Uzasadnienie
Decyzją z 31 października 2022 r., znak: SKO.41/3518/OS/2022, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, dalej: k.p.a.) w związku z art. 8 i art. 41 pkt 1 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2021 r. poz. 2268 ze zm., dalej: u.p.s.) oraz art. 15o ust. 1 i ust. 1a ustawy z 2 marca 2020 o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), po rozpoznaniu odwołania T. W., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Niemce z 25 lipca 2022 r, znak: OPS.450.16.2022 odmawiającą przyznania T. W. specjalnego zasiłku celowego na zakup opału.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium przedstawiło następujący stan faktyczny i prawny sprawy.
W dniu 24 czerwca 2022 r. do organu pierwszej instancji wpłynął wniosek T. W. o świadczenie na zakup opału. Dochód T. W. z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku, tj. z maja 2022 r. stanowi kwota 1.474,42 zł, na którą składa się emerytura netto w wysokości 1.217,98 zł i dodatek pielęgnacyjny w wysokości 256,44 zł. Organ nie uwzględnił w dochodzie wypłacanego przez ZUS łącznie z tymi świadczeniami świadczenia uzupełniającego w wysokości 500 zł, ponieważ sprawa dotyczy świadczenia pieniężnego. Emerytura jest pomniejszana o zajęcie komornicze w wysokości 237,79 zł, którego nie odlicza się od dochodu. Łącznie T. W. ma do dyspozycji kwotę 1.736,63 zł miesięcznie. Kwoty te wynikają z odcinka emerytury. Dochód z maja 2022 r., wyliczony zgodnie z przepisami zawartymi w art. 8 u.p.s., wynoszący 1.474,42 zł, przekracza zatem kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej wynoszące 776 zł.
Mając na względzie przekroczenie kryterium dochodowego, organy obu instancji uznały, że T. W. nie przysługuje zasiłek celowy z art. 39 u.p.s., jednakże art. 41 pkt 1 tej ustawy w szczególnie uzasadnionych przypadkach przewiduje, że osobie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, który nie podlega zwrotowi. Przyznanie ewentualnej pomocy organy uzależniły zatem od uznania, że sytuacja T. W. stanowi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 41 pkt 1 u.p.s.
W związku z pandemią koronawirusa, aby ustalić aktualną sytuację, w jakiej znajduje się T. W., organ pierwszej instancji zastosował art. 15o ust. 1 i ust. 1a ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Wobec tego, że w myśl tych przepisów rodzinnego wywiadu środowiskowego lub jego aktualizacji nie przeprowadza się, należy postępowanie wyjaśniające prowadzić za pomocą innych instrumentów prawnych i środków dowodowych. W rozpoznawanej sprawie, wobec braku możliwości (faktycznej bądź jedynie deklarowanej) przeprowadzenia rozmowy telefonicznej wnioskodawczyni z pracownikiem socjalnym, organ przeprowadził niezbędne dla rozstrzygnięcia ustalenia m. in. w formie korespondencyjnej. W dniu 4 lipca 2022 r. organ pierwszej instancji wystosował do T. W. pismo w celu ustalenia jej aktualnej sytuacji.
Wnioskodawczyni została poproszona o dostarczenie informacji na załączonym formularzu o aktualnej sytuacji rodzinnej, dochodowej, mieszkaniowej, zdrowotnej, ponoszonych wydatkach. Zaznaczono również, że istotne znaczenie w rozpatrywaniu wniosku odgrywa dostarczenie faktur, rachunków za zakupione lekarstwa, czy inne ponoszone wydatki. Wnioskodawczyni została pouczona o możliwości odmowy przyznania świadczenia z powodu braku współdziałania z pracownikiem socjalnym. W dniu 21 lipca 2022 r. wpłynęło pismo (informacja) T. W., oświadczenie, faktura za leki na kwotę 258,20 zł i odcinek emerytury za maj 2022 r.
