Uzasadnienie
Decyzją z dnia.... Samorządowe Kolegium Odwoławcze... utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy... z dnia... umarzającą postępowanie w sprawie usunięcia przez P. W. odpadów będących masami ziemi z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania na działce nr... przy ul. B. w miejscowości O. Jak wynika z akt sprawy, postępowanie zostało wszczęte z urzędu w związku z pismem właścicielki sąsiedniej działki – C. J. z dnia 19 lipca 2013r., która domagała się przywrócenia stosunków wodnych na gruncie oraz nakazania usunięcia odpadów z działki nr ewid.....
W sprawie dotyczącej przywrócenia stosunków wodnych na gruncie toczyło się odrębne postępowanie, które zakończyło się ostateczną decyzją odmowną Wójta Gminy....z dnia.... (k.14 akt admin.)
W sprawie niniejszej natomiast tj. w przedmiocie nakazania usunięcia odpadów będących masami ziemi z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania tj. z nieruchomości organ I instancji decyzją z dnia.... umorzył postępowanie, jednak organ odwoławczy decyzją z dnia.... uchylił tę decyzję.
Organ I instancji w uchylonej decyzji wskazał, że w toku oględzin w dniu 17 grudnia 2013r. nie stwierdzono na działce nr ewid.... składowiska odpadów mas ziemnych, co uzasadniało umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 kpa w zw. z art. 2 pkt 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2012r. o odpadach (Dz.U. z 2013r., poz.21), zwanej dalej "ustawą o odpadach", który wyłącza zastosowanie przepisów tej ustawy do niezanieczyszczonej gleby (ziemi) i innych materiałów występujących w stanie naturalnym, wydobytej w trakcie robót budowlanych, jeśli materiał ten zostanie wykorzystany do celów budowlanych w stanie naturalnym na terenie, na którym został wydobyty.
Organ odwoławczy natomiast stwierdził, że organ I instancji nie zbadał przesłanek, o których mowa w tym przepisie, a więc nie przeprowadził wyczerpującego postępowania wyjaśniającego, co mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Organ I instancji powinien ustalić czy P. W. nawoził na swoją działkę nr ewid.... ziemię nieznanego pochodzenia i składu, a jeśli tak, w jaki sposób zostały wykorzystane te masy ziemi, jaki skład i stopień zanieczyszczeń ma ta ziemia i czy stanowi ona odpady w rozumieniu ustawy o odpadach. W tym celu organ powinien przesłuchać świadków zgłoszonych przez C. J. i odnieść się do jej zarzutów.
Uwzględniając decyzję i zalecenia organu odwoławczego, organ I instancji ponownie przeprowadził oględziny działki, przesłuchał świadków oraz zlecił Wojewódzkiemu Inspektorowi Ochrony Środowiska... wykonanie badań gleby w związku ze zgłoszeniem dowozu gleby zanieczyszczonej na działkę nr... w zakresie zawartości metali ciężkich, substancji ropopochodnych i fosforu, a następnie wskazaną na wstępie decyzją z dnia... umorzył postępowanie na podstawie art. 105 § 1 kpa w zw. z art. 2 pkt 3 ustawy o odpadach.
W uzasadnieniu organ przedstawił szczegółowo przebieg postępowania, w szczególności przytoczył treść zeznań świadków i mając na względzie przeprowadzone dowody i ich wyniki stwierdził, że zeznania świadków nie są spójne i dlatego nie są wiarygodne. Wskazał, że umorzenie postępowania jest uzasadnione wynikami badań laboratoryjnych WIOŚ w..., potwierdzającymi, że wbudowana w ramach zagospodarowania terenu działki nr ewid..... ziemia nie jest odpadem.
Organ ten wskazał, że w świetle zeznań A. J. masy ziemi białego i czarnego koloru były nawiezione w latach 2010-2011, choć mogły pochodzić z działki własnej, gdyż świadek ten nie widział transportów. L. S. z kolei widziała dowóz mas ziemi (czarnoziem i glina) samochodami tj. 10-15 wywrotek, wskazała, że ziemia została rozplantowana po działce. W. D. zeznała, że nie wie nic na temat ewentualnego nawiezienia ziemi na działkę P. W., z kolei T. W. wskazała, że podczas pobytu na przedmiotowej działce w 2010r. widziała białą ziemię i gruz (ok. 2 wywrotek), a rok później widziała leżącą w pryzmie czarną ziemię (ok. 2 wywrotek), prawdopodobnie przywiezioną z zewnątrz, a następnie ziemia została rozplantowana po działce.
