Wyrok WSA w Lublinie z 15 lutego 2005 r., II SA/Lu 910/04

Sąd

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie

Rozpoznanie

w dniu 15 lutego 2005r.

Sprawa

sprawy ze skargi H. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]., Nr [...] w przedmiocie scalenia gruntów I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] Nr rep. [...] II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz H.Z. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Skład

Przewodniczący Sędzia NSA - Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia WSA - Ewa Ibrom, Asesor WSA - Bogusław Wiśniewski (spr.)
Asystent sędziego Łucja Krasińska protokolant

Uzasadnienie

Sygn. akt II SA / Lu 910 / 04

Postanowieniem z dnia [...]marca 2003 r Samorządowe Kolegium Odwoławcze wznowiło z urzędu postępowanie w sprawie odwołania od decyzji Zarządu Gminy z dnia [...] grudnia 2000 r znak:[...] zatwierdzającej projekt scalania gruntów wsi K. i J. w gminie R.F. zakończonego decyzją tego Kolegium z dnia [...] stycznia 2003 r. znak rep: [...] uchylającą decyzję Zarządu Gminy i przekazującą sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Podstawę wznowienia stanowiły nowe okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydania decyzji, a nie znane organowi. Okoliczności tych nie wskazano.

Po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego Kolegium decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 r uchyliło w całości wspomnianą własną decyzję z dnia [...] stycznia 2003 r i utrzymało w mocy decyzję Zarządu Gminy z dnia [...] grudnia 2000 r.

Z decyzją organu odwoławczego nie zgodzili się uczestnicy postępowania scaleniowego H.Z., Z.S., M.S. i Z.T., którzy złożyli wnioski o ponowne rozpoznanie sprawy. H.Z. kwestionowała objęcie scaleniem terenu zabudowanego oraz prawidłowość wytyczenia w trakcie postępowania scaleniowego granicy jej działek z nieruchomością stanowiącą własność Z.S.. Z.T. zarzucił organom administracji, iż w wyniku scalenia nie pozostawiono mu korzeni do życia, natomiast według Z.S. i M.S. przyznanie nieruchomości J. i H. Z. nastąpiło wbrew wnioskom złożonym przez właścicieli nieruchomości złożonym przez rozpoczęciem scalenia. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Kolegium decyzją z dnia [...] października 2004 r nr rep: [...] utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] sierpnia 2003 r. W jego ocenie odwołania stron nie znajdują poparcia w materiale dowodowym znajdującym się w aktach sprawy ani też w przepisach zawartych w ustawie z dnia 26 marca 1982 r o scalaniu i wymianie gruntów. Zgłaszane w toku postępowania scaleniowego zastrzeżenia jego uczestników zastały uwzględnione w projekcie scalenia. Geodeta sporządzając operat scaleniowy właściwie obliczył ekwiwalenty za nieruchomości wniesione do scalenia. Nie przekroczono granic dopuszczalnej granicy błędu, która wynosiła 3 % różnicy powierzchni, a większość uczestników scalenia otrzymała o wiele korzystniejsze warunki do prowadzenia prac rolnych. Odnosząc się do podnoszonej w odwołaniu przez H.Z. kwestii przebiegu linii granicznej pomiędzy jej nieruchomościami, a nieruchomościami Z.S. Kolegium podkreśliło, iż w obecnym stanie prawnym i faktycznym jakiekolwiek czynności administracyjne podjęte w tej sprawie są z mocy prawa niewiążące, gdyż Sąd Rejonowy postanowieniem z dnia [...] września 2001 r sygn. akt [...] ustalił dla nich linie graniczna. Zgodnie z art.365 § 1 kpa orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, ale również sądy i inne organy państwowe, a wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. W tej sytuacji organ odwoławczy uznał, że wydanie decyzji zawierającej merytoryczne rozstrzygnięcie w przedmiotowej kwestii byłoby z mocy prawa dotknięte wadą powodującą jej nieważność. W konkluzji rozstrzygnięcie Kolegium z dnia [...] sierpnia 2003 r uznano za prawidłowe.