Kolegium stwierdziło, że ustalenia organu bazujące na dokumentach i oświadczeniach T. W. nie wskazują, że w sprawie mamy do czynienia ze szczególnie uzasadnionym przypadkiem. Kolegium podkreśliło, że środki finansowe (stałe świadczenie z ZUS, tj. emerytura z dodatkiem pielęgnacyjnym i świadczeniem uzupełniającym) będące w dyspozycji T. W. pozwalają na zaspokojenie przez nią we własnym zakresie potrzeb, których dotyczy wniosek, tj. zakupu opału (okres grzewczy występuje co roku i należy przewidzieć określone wydatki na ten cel). Wydatki wnioskodawczyni są stałymi miesięcznymi lub sezonowymi wydatkami, których ponoszenie nie kwalifikuje się jako szczególnie uzasadniony przypadek. Również pogorszenie zdrowia następujące stopniowo nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku w rozumieniu art. 41 pkt 1 u.p.s. Okoliczności te nie mają bowiem charakteru nagłego czy nadzwyczajnego.
Mając na względzie okoliczność, że T. W. przy składaniu wniosków o pomoc każdorazowo mocno akcentuje brak świadczenia usług opiekuńczych z winy organu i z tego powodu twierdzi, że sama opłaca prywatnie opiekę i pielęgnację, podając różne kwoty, ale najczęściej oscylujące w granicach około 1000 zł, Kolegium szeroko przeanalizowało ten aspekt sprawy jako mogący rzutować na ocenę sytuacji. Przede wszystkim Kolegium wyjaśniło, że twierdzenia te są bez pokrycia, a podawane bez żadnego dowodu kwoty wydatków, gdyby je przyjąć bezkrytycznie, w sposób radykalny obniżają budżet T. W., dając legitymację do domagania się przyznania pomocy na podstawie art. 41 u.p.s. Kolegium uznało, że środki finansowe z pomocy społecznej są środkami publicznymi, co nie pozwala na dowolność w ich wydatkowaniu. Dlatego twierdzenia o poniesionych dużych wydatkach, np. na opiekę i pielęgnację czy na leki i środki pomocnicze nie mogą być przez organy przyjmowane bezrefleksyjnie.
Ich poniesienie powinno być co najmniej uwiarygodnione. Kolegium podkreśliło, że niewątpliwie utrudnienia czynione przez skarżącą organowi w kwestii zatrudnienia opiekunki uniemożliwiają świadczenie usług, jednakże organ cały czas przyznaje usługi opiekuńcze i podejmuje działania w celu podjęcia ich świadczenia - dotychczas bezskutecznie z uwagi na brak współpracy T. W.. Kolegium podniosło, że T. W. z obiektywnych względów kwalifikuje się do przyznania usług opiekuńczych. Legitymuje się bowiem orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z 9 lipca 2020 r. ustalającym, że jest trwale niezdolna do samodzielnej egzystencji i niezdolność do samodzielnej egzystencji istniała od 1 marca 2020 r. oraz orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z siedzibą w L. z 13 lipca 2021 r. zaliczającym ją do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe. Stąd na podstawie dokumentacji medycznej i ustaleń organu miała i nadal ma przyznawane usługi opiekuńcze.
Decyzją z 11 stycznia 2021 r., znak: OPS.4530.1.2021 organ przyznał usługi opiekuńcze od dnia 1 lutego 2021 r. do dnia 30 czerwca 2021 r., decyzją z 23 lipca 2021 r., znak: OPS.4530.2.2021 organ przyznał usługi opiekuńcze od dnia 2 sierpnia 2021 r. do dnia 31 grudnia 2021 r. w wymiarze 5 dni w tygodniu po 4 godziny dziennie i w wyniku rozpatrzenia odwołania po uchyleniu jej przez Kolegium decyzją z 10 września 2021 r. Nr SKO.41/3103/OS/2021, organ decyzją z 14 października 2021 r., znak: OPS.4530.3.2021 przyznał usługi opiekuńcze od dnia 18 października 2021 r. do dnia 31 grudnia 2021 r. Następnie w wyniku rozpatrzenia odwołania decyzją z 13 stycznia 2022 r., znak: SKO.41/4285/OS/2021 Kolegium przyznało usługi opiekuńcze od 18 października 2021 r. w wymiarze 5 dni w tygodniu po 4 godziny dziennie, a od dnia 1 lutego 2022 r. do dnia 30 czerwca 2022 r. w wymiarze 5 dni w tygodniu po 8 godzin dziennie.
