Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. poz. 567) oraz art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1548), Zastępca Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w H., działając z upoważnienia Burmistrza Miasta H., odmówił K. M. przyznania zasiłku dla opiekuna w związku z opieką nad babcią C. O. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wyjaśnił, że wnioskodawczyni miała przyznane prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na okres od [...] sierpnia 2012 r. do [...] czerwca 2013 r. Organ podniósł, że przepisy ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów przewidują, że zasiłek dla opiekuna przysługuje osobie, jeżeli decyzja o przyznaniu jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasła z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw. Skoro zatem decyzja przyznająca wnioskodawczyni świadczenie pielęgnacyjne wygasła z końcem daty, na którą została przyznana, a nie z mocy ustawy, zasiłek dla opiekuna nie przysługuje.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r., znak: [...], wydaną po rozpoznaniu odwołania K. M., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Organ odwoławczy podniósł, że w myśl art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. poz. 567), aby uzyskać zasiłek dla opiekuna, należało pobierać świadczenie pielęgnacyjne na mocy decyzji, która wygasła z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw, spełniać warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. oraz spełniać warunki wynikające z ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów.
Kolegium wyjaśniło, że K. M., na mocy decyzji z dnia [...] lutego 2013 r., znak: [...], miała przyznane prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad babcią C. O. na okres od [...] sierpnia 12 r. do [...] czerwca 2013 r. Organ wskazał, że końcowa data przyznania świadczenia pielęgnacyjnego podyktowana była treścią art. 11 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw, w świetle których osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie przepisów dotychczasowych zachowują prawo do tego świadczenia w dotychczasowej wysokości do 30 czerwca 2013 r., jeżeli spełniają warunki określone w przepisach dotychczasowych.
Organ odwoławczy podkreślił, że wprawdzie Trybunał Konstytucyjny stwierdził niekonstytucyjność art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw, ale utracił on moc dopiero na skutek zmiany tej ustawy z dniem 16 grudnia 2013 r., a zatem organ pierwszej instancji prawidłowo przyznał skarżącej świadczenie pielęgnacyjne do dnia 30 czerwca 2013 r., mimo, że orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności C. O. było wydane na stałe.
Wobec powyższego Kolegium stwierdziło, że decyzja o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie wygasła z mocy prawa, lecz na skutek upływu czasu, na który została wydana.
W skardze na powyższą decyzję K. M. zażądała jej uchylenia i przyznania jej zasiłku dla opiekuna, podnosząc, że na dzień 31 grudnia 2012 r. spełniała przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, zatem nieistotne jest, że zostało jej ono przyznane na okres do dnia [...] czerwca 2013 r.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu u uzasadniającym jej uchylenie.
Jedną z podstawowych zasad polskiego systemu prawnego, jest zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). Zasada ta oznacza, że jeśli zażąda tego w stosownym terminie strona lub inny podmiot prawny, sprawa rozstrzygnięta przez organ pierwszej instancji jest na nowo rozpoznawana i rozstrzygana przez organ wyższego stopnia nad organem pierwszej instancji. Dwuinstancyjność postępowania administracyjnego chroni interesy samej administracji, umożliwiając naprawienie błędów popełnianych przez organy niższych stopni oraz ułatwiając zachowanie jednolitości działania aparatu administracyjnego. Przede wszystkim jednak dwuinstancyjność postępowania stwarza gwarancje realizacji praw i interesów stron oraz innych uczestników postępowania. Naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego godzi w konsekwencji nie tylko w określoną koncepcję organizacyjną funkcjonowania aparatu państwowego, ale także w sferę praw obywatelskich.
Wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie można rozumieć w sposób formalny. Do uznania, że zasada ta została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone, w szczególności przez zapewnienie stronom możliwości obrony ich praw i interesów (wyrok NSA z dnia 12 listopada 1992 r., V SA 721/92, ONSA 1992, nr 3-4, poz. 95).
Zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie może zmieniać rodzaju sprawy, a zatem w postępowaniu pierwszoinstancyjnym i w postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie sprawa tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym. Istotą zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego jest zatem dwukrotne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Chodzi zatem o to, by przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy przeanalizowano wszelkie argumenty i w konsekwencji doprowadzono do wydania takiego rozstrzygnięcia, które najlepiej odpowiadać będzie prawu, interesowi publicznemu i słusznym interesom stron.
W niniejszej sprawie kolegium naruszyło w sposób istotny tak rozumianą zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.
K. M. złożyła odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] lipca 2014 r., znak: [...] odmawiającej jej przyznania zasiłku dla opiekuna w związku z opieką nad babcią C. O. Organ odwoławczy miał zatem obowiązek rozpoznać po raz drugi sprawę z wniosku K. M. o przyznanie zasiłku dla opiekuna.
Tymczasem kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ograniczyło się do oceny zasadności decyzji z dnia [...] lutego 2013 r., znak: [...], wydanej na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 2, ust. 1a i ust. 3-4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 114) z upoważnienia Burmistrza Miasta H., przyznającej K. M. świadczenie pielęgnacyjne do dnia [...] czerwca 2013 r.
Co prawda w sentencji zaskarżonej decyzji organ odwoławczy prawidłowo wskazał datę i numer decyzji pierwszoinstancyjnej odmawiającej K. M. przyznania zasiłku dla opiekuna, jednak w uzasadnieniu decyzji w żaden sposób nie odniósł się do zasadności przyznania bądź odmowy przyznania skarżącej tego świadczenia. Wprawdzie przyznanie tego zasiłku pozostaje w związku z prawem do świadczenia pielęgnacyjnego, jednak są to dwa różne świadczenia, przyznawane na podstawie różnych norm prawa i na innych zasadach, stąd nie mogą być objęte tym samym postępowaniem administracyjnym.
Organ odwoławczy, odnosząc się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyłącznie do kwestii zasadności przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego do dnia [...] czerwca 2013 r., zmienił zatem rodzaj sprawy, rozpoznając sprawę inną pod względem przedmiotowym niż sprawa rozpoznana przez organ pierwszej instancji i naruszając tym samym zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.
Powyższe uchybienie skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).
Po ponownym rozpoznaniu sprawy kolegium rozstrzygnie w przedmiocie odwołania od decyzji Zastępcy Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w H. z dnia [..] lipca 2014 r., znak: [...] odmawiającej K. M. przyznania zasiłku dla opiekuna w związku z opieką nad babcią C O. Rozważając przesłanki przyznania skarżącej zasiłku dla opiekuna, należy mieć na względzie, że świadczenie pielęgnacyjne przyznane K. M. decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. – wbrew stanowisku kolegium – wygasło z mocy prawa.
Do takiej konkluzji upoważnia okoliczność, że Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w L. wydał w dniu [...] listopada 2012 r. orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności C. O. na stałe. Jest to o tyle istotne, że w myśl zaś art. 24 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego ustala się na czas nieokreślony, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności zostało wydane na czas określony.
W decyzji z dnia [...] lutego 2013 r. świadczenie pielęgnacyjne zostało przyznane K. M. do dnia [...] czerwca 2013 r. Jako jedyną przyczynę wskazania tej daty Burmistrz Miasta H. powołał treść art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 1548), zgodnie z którym osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie przepisów dotychczasowych zachowują prawo do tego świadczenia w dotychczasowej wysokości do dnia [...] czerwca 2013 r., jeżeli spełniają warunki określone w przepisach dotychczasowych.
Należy w związku z tym przyjąć, że określenie przez organ pomocy społecznej w decyzji z dnia [...] lutego 2013 r. daty [...] czerwca 2013 r. ma charakter deklaratoryjny, potwierdzający to, co wynika wprost z wyżej powołanej normy prawnej, nie zaś – jak przyjął organ odwoławczy – konstytutywny, tworzący określony stan prawny.
Świadczenie pielęgnacyjne przyznane skarżącej do dnia [...] czerwca 2013 r. wygasło zatem z mocy prawa, co organ weźmie pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy.
Mając na uwadze powyższe, sąd orzekł, jak w sentencji.