Skargę na powyższą decyzję złożyła H.Z. Zarzucając organom administracji naruszenie prawa materialnego wyrażające się w nadinterpretacji pojęcia,,wiąże‘’, co prowadzi do zachowania istniejącego obecnie stanu prawnego, brak merytorycznego rozstrzygnięcia i oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz błąd w ustaleniach faktycznych nie uznających dostarczonych dowodów w sprawie jako nowych, a mających wpływ na treść decyzji wnosiła o jej uchylenie. W motywach skargi ponownie podkreśliła naruszenie toku postępowania scaleniowego poprzez objęcie nim z urzędu także terenów zabudowanych, mimo, że ustawa o scaleniu i wymianie gruntów stanowi, iż tego rodzaju nieruchomości podlegają procedurze scaleniowej wyłącznie na wniosek ich właścicieli. Zmieniono przy tym granicę pomiędzy nieruchomościami stanowiącymi własność jej i Z.S. w ten sposób, iż została ona poprowadzona w linii łamanej zamiast jak dotychczas w linii prostej, co doprowadziło do powstania wątpliwości jak biegnie granica i jak daleko sięga prawo własności skarżącej. W skardze dowodzono, iż zatwierdzenie scalenia decyzja Zarządu Gminy wykluczało możliwość ustalenia granic nieruchomości zarówno w odrębnym postępowaniu administracyjnym jak i w postępowaniu sądowym. Zgodnie bowiem z art. 35 ustawy o prawie geodezyjnym i kartograficznym w razie wszczęcia postępowania scaleniowego granice nieruchomości wyznacza się właśnie w tym postępowaniu. Orzeczenie sądowe z [...] września 2001 r. dotyczy natomiast stanu istniejącego przed scaleniem. Według skarżącej jest to wystarczająca okoliczność dla poddania wątpliwość skuteczności postanowienia sądu w stosunku do decyzji Zarządu Gminy znoszącej stan, który rozpatrywał sąd. W jej odczuciu dokładna analiza treści postanowienia sądu pozwala na stwierdzenie, iż w rzeczywistości rozgraniczenie dokonane przez sąd dotyczy tylko działki nr.865/5 i 851, nie ma natomiast w nim mowy o działce nr 865/ 3 która także graniczy z działką o nr 851. W tym znaczeniu brak jest podstaw do wniosku, iż sąd dokonał rozgraniczenia.Potwierdzeniem tego stanu jest pismo z Urzędu Gminy z dnia [...] kwietnia 2004 r w którym podkreśla się, iż postanowienie sądu jest dokumentem niepełnym, który nie może stanowić podstawy do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów. Skarżąca akcentowała trudności jakie związane są z wytyczeniem granicy w jej obecnym kształcie i wskazała, iż art.365 § 1 kpc z jego konsekwencjami nie odnoszącymi się do nieruchomości jako całości jest artykułem wyizolowanym z systemu prawnego, co ma wpływ na jego interpretację i treść decyzji. W jej ocenie została pozbawiona konstytucyjnej ochrony prawa własności, a nadto narażono ją na niepotrzebne wydatki. Domagała się naprawienia tego co można jeszcze naprawić.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art.1§ 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz.U Nr 153, poz.1269) sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeśli ustawy nie stanowią inaczej. Oceniając zgodność zaskarżonej decyzji z prawem sąd nie ogranicza się jednak wyłącznie do badania treści samej decyzji, ale przedmiotem jego oceny jest zgodność zaskarżonej decyzji z prawem materialnym oraz z przepisami postępowania administracyjnego.W tym ostatnim przypadku sąd bada zarówno spełnianie przez zaskarżoną decyzję ustalonych w tej mierze warunków formalnych, jak tez zgodność przepisami postępowania prowadzącego do jej wydania. W rozpatrywanej sprawie zaskarżona decyzja została wydana w wyniku wznowienia postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, a zatem przedmiotem oceny sądu jest zbadanie nie tylko legalności rozstrzygnięcia sprawy, ale także istnienia przesłanek wznowienia postępowania.