Następnie organ decyzją z 9 sierpnia 2022 r., znak: OPS.4530.2.2022 przyznał usługi opiekuńcze w wymiarze 5 dni w tygodniu, w ilości 4 godzin dziennie od dnia 24 sierpnia 2022 r. do dnia 31 grudnia 2022 r. Następnie w wyniku rozpatrzenia odwołania decyzją z 5 września 2022 r., znak: SKO.41/3639/OS/2022 Kolegium przyznało usługi opiekuńcze od dnia 24 sierpnia 2022 r. do dnia 23 września 2022 r. w wymiarze 5 dni w tygodniu po 4 godziny, a od dnia 26 września 2022 r. do dnia 31 grudnia 2022 r. w wymiarze 5 dni w tygodniu po 8 godzin. Co więcej, decyzją z dnia 5 sierpnia 2022 r. zostały przyznane T. W. częściowo odpłatne specjalistyczne usługi opiekuńcze w wymiarze 10 godzin miesięcznie. T. W. miała zatem zapewnione usługi opiekuńcze w wymiarze wynikającym z aktualnej sytuacji, w jakiej się znajdowała, wskazanym przez lekarza i zgodnym z jej żądaniem. Organ ustalił, że wnioskodawczyni odmawiała przyjęcia opiekunek zgłaszających się do pracy, nawet z nimi nie rozmawiała, upoważniła do tego męża Z. W.. Powyższe zachowanie wzbudziło wątpliwości Kolegium, czy rzeczywiście wnioskodawczyni zależy na świadczeniu przyznanych usług opiekuńczych.
Kolegium ponownie zaznaczyło, że twierdzenie skarżącej o ponoszeniu kosztów prywatnie świadczonych na jej rzecz usług opiekuńczych pozostaje jedynie twierdzeniem bez pokrycia. Oświadczenia i informacje o opłacaniu prywatnie opieki i pielęgnacji wykonywanej przez bliżej nieokreślone osoby i podawanie wysokości ponoszonych kosztów opieki nie są wiarygodne i nie są poparte żadnym dokumentem. W ocenie organu odwoławczego T. W. jest w stanie ponieść koszty zakupu węgla, ponieważ aktualnie istnieje możliwość zakupu węgla w cenie maksymalnie 2.000 zł za tonę, a po uwzględnieniu dodatku węglowego w wysokości 3.000 zł na gospodarstwo domowe, cena ta relatywnie spadnie. Ponadto okres grzewczy występuje co roku i należy przewidzieć określone wydatki na ten cel, dlatego konieczność zakupu opału nie stanowi szczególnego przypadku.
W skardze na decyzję Kolegium T. W. zarzuciła organowi odwoławczemu naruszenie prawa. Poniosła, że nie ma możliwości sfinansowania opału do kotła c.o., wskazując, że cena 1 tony węgla wynosi 3800 zł, a ona potrzebuje 2 tony węgla w 2022 r. oraz 2 tony węgla w 2023 r., co daje kwotę 15200 zł, zaś po odliczeniu dodatku węglowego – kwotę 12 200 zł. Stwierdziła, że jej dochód nie wystarcza na żywność, leki, opiekę i prąd.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga jest niezasadna. Zaskarżona decyzja nie narusza prawa.
Na wniosek organu i wobec niezgłoszenia sprzeciwu przez stronę skarżącą sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., dalej: p.p.s.a.).
Skarżąca we wniosku z 24 czerwca 2022 r. domagała się przyznania jej świadczenia na zakup opału ("niezbędny wydatek – 996 zł za tonę opału, niezbędna potrzeba – 4000 kg na sezon grzewczy").
Wniosek został prawidłowo zakwalifikowany jako wniosek o zasiłek celowy, który, w myśl art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s., może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, ogrzewania, w tym opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Przyznanie takiego świadczenia uzależnione jest od wysokości dochodu (art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s.), który nie może przekroczyć kwoty kryterium dochodowego. W dacie orzekania w niniejszej sprawie, w przypadku osoby samotnie gospodarującej (taką osobą jest skarżąca), wynosiło ono 776 zł (stosownie do art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. w związku z § 1 pkt 1 lit. a/ rozporządzenia Rady Ministrów z 14 lipca 2021 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej; Dz. U. poz. 1296).
