Uzasadnienie
Sygn. akt II SA/Lu [...]
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze – po rozpatrzeniu odwołania B. M. od decyzji wydanej z upoważnienia Wójta Gminy B. przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] orzekającej o odmowie przyznania świadczeń rodzinnych – utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium wyjaśniło, że powodem orzeczonej przez organ pierwszej instancji odmowy przyznania B. M. wnioskowanych świadczeń rodzinnych w postaci zasiłku rodzinnego oraz dodatków do tego zasiłku: z tytułu samotnego wychowywania dziecka oraz z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego, było przekroczenie ustawowego kryterium dochodowego dla osoby w rodzinie. Organ pierwszej instancji ustalił bowiem, że dochód rodziny wnioskodawczyni w przeliczeniu na osobę w rodzinie wynosi [...] zł, podczas gdy powyższe kryterium dochodowe wynosi 674 zł
B. M. złożyła odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji, domagając się jej uchylenia, jako wydanej z naruszeniem:
- - przepisów postępowania (strona nie wskazała przy tym konkretnych jednostek redakcyjnych, ani nawet konkretnej ustawy), poprzez niepodjęcie czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz dowolną ocenę zebranego materiału dowodowego, która w konsekwencji doprowadziła do niezasadnego wydania decyzji, a także poprzez dowolną interpretację statusu osoby samotnie wychowującej dziecko;
- - prawa materialnego (w tym zakresie również nie wskazała konkretnych przepisów) poprzez niewłaściwą wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało ustaleniem dochodu rodziny z pominięciem faktu, iż dochód z gospodarstwa rolnego, którego strona jest współwłaścicielem, powinien być rozdzielony.
W uzasadnieniu odwołania strona podniosła, że gospodarstwo rolne, którego w 2014 r. była współwłaścicielem na zasadzie wspólności ustawowej małżeńskiej, zostało w drodze licytacji komorniczej sprzedane w dniu [...] marca 2015 r. Zdaniem B. M. do dochodu jej rodziny organ powinien był zaliczyć tylko połowę kwoty uzyskanej z tej transakcji.
Ponadto strona zarzuciła brak stosownych wyjaśnień co do wysokości otrzymywanych przez nią alimentów. Podniosła również, że spełnia warunki do uznania jej za osobę samotnie wychowującą dziecko.
Rozpatrując powyższe odwołanie Kolegium dokonało analizy stanu prawnego określonego przepisami ustawy z dnia [...] listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, przytaczając w tym względzie przede wszystkim poszczególne ustępy artykułu 5 tej ustawy oraz podkreślając, że zasiłek rodzinny przysługuje rodzicowi dziecka, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 674,00 zł.
Następnie organ odwoławczy stwierdził, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż rodzina B. M. składa się z 2 osób, tj. wnioskodawczyni i jej córki. Na dochód tej rodziny składa się natomiast dochód z gospodarstwa rolnego uzyskany w 2014 r. w wysokości [...] zł, co potwierdzają złożone przez wnioskodawczynię pod rygorem odpowiedzialności karnej oświadczenia.
Odnosząc się do argumentu odwołania, jakoby dochód rodziny wnioskodawczyni powinien był zostać obliczony przy uwzględnieniu jedynie ˝ części gospodarstwa rolnego, skoro współwłaścicielem tego gospodarstwa był były mąż B. M., Kolegium stwierdziło, że nawet gdyby przyjąć takie rozwiązanie, bo rzeczywiście po rozwodzie małżeńska wspólność majątkowa przekształciła się we współwłasność w częściach ułamkowych, to i tak dochód rodziny B. M. w przeliczeniu na osobę znacznie przekroczy kryterium dochodowe, wynosząc [...] zł. W kwestii zaś ewentualnego uznania dochodu z gospodarstwa rolnego za dochód utracony, organ stwierdził, że sprzedaż gospodarstwa rolnego nie jest utratą dochodu, co wynika z art. 3 pkt 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Organ odwoławczy zaaprobował zatem stanowisko organu pierwszej instancji, iż B. M. nie zachowując kryterium dochodowego, nie spełnia przesłanki umożliwiającej przyznanie jej świadczeń rodzinnych na dziecko, w tym również dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka.