Stosownie do art.145 § 1 kpa wznowienie postępowania następuje w sprawie zakończonej decyzja ostateczną. Aby zatem wznowienie postępowania mogło nastąpić muszą zostać spełnione dwa warunki: sprawa została zakończona i zakończenie nastąpiło decyzją ostateczną. Na gruncie tego przepisu powstały istotne wątpliwości co do możliwości wznowienia postępowania zakończonego decyzją kasacyjną wydaną w trybie art.138 § 2 kpa. W wyroku z dnia 22 maja 1991 r (sygn. akt IV SA 349/91 OSP1992/ 10 / 229 z krytyczną glosą J.Zimmermanna) Naczelny Sąd Administracyjny nawiązując do uchwały całej Izby Cywilnej i Administracyjnej Sadu Najwyższego z dnia 15 grudnia 1984 r (sygn. akt III AZP /84 OSNC 1985/10 144) przyjął, iż decyzja kasatoryjna nie wyczerpuje toku postępowania administracyjnego, więc nie staje się decyzją ostateczna dającą podstawę do wznowienia postępowania w sprawie (art. 145 § 1 kpa). Sąd uznał, iż jest to decyzja czysto procesowa,, międzyinstancyjna ‘’, która nie załatwia sprawy co do istoty. Uchylenie zatem decyzji powoduje powstanie takiego stanu w którym brak jest jakiegokolwiek rozstrzygnięcia, Wydanie nowej decyzji przez organ I instancji otwiera drogę do ponownej kontroli administracyjnej.Zanim nie zostanie wyczerpana droga takiej kontroli, sięganie do środka prawnego jakim jest wznowienie postępowania, nie znajduje uzasadnienia prawnego. Jakkolwiek w świetle art.16 § 1 kpa nie można podzielić stanowiska, iż decyzja kasacyjna wydana przez organ odwoławczy nie jest decyzją ostateczną, skoro nie przysługuje od niej środek odwoławczy, to nie sposób pominąć tych uwag sądu, które dotyczą zakończenia postępowania decyzja kasacyjną. W uchwale składu 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 19 stycznia 1983 r (sygn. akt III AZP 7 / 82 OSNC 1983/9/127) podkreślono, iż załatwienie sprawy w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego polega przede wszystkim na jej merytorycznym rozstrzygnięciu. Konsekwencją tego jest to, iż postępowanie administracyjne już się nie toczy, zostało zakończone. Istota decyzji kasacyjnej wyraża się natomiast przede wszystkim w tym, że w wyniku orzeczenia organu II instancji nie następuje merytoryczne załatwienie sprawy. Powyższą ocenę podtrzymano także w doktrynie (Barbara Adamiak, Janusz Borkowski Kodeks Postępowania administracyjnego Komentarz wydanie 6 Wydawnictwo C.H BECK Warszawa 2004 str.627 i nast.) gdzie podkreślono, iż pierwsza przesłanka dopuszczalności wznowienia postępowania występuje wówczas,gdy sprawa administracyjna jest zakończona przez rozstrzygnięcie jej merytoryczne lub niemerytoryczne decyzją ostateczną. Tymczasem decyzja kasacyjna nie rozstrzyga sprawy administracyjnej ani merytorycznie ani też nie merytorycznie. Stwierdza ona jedynie, iż postępowanie organu I instancji dotknięte było ciężkimi wadami procesowymi i otwiera ponownie drogę postępowania w sprawie przed organem I instancji.

Podzielając powyższy pogląd należało na podstawie art.145 § 1 pkt. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U Nr 153, poz.1270) zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2003 r uchylić. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy.