Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] lipca 2016 r., znak: [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego [...] – po rozpoznaniu odwołania M. Ś. (dalej także: skarżący) od decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r., znak: [...], o odmowie przyjęcia do powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego operatu technicznego sporządzonego w ramach zgłoszenia pracy geodezyjnej dotyczącej inwentaryzacji obiektów budowlanych usytuowanych na działkach nr [...] i nr [...], położonych w B., gmina Z. – uchylił tę decyzję i umorzył postępowanie.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił przebieg postępowania w sprawie i stwierdził, że w jego ocenie organ pierwszej instancji wadliwie przyjął, że art. 12b ust. 5 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015 r. poz. 520; dalej także: "ustawa") zachodziły podstawy do wydania decyzji odmawiającej przyjęcia do zasobu ww. operatu technicznego sporządzonego przez skarżącego. Organ odwoławczy podkreślił, że w rozstrzyganej sprawie, z uwagi na niezłożenie przez skarżącego zastrzeżeń do protokołu weryfikacji z dnia [...] marca 2016 r. brak było podstaw do wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego.
W konsekwencji całe postępowanie administracyjne w tej sprawie było od początku bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23; dalej: "k.p.a."). W związku z tym decyzja organu pierwszej instancji podlegała uchyleniu – w trybie odwoławczym – jako wydana z rażącym naruszeniem prawa, a postępowanie organu pierwszej instancji należało umorzyć w całości.
W skardze do Sądu na powyższą decyzję oraz w piśmie procesowym z dnia [...] listopada 2016 r. skarżący zarzucił organowi drugiej instancji naruszenie:
- - art.. 6, 7 i 8 k.p.a., poprzez uchybienie zasadom postępowania wynikającym z tych przepisów;
- - art. 12b ust. 7 i 8 ustawy w związku z art. 105 § 1 k.p.a., poprzez wadliwe stwierdzenie, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie było bezprzedmiotowe.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga jest zasadna.
Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest stwierdzenie, czy zachodziły podstawy do wydania decyzji odmawiającej przyjęcia do zasobu geodezyjnego i kartograficznego opisanego na wstępie operatu technicznego, sporządzonego przez skarżącego.
Zgodnie z art. 12b ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, do którego przekazane zostały zbiory danych lub inne materiały stanowiące wyniki prac geodezyjnych lub prac kartograficznych, niezwłocznie weryfikuje je pod względem zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii, w szczególności dotyczącymi:
- 1) wykonywania pomiarów, o których mowa w art. 2 pkt 1 lit. a, oraz opracowywania wyników tych pomiarów;
- 2) kompletności przekazywanych wyników wykonanych prac geodezyjnych lub prac kartograficznych.
Wyniki weryfikacji utrwala się w protokole (ust. 3), natomiast podstawę do przyjęcia zbiorów danych lub innych materiałów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego stanowi pozytywny wynik weryfikacji albo dokument potwierdzający odbiór tych zbiorów danych lub innych materiałów jako przedmiotu zamówienia publicznego realizowanego w związku z wykonywaniem zadań Głównego Geodety Kraju lub organów administracji geodezyjnej i kartograficznej (ust. 4).
W przypadku negatywnego wyniku weryfikacji właściwy organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej zwraca wykonawcy prac geodezyjnych lub prac kartograficznych przekazane przez niego zbiory danych lub inne materiały wraz z protokołem zawierającym opis stwierdzonych uchybień i nieprawidłowości (ust. 6).
W przypadku negatywnego wyniku weryfikacji wykonawca prac geodezyjnych lub prac kartograficznych ma prawo, w terminie 14 dni od dnia otrzymania protokołu, ustosunkować się na piśmie do wyników weryfikacji (ust. 7), zaś jeżeli organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej nie uwzględni stanowiska wykonawcy prac geodezyjnych lub prac kartograficznych to wydaje decyzję administracyjną o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych lub innych materiałów sporządzonych przez tego wykonawcę (ust. 8).
Z akt administracyjnych sprawy wynika, że w dniu [...] stycznia 2016 r. skarżący zawiadomił Starostę Zamojskiego o zakończeniu prac objętych zgłoszeniem nr [...], dotyczących wykonania geodezyjnej inwentaryzacji obiektów budowlanych na działkach nr [...] i nr [...] w [...], gmina Z.. Wraz z zawiadomieniem skarżący przekazał do weryfikacji operat techniczny – zbiory danych lub inne materiały stanowiące wyniki pracy geodezyjnej (k. 44-47 akt administracyjnych).