Organ stwierdził, że ze sprawozdania z badań WIOŚ... wynika, że wartości dopuszczalnych stężeń w glebie i ziemi, określonych w załączniku do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 września 2002r. w sprawie standardów jakości gleby oraz standardów jakości ziemi, nie zostały przekroczone: chrom – 3,7 mg/kg (wartość dopuszczalna 150 mg/kg), cynk – 32,4 mg/kg (wartość dopuszczalna 350 mg/kg), kadm – 1, 5 mg/kg (wartość dopuszczalna 5 mg/kg), miedź – 9 mg/kg (wartość dopuszczalna 100 mg/kg), nikiel 16,4 mg/kg (wartość dopuszczalna 50 mg/kg), ołów – 24,5 mg/kg (wartość dopuszczalna 100 mg/kg), fosfor – 0,10 mg/kg (wartość dopuszczalna 0,15 mg/kg), ponadto w próbkach nie stwierdzono rtęci i substancji ropopochodnych.
Pełnomocnik P. W. w piśmie z dnia 12 czerwca 2014r. wnosił o umorzenie postępowania ze względu na wyniki tych badań, wyjaśniając, że P. W. nie nawoził białej ziemi ani gruzu, ziemia (czarna) pochodziła z wykopów wykonanych podczas budowy domu i instalacji deszczowo – kanalizacyjnej przydomowej oczyszczalni ścieków, a następnie została rozprowadzona po działce w celu zasiania trawy (k.190 akt admin.)
Po rozpatrzeniu odwołania C. J. Samorządowe Kolegium Odwoławcze.....utrzymało w mocy decyzję organu I instancji podzielając jego ustalenia i stanowisko.
Mając na uwadze przepis art. 2 pkt 3 ustawy o odpadach Kolegium stwierdziło więc, że nie było w sprawie podstaw do wszczęcia i prowadzenia postępowania w trybie art. 26 tej ustawy wyłącznie z tego powodu, że skarżący nawiózł na swoją działkę ziemię, skoro badania laboratoryjne nie potwierdziły, by ziemia ta pochodziła z terenu zanieczyszczonego, a więc by stanowiła odpad w rozumieniu § 2 pkt 17 obowiązującego w dacie wydania decyzji rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001r. w sprawie katalogu odpadów (Dz.U. Nr 112, poz. 1206), zwanego dalej "rozporządzeniem".
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie C. J. domagała się uchylenia decyzji organów obu instancji.
Zarzuciła naruszenie art. 2 ust. 3 i art. 26 ustawy o odpadach poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że ustawa ta nie ma w sprawie zastosowania, wynikające z wadliwych ustaleń i niedostatecznie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego (z naruszeniem art.7, 75, 77 §1, 80 i 84 kpa), w szczególności niedopuszczenie dowodu z opinii biegłego geologa lub geodety w celu ustalenia czy nawieziona ziemia stanowi odpad. Skarżąca podniosła, że wprawdzie badania potwierdziły, że ziemia nie jest zanieczyszczona, ale nie było to wystarczające do przyjęcia, że w sprawie nie ma zastosowania ustawa o odpadach, gdyż w świetle art. 2 ust. 3 tej ustawy konieczne było ponadto stwierdzenie, że ziemia ta została wydobyta w trakcie robót budowlanych i wykorzystana do celów budowlanych na terenie, na którym została wydobyta. Tymczasem w sprawie niniejszej ziemia została nawieziona z zewnątrz, a zatem stanowi ona odpady, do których zastosowanie ma ustawa o odpadach i organ powinien wszcząć postępowanie i rozpoznać sprawę merytorycznie.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, choć argumentacja organów obu instancji nie jest w pełni uzasadniona w świetle zgromadzonych materiałów dowodowych.
Organy jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazały bowiem art. 2 ust. 3 ustawy o odpadach, zgodnie z którym przepisów ustawy nie stosuje się do niezanieczyszczonej gleby i innych materiałów występujących w stanie naturalnym, wydobytych w trakcie robót budowlanych, pod warunkiem, że materiał ten zostanie wykorzystany do celów budowlanych w stanie naturalnym na terenie, na którym został wydobyty.
Słusznie podnosi skarżąca, że wyłączenie, o którym mowa w powołanym przepisie jest możliwe tylko w razie łącznego spełnienia wskazanych w nim przesłanek.
O ile więc w sprawie niniejszej bezspornie ustalono, że nawieziona ziemia jest niezanieczyszczona, o tyle budzi wątpliwości, czy w całości została ona wydobyta w trakcie robót budowlanych prowadzonych przez P. W. polegających na budowie domu jednorodzinnego. Zeznania świadków i dokumentacja fotograficzna, a także sam P. W. potwierdzają jedynie, że nawiózł on ziemię (tj. kilka - kilkanaście wywrotek) na działkę nr ewid.... w celu jej rozplantowania i urządzenia trawnika – nie ustalono natomiast jednoznacznie, że ziemia ta pochodzi wyłącznie z budowy prowadzonej przez P. W. Z tego względu rację ma skarżąca, że w celu zastosowania art. 2 pkt 3 ustawy o odpadach sprawa wymagała dodatkowego postępowania wyjaśniającego.
