości, że skarżąca jako małżonka J. P., należy do kręgu osób uprawnionych do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego (art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.).
Nie ulega też wątpliwości, że skarżąca posiada ustalone prawo do emerytury.
W ocenie organów, ta ostatnia okoliczność powoduje, że zaistniała w tym wypadku podstawa do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia, określona w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. Zgodnie z tym przepisem, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.
Zdaniem Sądu, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, prawo do emerytury nie może automatycznie przekreślać możliwości ubiegania się przez opiekuna osoby niepełnosprawnej o przyznanie mu świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 u.ś.r. Sąd nie podziela zatem powyższego stanowiska organów, które opowiedziały się za wykładnią językową przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., wykluczającą możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie mającej prawo do emerytury.
Nie można bowiem znaleźć przekonujących argumentów, uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych z nich, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. w sytuacji, gdy to świadczenie jest niższe, niż świadczenie pielęgnacyjne (por. wyroki NSA: z 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1546/19 oraz z 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20).
Jednocześnie, Sąd podziela przywołane przez Kolegium stanowisko linii orzeczniczej sądów, która przyjmuje brak możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, w wysokości stanowiącej różnicę między wysokością tego świadczenia wynikającą z ustawy i pobieranym świadczeniem emerytalnym (por. wyroki NSA z 24 lutego 2021 r., I OSK 2511/20, z 18 czerwca 2020 r., I OSK 254/20, z 27 maja 2020 r. I OSK 2375/19 oraz z 11 sierpnia 2020 r. I OSK 764/20).
Nie oznacza to jednak brak możliwości przyznania przedmiotowego świadczenia w ogóle. Mianowicie w tej sytuacji właściwym rozwiązaniem jest umożliwienie osobie uprawnionej wyboru pomiędzy świadczeniem pielęgnacyjnym, a świadczeniem emerytalno - rentowym przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, czyli w realiach niniejszej sprawy emerytury.
Mianowicie w orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie była podkreślana potrzeba uzupełnienia wyników wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej i systemowej, gdyż proces wykładni prawa nie może ograniczać się do dyrektyw językowych. Akcentowano, że odczytanie znaczenia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. w obecnych realiach jako pozbawiającego w całości świadczenia pielęgnacyjnego także opiekuna otrzymującego świadczenie znacznie niższe, pozostaje w sprzeczności z wynikami wykładni systemowej oraz funkcjonalnej (por. wyrok NSA z 30 kwietnia 2020 r., I OSK 1546/19).
Jednocześnie podniesiono, że sytuacja emeryta nie różni się od sytuacji rencisty, którego prawo do świadczenia pielęgnacyjnego potwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 26 czerwca 2019 r., sygn. akt SK 2/17 (publ. OTK-A 2019/36). W wyroku tym Trybunał stwierdził, że sytuacja faktyczna takich osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi (gdy nie podejmują zatrudnienia, które mogliby podjąć przy jednoczesnym pobieraniu świadczenia rentowego) jest tożsama z sytuacją osób zdolnych do pracy, lecz rezygnujących z niej w celu opieki nad niepełnosprawnym.
Ponadto, zwrócić uwagę należy na to, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających emeryturę w niższej wysokości, niż to świadczenie powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, mimo, że sprawując opiekę po uzyskaniu prawa do emerytury, opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej.
Zdaniem Sądu, w świetle przedstawionych powyżej argumentów, należy uznać, że osobie, która spełnia warunki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, należy umożliwić dokonanie wyboru jednego z tych świadczeń, przez rezygnację z pobierania świadczenia w niższej kwocie. W przypadku emerytury, wybór taki można zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. 2021 r. poz. 291). Zgodnie z tym przepisem na wniosek emeryta można zawiesić wypłatę m.in. emerytury, do której uprawniona jest jedna osoba. Ustawa nie ogranicza możliwości złożenia takiego wniosku. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2).
Co prawda, emerytura jest prawem niezbywalnym, ale uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., którą należy wiązać nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia.
O możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty, organ winien stronę poinformować, zgodnie z art. 9 k.p.a.
W niniejszej sprawie organy nie tylko nie poinformowały skarżącej o takiej możliwości lecz kategorycznie ją wykluczyły, czym naruszyły art. 8, art. 9 i art. 79a § 1 k.p.a. w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy oraz art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. Skarżąca natomiast już we wniosku wskazywała na wolę pobierania świadczenia pielęgnacyjnego w miejsce otrzymywanej emerytury. Wspomniane oświadczenie w sposób niewątpliwy wykazało jej wolę, co do rezygnacji z przysługującej jej emerytury. Z treści tego oświadczenia jednoznacznie wynika, że strona chce uzyskać korzystniejsze dla niej świadczenie pielęgnacyjne.
Jednocześnie wyjaśnienia wymaga, że zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytury (tak słusznie NSA w wyroku z 11 sierpnia 2020 r., I OSK 764/20). W realiach kontrolowanej sprawy, mimo złożenia wniosku w dniu [...] r., przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego stronie skarżącej będzie możliwe od miesiąca, w którym przedstawi ona organowi decyzję o zawieszeniu emerytury. Obowiązkiem organu będzie natomiast natychmiastowe poinformowanie skarżącej o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty. Wówczas, o ile strona doprowadzi do zawieszenia prawa do emerytury, możliwe będzie płynne przejście osoby uprawnionej z systemu świadczeń emerytalnych do systemu świadczeń rodzinnych.
Podsumowując należy stwierdzić, że uniemożliwienie skarżącej złożenia wniosku o zawieszenie emerytury skutkowało przedwczesnym zastosowaniem art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. i przedwczesną odmową przyznania jej świadczenia. Powyższe uzasadnia wyeliminowanie z obrotu zarówno zaskarżonej decyzji jak też poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 P.p.s.a., uchylił decyzje organów obu instancji.
O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Na ich wysokość składa się wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w kwocie 480 zł, wynikające z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.).
Sąd nie uwzględnił wniosku o orzeczenie przez Sąd co do istoty sprawy, bowiem nie znajduje on oparcia w przepisach prawa.
Ponownie rozpoznając sprawę organy zastosują się do oceny prawnej i wskazań wynikających z rozważań Sądu.