Niewadliwe są ustalenia organów co do wysokości dochodu skarżącej w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku, tj. w maju 2022 r., który wyniósł 1474,42 zł i przekroczył kryterium dochodowe. Organy prawidłowo zatem stwierdziły, że nie ma podstaw do przyznania skarżącej zasiłku celowego, o którym mowa w art. 39 u.p.s. Zasadnie w tej sytuacji organy rozważyły możliwość przyznania jej specjalnego zasiłku celowego, o którym mowa w art. 41 ust. 1 pkt 1 u.p.s.
W myśl tego przepisu, w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Decyzja wydawana na podstawie art. 41 pkt 1 u.p.s. jest decyzją uznaniową. Ustawodawca pozostawił organowi ocenę, czy w danej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, uzasadniający udzielenie tej formy pomocy. Rozstrzygając w przedmiocie specjalnego zasiłku celowego, organ musi zatem wziąć pod uwagę wszelkie istotne okoliczności dotyczące sytuacji osobistej i majątkowej danej osoby, a także mieć na względzie zupełnie wyjątkowy charakter pomocy udzielanej na podstawie art. 41 pkt 1 u.p.s., ponieważ beneficjenci nie spełniają ogólnych kryteriów otrzymania pomocy - ich sytuacja materialna jest na tyle dobra, że powinni oni samodzielnie przezwyciężyć trudności.
Przyznanie pomocy takim osobom w sytuacji ograniczonych środków finansowych i znacznej liczby osób oczekujących na wsparcie wymaga zaistnienia absolutnie wyjątkowych okoliczności. Wprawdzie użyty przez ustawodawcę zwrot "szczególne przypadki" jest pojęciem nieostrym, jednakże pod pojęciem tym należy rozumieć przypadki wyraźnie odbiegające od typowych sytuacji osób kwalifikujących się do otrzymania pomocy społecznej przy spełnieniu kryterium dochodowego. Chodzi o sytuacje drastyczne, dotkliwe w skutkach i głęboko ingerujące w plany życiowe osoby, wynikające ze zdarzeń nienależących do zdarzeń codziennych. Są to zdarzenia występujące okazjonalnie, wymagające wielu niefortunnych zbiegów okoliczności, czy wykraczające poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości (zob. zamiast wielu: wyrok NSA z 23 marca 2021 r., I OSK 269/20; wyrok WSA w Krakowie z 14 lutego 2023 r., II SA/Kr 707/22, CBOSA). Za szczególne przypadki uzasadniające przyznanie specjalnego zasiłku celowego nie zostały uznane: spłata zadłużenia, opłacenie rachunków za prąd czy gaz, brak środków na bieżące wydatki, uregulowanie opłat za pobyt w domu studenckim, zapłata kary za przejazd środkami komunikacji, a nawet zakup leków zażywanych w związku z przewlekłą chorobą.
W wyroku z 19 lutego 2015 r., (I SA/Wa 1427/14) WSA w Warszawie wyraził pogląd, że "nie można potrzeby w postaci zakupu leków zażywanych w związku z przewlekłą chorobą uznać za mającą charakter nadzwyczajny, wyjątkowy i nieprzewidywalny. Taka potrzeba nie jest konsekwencją niefortunnych zbiegów okoliczności i wydarzeń, wykraczających poza możliwości przewidzenia i przeciwdziałania". Ten pogląd należy odnieść wprost do konieczności zakupu opału na sezon grzewczy, która jest okolicznością przewidywalną i na którą należy się rokrocznie przygotować.
W przypadku świadczeń, których przyznanie może mieć miejsce mimo przekroczenia przez wnioskodawcę kryterium dochodowego, organ ma zatem obowiązek zbadać wniosek z szerszej perspektywy, tj. uwzględniając cele i zasady udzielania pomocy społecznej, wydatkowanej przecież ze środków publicznych.
W niniejszej sprawie nie ulegało wątpliwości, że dochód skarżącej znacząco przekracza, wynikające z przepisów, kryterium dochodowe uprawniające zasadniczo do uzyskania prawa do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Kryterium to od 1 stycznia 2022 r. wynosi 776 zł, natomiast miesięczny dochód skarżącej stanowi kwota 1.474,42 zł (natomiast kwota, którą realnie ma do dyspozycji, to 1.736,63 zł miesięcznie).