W dniu [...] lutego 2016 r. Starosta zweryfikował negatywnie powyższy operat techniczny, co potwierdził w protokole weryfikacji z tej samej daty, w związku z czym organ zwrócił skarżącemu sporządzoną przez niego dokumentację geodezyjną (k. 44-47 akt administracyjnych).
W protokole tym Starosta odniósł się szczegółowo do dokumentacji złożonej przez skarżącego, wskazując – w oparciu o przepisy: § 3 ust. 1 i ust. 3, § 6 ust. 1, § 71 ust. 1 i ust. 7 pkt 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. nr 263, poz. 1572) oraz § 4 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 2 listopada 2015 r. w sprawie bazy danych obiektów topograficznych oraz mapy zasadniczej (Dz. U. z 2015 r. poz. 2028), § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 21 października 2015 r. w sprawie powiatowej bazy GESUT i krajowej bazy GESUT (Dz. U. z 2015 r. poz. 1938) oraz 3 ust. 1 pkt 2 i § 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 października 2012 r. w sprawie państwowego systemu odniesień przestrzennych (Dz. U. z 2012 r. poz. 1247) – na następujące nieprawidłowości:
- - "Sprawozdanie techniczne sporządzone w sposób nieprecyzyjny - brak szczegółowego opisu przebiegu i rezultatów wykonanych prac. Do realizacji przedmiotu zamówienia wykorzystuje się materiały zgromadzone w Państwowym Zasobie Geodezyjnym i Kartograficznym (PZGiK), jeżeli zawierają one wyniki geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych lub wysokościowych o odpowiedniej jakości. Analizy jakości materiałów PZGiK, w tym ich wiarygodności dokonuje Wykonawca. Wykonawca w tym opracowaniu nie uzasadnia rezultatów analiz, w tym kompletności, dokładności i jakości. Analiza winna być poparta stosowną dokumentacją odzwierciedlającą efekt w sprawozdaniu technicznym. Organ służby geodezyjnej i kartograficznej, weryfikujący po przeczytaniu sprawozdania technicznego powinien mieć pełen obraz rzetelnie wykonanej pracy geodezyjnej, a nie analizować dokumentację Wykonawcy przedłożoną do weryfikacji. Poza tym organ, który weryfikuje przedłożoną dokumentację nie zna przepisu, który wskazuje podstawę stwierdzania faktów nieprawidłowej inwentaryzacji poprzez <>. To na wykonawcy pracy geodezyjnej ciąży obowiązek analizy materiałów PZGiK w celu opracowania zleconej dokumentacji" (pkt 5 ppkt 1 protokołu weryfikacji);
- - "Niespójność topologii danych liniowych dotyczących Geodezyjnej Ewidencji Sieci Uzbrojenia Terenu (GESUT): z obrazu mapy przyłącze wodociągowe włączone jest do sieci telefonicznej, a nie do wodociągowej - zagadnienie do wyjaśnienia przez wykonawcę prac geodezyjnych. W załączeniu fragment mapy obrazującej przedstawienie wyników pomiaru ze szkicu polowego wykonawcy w przedmiotowym opracowaniu, dane z mapy zasadniczej oraz odcinek 154-155 dane z bezpośredniego pomiaru powykonawczego sieci wodociągowej z przyłączami Nr ewidencyjny operatu: 146.443-51/2003" (pkt 5 ppkt 2 protokołu weryfikacji);
- - "Brakuje współrzędnych płaskich prostokątnych przedmiotowych obiektów w dokumentacji: Wykonawca prac geodezyjnych mierzy szczegóły terenowe (wejścia do budynków) na szczegóły pierwszej grupy, natomiast nowe przepisy dotyczące mapy zasadniczej oraz bazy GESUT precyzują, że lokalizacja tych obiektów ma być określona za pomocą "współrzędnych płaskich prostokątnych", wobec czego jest to obowiązek wykonawcy prac geodezyjnych" (pkt 5 ppkt 3 protokołu weryfikacji);
- - "Wyniki pomiarów współrzędnych prostokątnych płaskich oraz wysokości wykazane z inną precyzją zapisu niż określa przepis - do analizy wszystkie dzienniki i wykazy współrzędnych w operacie technicznym" (pkt 5 ppkt 4 protokołu weryfikacji);
- - "Nieprawidłowe oznaczenie układu wysokości w dokumentacji" (pkt 5 ppkt 5 protokołu weryfikacji).
Pismem z dnia [...] marca 2016 r. skarżący ustosunkował się – w sposób obszerny – do przesłanego mu przez organ protokołu weryfikacji, wskazując między innymi:
- - w odniesieniu do pkt 5 ppkt 1 protokołu - "W punkcie szóstym i siódmym sprawozdania technicznego zawarto szczegółowy opis przebiegu i rezultatów wykonanych prac. [...] W niniejszej pracy wykonano analizę materiałów pobranych z PZGiK pod względem dokładności, aktualności i kompletności. Żaden przepis nie obliguje wykonawcy do załączania do operatu uzasadniania rezultatów takiej analizy. Powyższa analiza nie jest treścią operatu technicznego zgodnie z § 71 ust. 2 i jej brak, jak też wykonanie, nie jest przedmiotem weryfikacji. Takiego samego zdania jest Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, który w wyroku z dnia 20 października 2015 r., sygn. II SA/Wr 504/15, stwierdził: "przepis § 6 ust. 1 rozporządzenia [ws. Standardów] pozostawia wykonawcy decyzję w jakim zakresie wykorzystuje materiały zgromadzone w PZGiK oraz nie precyzuje metodyki przeprowadzanej analizy. Trudno zatem wymagać od wykonawcy pisemnego sprawozdania z tej analizy." Powołane w tym punkcie naruszone przepisy prawa nie obligują wykonawcy do tego, żeby w sprawozdaniu przedstawiać "pełen obraz rzetelnie wykonanej pracy geodezyjnej", tak aby weryfikujący nie musiał "analizować dokumentacji Wykonawcy przedłożonej do weryfikacji". Takie stwierdzenia są nadużyciem. Wykonawca wykonuje pracę dla swojego zleceniodawcy, a nie dla weryfikującego. Weryfikujący nie może żądać od wykonawcy dodatkowych, nie przewidzianych prawem, wymagań, co do sporządzania operatu. Weryfikujący podczas weryfikacji ma obowiązek właśnie przeanalizować przedłożony operat, gdyż trudno sobie wyobrazić weryfikację operatu bez jego analizy. Poza tym, gdyby nawet wykonawca zastosował się do powyższej uwagi i przedstawi! weryfikującemu "pełen obraz rzetelnie wykonanej pracy" w sprawozdaniu, to trudno sobie wyobrazić, żeby weryfikujący pominął analizę operatu. Reasumując, powyższa nieprawidłowość jest niemożliwa do usunięcia, gdyż nie jest możliwe takie napisanie sprawozdania, żeby weryfikujący nie wykonał analizy operatu. Weryfikujący nie przedstawia konkretnej informacji o zakresie nieprawidłowości. Z jego informacji nie wynika co konkretnie ma być poprawione. Można tylko wnioskować, że według weryfikującego sprawozdanie jest nieprecyzyjne i że według niego analiza udostępnionych materiałów PZGiK jest nieudowodniona przez wykonawcę. Z uwag zawartych w protokole nie sposób zorientować się, który przytoczonych przepisów jest naruszony. Uwagi są ogólne i wynikają z subiektywnej oceny weryfikującego. Ponadto dołączone przez wykonawcę "oświadczenie wykonawcy wykonującego dane przyłącze" było elementem operatu technicznego mieszczącego się w zakresie przepisu § 71 ust. 1 pkt 8 rozp. o standardach i było dodatkowym dowodem tego, iż znajdujący się w zasobie pomiar inwentaryzacyjny wodociągu, co najmniej w zakresie działek nr [...] i [...], jest wykonany błędnie, gdyż faktyczny jego przebieg znajduje się w innym miejscu niż ten w bazie GESUT. Wynika to również z mojego pomiaru, gdyż pomierzone przeze mnie w wykopie miejsce włączenia przyłącza wodociągowego do sieci, wskazuje tę sieć w innym miejscu niż na mapie GESUT znajdującej się w zasobie";