Końcowo Kolegium wyjaśniło, że przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych nie dają organowi właściwemu swobody w zakresie ustalania prawa do świadczeń. Prawo do zasiłku rodzinnego ocenianie jest w oparciu o kryterium dochodowe określone ustawowo, które jest jednakowe dla wszystkich rodzin. Podwyższone kryterium dochodowe obowiązuje tylko w przypadku, gdy członkiem rodziny jest dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o umiarkowanym albo o znacznym stopniu niepełnosprawności.
W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skardze na powyższą decyzję ostateczną B. M. zarzuciła jej: "naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych", co skutkowało uniemożliwieniem skarżącej nabycia prawa do zasiłku rodzinnego na córkę W. M. wraz z dodatkami do tego zasiłku na okres od dnia [...] kwietnia 2016 r. do dnia [...] września 2016 r. Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o:
- 1) zmianę zaskarżonej decyzji poprzez przyznanie skarżącej prawa do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego oraz z tytułu samotnego wychowywania dziecka, na córkę W. M.;
- 2) zasądzenie wypłaty na rzecz skarżącej należnego zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami za okres od dnia [...] kwietnia 2016 r. do dnia [...] września 2017 r. w należnej kwocie za każdy miesiąc i przekazanie tego świadczenia na wskazany rachunek bankowy;
- 3) zasądzenie wypłaty ustawowych odsetek za zwłokę w wypłacie przedmiotowych świadczeń począwszy od dnia wniesienia wniosku o przyznanie prawa do świadczenia wychowawczego do dnia zapłaty;
- 4) zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania sądowego;
ewentualnie o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.
W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że dochód jej rodziny w przeliczeniu na osobę począwszy od marca 2015 r. nie przekracza kwoty [...]zł miesięcznie. Źródłem dochodu w 2014 r. było gospodarstwo rolne o powierzchni 46,7875 ha przeliczeniowych oraz alimenty na córkę W. w kwocie [...]zł, zasądzone wyrokiem Sądu Okręgowego w Z. sygn. akt I C [...], który zarazem jest wyrokiem rozwodowym. Zdaniem skarżącej błędem jest pomijanie faktu sprzedaży gospodarstwa rolnego przez Komornika w dniu [...] marca 2015 r. wyrażające się w przyjęciu, że sprzedaż gospodarstwa rolnego nie jest zdarzeniem kwalifikowanym jako utrata dochodu. Organy naruszyły w ten sposób przepis prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a naruszenie to miało wpływ na wynik postępowania administracyjnego.
Końcowo skarżąca dodała, że w jej ocenie organy również naruszyły szereg przepisów postępowania, w szczególności art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., bowiem nie dopełniły obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, ani też obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu strony.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Mając na uwadze sformułowane w skardze wnioski wypada na wstępie wyjaśnić, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem w granicach zakreślonych w art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) oraz art. 3 i art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."). Stosując środki określone w wyżej wskazanych ustawach sąd bada legalność zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Rozpoznając sprawę w ramach powyższych kryteriów Sąd doszedł do wniosku, że skarga nie jest zasadna. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają bowiem prawa w stopniu dającym podstawy do ich uchylenia.
Przedmiotem żądania skarżącej w niniejszej sprawie było przyznanie zasiłku rodzinnego oraz dodatków do tego zasiłku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego i z tytułu samotnego wychowywania dziecka, na córkę W. M.. Wniosek ten podlegał zatem rozpatrzeniu w oparciu o przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1518 ze zm.) – dalej jako "u.ś.r.".