Sądowi jest wiadome z urzędu, że skarżąca od kilkudziesięciu lat systematycznie korzysta z wielu form pomocy społecznej. Wbrew jej twierdzeniu, w niniejszej sprawie istotne znaczenie ma okoliczność, że z uwagi na stwierdzony znaczny stopnień niepełnosprawności organy przyznawały jej i nadal przyznają świadczenia w postaci usług opiekuńczych oraz specjalistycznych usług opiekuńczych. W dacie wydania zaskarżonej decyzji skarżącej przysługiwały usługi opiekuńcze przyznane decyzją z 5 września 2022 r. w wymiarze 5 dni w tygodniu po 8 godzin oraz specjalistyczne usługi opiekuńcze przyznane decyzją z 5 sierpnia 2022 r. w wymiarze 10 godzin miesięcznie (skarżąca miała przyznane usługi opiekuńcze również w roku 2020 – przez pięć miesięcy – od sierpnia do grudnia, a także w roku 2021 – przez dziesięć miesięcy - od lutego do czerwca i od sierpnia do grudnia).
Wiarygodne są ustalenia organów, że skarżąca nie chciała korzystać z przyznanych usług i nie wpuszczała do mieszkania wyznaczonych opiekunek, nie przedstawiając przy tym racjonalnych powodów odmowy przyjęcia udzielonej jej pomocy. Stanowisko organów znajduje potwierdzenie w dokumentach sprawy (oświadczenia - k. 4-9 akt adm.).
Okoliczność ta jest o tyle istotna, że skarżąca konsekwentnie deklaruje, że od sierpnia 2020 r. wydaje na opiekę miesięcznie około 1000 zł, przy czym tego twierdzenia nie popiera żadnym dowodem. Na wezwanie organu pierwszej instancji o dostarczenie faktur, rachunków za wykupione lekarstwa czy inne ponoszone wydatki, skarżąca przedstawiła jedynie fakturę za zakup leków na kwotę 258,20 zł (k.17). Wezwana zaś do wypełnienia formularza dotyczącego aktualnej sytuacji rodzinnej, dochodowej, mieszkaniowej, zdrowotnej i ponoszonych wydatków, skarżąca wskazała jedynie ogólnie na pogarszający się stan jej zdrowia, oczekiwanie na zdiagnozowanie kolejnych chorób, "patologię, w tym piśmidła opiekunek OPSu, który nie ma prawa zawierać umów z osobami do opieki", na niekompetencję opiekunek z OPSu, a także niekompetencję organu pierwszej instancji (k. 20-21 akt adm.).
Skarżąca odmawiała przyjęcia opiekunek, nie rozmawiała z nimi, upoważniała do tego męża, który, jak wynika z oświadczeń opiekunek, proponował jedynie podział środków za opiekę. Wprawdzie skarżąca nazywa te dokumenty "piśmidłami", jednak w żaden sposób nie podważa, że okoliczności w nich wskazane nie miały miejsca.
W związku z powyższym, w ocenie Sądu, organy zasadnie przyjęły, że w sprawie nie występuje szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 41 pkt 1 u.p.s.
Dokonując ważenia interesów, organy miały na uwadze potrzeby konkretnego wnioskodawcy, ale także ograniczone środki, jakimi dysponuje i konieczność zaspokojenia potrzeb innych podmiotów ubiegających się o wsparcie z pomocy społecznej. W ocenie Sądu nie doszło do naruszenia przepisów procesowych w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, stan faktyczny został ustalony prawidłowo, a rozstrzygnięcia organów w konkretnych uwarunkowaniach tej indywidualnej sprawy nie mogą być potraktowane jako arbitralne, wykraczające poza granice przyznanego ustawą luzu decyzyjnego.
Nie można zakwestionować prawidłowości żadnego z argumentów Kolegium, które wyjaśniło, dlaczego w rozpoznawanej sprawie nie występuje szczególnie uzasadniony przypadek. W sytuacji skarżącej nie wystąpiło żadne nadzwyczajne zdarzenie, które pogorszyłoby jej sytuację bytową, w tym zdrowotną. Potrzeba, którą jest zakup opału, nie ma charakteru nadzwyczajnego, jest przewidywalna, wydatki na ten cel trzeba i można zaplanować, zaś kwota, jaką skarżąca dysponuje miesięcznie (1736,63 zł), jest ponad dwukrotnie wyższa od kryterium dochodowego. Sąd nie znajduje zatem podstaw, aby kwestionować legalność zaskarżonej decyzji.
Mając powyższe na uwadze, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.