- - w odniesieniu do pkt 5 ppkt 2 protokołu – "Powołany przepis nie ma nic wspólnego z przytoczoną informacją o zakresie nieprawidłowości. Analiza, o której mowa w § 6 rozporządzenia o standardach dotyczy udostępnionych materiałów pod kątem przydatności do wykonania pomiarów. Wykonawca pomiary wykonał prawidłowo, z odpowiednią dokładnością, zgodnie z tym co w trenie było wybudowane. Udostępnione przeanalizowane przez wykonawcę materiały pozwoliły na wykonanie rzetelnego pomiaru. Weryfikujący nie znalazł żadnych nieprawidłowości dotyczących pomiarów. Nie ma na ten temat ani słowa w protokole. Wykonawca przedstawił na mapie wynikowej obraz sytuacji, którą rzetelnie pomierzył. [...] Żaden przepis nie obliguje wykonawcy do analizy właściwego położenia "danych liniowych" w prowadzonej przez starostę GESUT. Gdyby było inaczej, wykonawca nie byłby w stanie wykonywać swojej pracy i tym samym zarabiać na życie, ponieważ nic innego by nie robił, tylko analizował każdą kreskę na mapie, czy aby na pewno ona została tam przez prowadzącego GESUT prawidłowo umieszczona. Wykonawca w niniejszej pracy wykonał rzetelnie pomiar elementów, które zostały mu zlecone przez inwestora. Wykazał ponadto, że istniejąca w prowadzonej przez starostę bazie GESUT sieć wodociągowa jest w zakresie obejmującym co najmniej dz. [...] i [...] błędnie wrysowana. Wykonawca nie włączył przyłącza wodociągowego do telefonu, jak sugeruje weryfikujący, lecz tylko pokazał koniec przyłącza wodociągowego tam gdzie ono faktycznie w terenie się kończy. Nie jest winą i nieprawidłowością wykonawcy, że ten koniec przyłącza akurat pokrywa się na mapie z wrysowaną tam siecią telefoniczną. Wykonawca może odpowiadać za swój pomiar, lecz nie może odpowiadać, wypowiadać się i wyjaśniać błędów, które ma w swojej bazie starosta. Wykonawca poinformował starostę o tym, że z bazie GESUT starosty jest wrysowany błędny przebieg sieci wodociągowej, natomiast swój pomiar wykonał bez żadnych błędów i nieprawidłowości. Wykonawca nie ma zamiaru poprawiać błędnych danych, które posiada starosta, gdyż nie dotyczą one jego pracy i nie należy to do zakresu zleconej mu pracy. Praca polegała na inwentaryzacji nowo wybudowanych elementów sytuacji terenowej. Poprawa ewentualnych błędów w bazie GESUT leży w gestii prowadzącego tę bazę, czyli w gestii starosty";
- - w odniesieniu do pkt 5 ppkt 3 protokołu – "nieprawidłowości usunięto";
- - w odniesieniu do pkt 5 ppkt 4 protokołu – "uwagi weryfikującego w tym punkcie należy uznać za niesprawiedliwe, krzywdzące i mające znamiona biurokratycznego załatwiania spraw. Weryfikujący powołując naruszone przepisy wskazał na niewłaściwą precyzje zapisu współrzędnych i rzędnych wysokościowych. O ile ta precyzja we współrzędnych byłaby za niska, to uwaga ta miałaby słuszność, jeżeli jednak jest wyższa, to weryfikujący winien zreflektować się przed napisaniem negatywnej uwagi i zwrócić uwagę na to, że istnieje też § 3 ust. 2 rozporządzenia o standardach, który stanowi, że w uzasadnionych przypadkach może być stosowany zapis współrzędnych do 0,001 m. Taki uzasadniony przypadek miał tutaj miejsce, gdyż wykonywana praca należy do wymienionej w § 61 rozp. o standardach. Jeżeli chodzi o rzędne wysokościowe wykonawca nie stwierdza, żeby nastąpiła jakaś nieprawidłowość w precyzji ich zapisu. Zapis jest zgodny z § 3 ust. 3 rozp. o standardach. przekazując ponownie operat techniczny. W piśmie tym ponadto wniosłem o przyjęcie mojego operatu technicznego do zasobu gk, bądź o wydanie decyzji odmawiającej jego przyjęcia";
- - w odniesieniu do pkt 5 ppkt 5 protokołu – "Na stronie 5 dokumentacji, nie określono układu wysokościowego wydanego zgodnie z licencją z PZGiK. Wykonawca dokumentację wynikową przekazał w obowiązującym układzie wysokościowym. W przekładanej dokumentacji nie posługiwano się "oznaczeniem układu wysokości" tylko "nazwą układu wysokości" zgodnie z rozp. o standardach" (k. 59-61 akt administracyjnych).