Wbrew natomiast zarzutom skargi, umorzenie postępowania było uzasadnione z innych przyczyn.
Nie było bowiem podstaw do wydania na podstawie art. 26 ust 2 ustawy o odpadach, zgodnie z którym wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania (...).
W toku postępowania nie stwierdzono bowiem składowania na działce nr ewid.... żadnych materiałów czy substancji, a więc brak jest materialnego przedmiotu, który mógłby być ewentualnie potraktowany jako odpad i usunięty w trybie art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach. Podczas kilkakrotnych oględzin (k.62, 142 i 152) stwierdzono, że wprawdzie teren został częściowo podwyższony wskutek nawiezienia ziemi, ale obecnie jest on porośnięty trawą.
Skoro zatem na przedmiotową działkę została nawieziona ziemia w celu jej zagospodarowania zielenią, to nie można obecnie nakazać usunięcia tej ziemi w trybie art. 26 ustawy o odpadach. Okoliczność, na którą wskazuje świadek D. T. W., że przed rozplantowaniem ziemia przez pewien czas zalegała w pryzmie, nie ma więc aktualnie znaczenia.
W sytuacji występującej w sprawie nie ma również podstaw do uznania, że nawieziona na działkę nr ewid..... ziemia w ogóle stanowiła odpady w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy o odpadach, a w konsekwencji, że P. W. był ich posiadaczem zgodnie z art. 3 pkt 19 tej ustawy, wobec którego można skierować nakazy w trybie art. 26 ust. 2.
Zgodnie z powołanymi przepisami - przez odpady rozumie się każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest zobowiązany, a przez posiadacza odpadów rozumie się wytwórcę odpadów lub osobę fizyczną, osobę prawną oraz jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej będące w posiadaniu odpadów (...).
W świetle powyższego, warunkiem uznania danej substancji za odpad jest jego zbędność lub szkodliwość uzasadniająca jej usunięcie.
Taka sytuacja nie zachodzi w niniejszej sprawie, bowiem bezspornie ziemia została nawieziona na działkę nr ewid.... w celu jej zagospodarowania. Nie zostało przy tym w toku postępowania dowodowego potwierdzone, że w całości stanowi ona ziemię i glebę pochodzącą z robót budowlanych, co pozwalałoby na przyjęcie, że jest to odpad, o którym mowa w § 2 pkt 17 rozporządzenia (odpady z budowy, remontów i demontażu obiektów budowlanych oraz infrastruktury drogowej, włączając glebę i ziemię z terenów zanieczyszczonych), oznaczony w załączniku do tego rozporządzenia kodem 17 05 04, przemieszczony następnie na działkę nr ewid..... Nawieziona ziemia nie należy również do żadnej innej grupy odpadów wymienionych szczegółowo w tym rozporządzeniu.
W sytuacji występującej w sprawie zarówno z uwagi na brak jakiegokolwiek zalegania w sposób niezagospodarowany ziemi na działce nr ewid...., jak również ze względu na to, że nie ustalono w sposób nie budzący wątpliwości, że nawieziona ziemia to w całości odpady z budowy (sama skarżąca podnosi wyłącznie, że to ziemia nawieziona "z zewnątrz", nie pochodząca z budowy), organ zasadnie umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe.
Z treści pism skarżącej wynika natomiast, że w istocie kwestionuje ona podwyższenie terenu, a nie składowanie odpadów, na działce nr ewid....., gdyż wskutek nawiezienia ziemi zmieniły się - jej zdaniem – stosunku wodne, co negatywnie wpływa na jej nieruchomość. Przywrócenia stosunków wodnych na gruncie może się ona jednak domagać w odrębnym postępowaniu, na podstawie przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2001r. – Prawo wodne (tekst jedn. Dz.U. z 2012r., poz. 145 ze zm.), w tym również w postępowaniach nadzwyczajnych, o ile zachodzą określone w Kodeksie postępowania administracyjnego podstawy.
Natomiast w okolicznościach niniejszej sprawy, z wyżej wskazanych powodów, nawiezienie ziemi przez P. W. w celu urządzenia zieleni, nawet gdyby wiązało się to z podwyższeniem terenu, nie może być traktowane jako składowanie odpadów, co uzasadniałoby prowadzenie postępowania na podstawie przepisów ustawy o odpadach.
Z kolei ocena jakości nawiezionej ziemi i jej ewentualnego szkodliwego wpływu na środowisko może być przedmiotem postępowania toczącego się w trybie ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 62, poz. 627 ze zm.).
Pomimo zatem nie w pełni trafnego uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, umorzenie postępowania było uzasadnione.
Z tych względów skargę należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012r., poz.270 ze zm.).