Poza sporem jest również, że odnosząc się do powyższych – obszernych oraz rzeczowych – wyjaśnień skarżącego, będącego wykonawcą pracy geodezyjnej, organ pierwszej instancji podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, stwierdzając lakonicznie, że nie uwzględnia stanowiska wykonawcy, czemu dał wyraz w kolejnym protokole weryfikacji z dnia [...] marca 2016 r. Jednocześnie organ stwierdził: "w związku z powyższym, nie jest możliwe potwierdzenie wpisem do ewidencji materiałów zasobu do czasu pozytywnego wyniku weryfikacji zgłoszonych prac geodezyjnych o wyżej wymienionym identyfikatorze" (k. 64 akt administracyjnych).
W tej sytuacji nie budzi wątpliwości Sądu, na co zasadnie skarżący zwrócił uwagę, że obowiązkiem organu pierwszej instancji było wydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie odmowy przyjęcia do powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego operatu technicznego sporządzonego w ramach opisanego wyżej zgłoszenia pracy geodezyjnej. Wbrew twierdzeniom organu odwoławczego, w świetle powołanych przepisów art. 12b ust. 7 i ust. 8 ustawy – odczytywanych łącznie – oczywiste jest, że w przypadku, gdy wykonawca pracy geodezyjnej w ustawowym terminie ustosunkował się na piśmie do wyników negatywnej weryfikacji, dokonanej przez właściwy organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, zaś organ ten nie uwzględnia stanowiska wykonawcy, to prawnym obowiązkiem organu jest wydanie decyzji administracyjnej o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych lub innych materiałów sporządzonych przez tego wykonawcę. W takiej sytuacji organ administracji nie może uchylić się od omawianego obowiązku poprzez sporządzenie kolejnego negatywnego protokołu weryfikacji dotyczącego tej samej pracy geodezyjnej.
Należy podkreślić, że do takiego stanowiska prowadzi nie tylko wykładnia językowa omawianych przepisów ustawy, lecz również ich wykładnia celowościowa oraz funkcjonalna. Niewątpliwie bowiem celem tych unormowań było umożliwienie wykonawcy pracy geodezyjnej zainicjowania jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, a następnie także – postępowania sądowoadministracyjnego, zmierzających do zbadania legalności stanowiska organu Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, orzekającego w pierwszej instancji. Co więcej, przyjęcie odmiennego stanowiska – w ocenie Sądu – byłoby niezgodne z zasadą szybkości postępowania oraz z zasadami logiki, albowiem oznaczałoby, że organ pierwszej instancji mógłby wielokrotnie kierować do tego samego wykonawcy negatywne protokoły weryfikacji przedłożonej pracy geodezyjnej, po to tylko, by unikać merytorycznej kontroli swego stanowiska w tym zakresie. Zdaniem Sądu, istotą omawianych przepisów art. 12b ust. 7 i ust. 8 ustawy jest właśnie przeciwdziałanie tego typu sytuacjom.
Trzeba także wskazać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyraził analogiczne stanowisko w wyroku z dnia 31 października 2016 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SAB/Lu 75/16, w której Sąd uwzględnił skargę M. Ś. na bezczynność Starosty [...] dotyczącą wniosku skarżącego z dnia [...] grudnia 2015 r. o przyjęcie zbioru danych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.
Z powyższego wynika, że prawnie wadliwe było wyrażone w zaskarżonej decyzji stanowisko, że wobec niezłożenia przez skarżącego zastrzeżeń do protokołu weryfikacji z dnia [...] marca 2016 r. brak było podstaw do wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego, co – zdaniem organu odwoławczego – świadczyło o bezprzedmiotowości postępowanie administracyjnego w tej sprawie w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a.
Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej: P.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a.
Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy, w myśl art. 153 P.p.s.a., uwzględni dokonaną przez Sąd wykładnię przepisów prawa oraz wskazania co do dalszego postępowania. Obowiązkiem tego organu będzie więc dokonanie merytorycznej oceny zasadności stanowiska skarżącego wyrażonego w niniejszej sprawie.