Jak wynika z art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 5 ust. 1 u.ś.r. zasiłek rodzinny ma na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka. Prawo do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku przysługuje:
- 1) rodzicom, jednemu z rodziców albo opiekunowi prawnemu dziecka;
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka;
- 3) osobie uczącej się;
jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty kryterium dochodowego, którego wysokość na okres od dnia [...] listopada 2015 r. do dnia [...] października 2017 r. została określona na poziomie 674 zł (§ 1 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] sierpnia 2015 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny i specjalny zasiłek opiekuńczy, wysokości świadczeń rodzinnych oraz wysokości zasiłku dla opiekuna – Dz. U. z 2015 r. poz. 1238).
Powyższe kryterium zostało przez ustawodawcę podwyższone do kwoty 764 zł w przypadku, gdy członkiem rodziny jest dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o umiarkowanym albo o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 5 ust. 2 u.ś.r.). W niniejszej sprawie sytuacja taka nie ma jednak miejsca, co oznacza, że o sposobie rozstrzygnięcia wniosku skarżącej decydować musiało zachowanie "zwykłego" kryterium dochodowego, określonego w art. 5 ust. 1 u.ś.r.
Z art. 3 pkt 1 u.ś.r. wynika, że ilekroć w ustawie tej jest mowa o dochodzie – oznacza to, po odliczeniu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób: przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach określonych w art. 27, 30b, 30c i 30e ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2010 r. Nr 51, poz. 307, ze zm.), pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne (art. 3 pkt. 1 lit. a) oraz inne dochody niepodlegające opodatkowaniu na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych (art. 3 pkt 1 lit c).
Dochód rodziny - w myśl art. 3 pkt 2 u.ś.r. – stanowi sumę dochodów członków rodziny. Z kolei dochód członka rodziny – zgodnie z pkt 2a powołanego artykułu – oznacza przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 4-4b.
Stosownie do art. 5 ust. 4 u.ś.r. w przypadku utraty dochodu przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy lub po tym roku, ustalając ich dochód, nie uwzględnia się dochodu utraconego.
W przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, ustalając dochód członka rodziny, osoby uczącej się lub dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, osiągnięty w tym roku dochód dzieli się przez liczbę miesięcy, w których dochód ten był uzyskiwany, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na który ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczeń rodzinnych (art. 5 ust. 4a u.ś.r.).
W przypadku zaś uzyskania dochodu przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy dochód ich ustala się na podstawie dochodu członka rodziny, dochodu osoby uczącej się lub dochodu dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, powiększonego o kwotę osiągniętego dochodu za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na który ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczeń rodzinnych (art. 5 ust. 4b u.ś.r.).
W niniejszej sprawie istota sporu dotyczy właśnie obliczenia wysokości dochodu rodziny skarżącej oraz oceny, czy dochód ten przekracza ustawowe kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 5 ust. 1 u.ś.r. Weryfikując legalność zaskarżonych decyzji Sąd doszedł do wniosku, że poczynione w sprawie ustalenia organów administracji, w tym również dotyczące dochodu rodziny skarżącej, są prawidłowe.
W pierwszej kolejności podkreślić trzeba, że skarżąca prowadzi razem z córką dwuosobowe gospodarstwo domowe. Z przytoczonych wyżej przepisów wynika, że na potrzeby realizacji jej wniosku konieczne było ustalenie wysokości dochodu tej dwuosobowej rodziny w 2014 r. – jako roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie natomiast wskazuje, że w roku tym skarżąca pobrała alimenty na rzecz małoletniej córki W. M. w łącznej wysokości [...] zł. Zgodnie zaś z art. 3 pkt 1 lit. "c" tiret czternaste u.ś.r. alimenty na rzecz dzieci zalicza się do dochodu.
Ponadto skarżąca w 2014 r. była współwłaścicielem (w ˝ części, zaś wcześniej - przed rozwodem - w ramach małżeńskiej wspólności majątkowej) gospodarstwa rolnego o łącznej powierzchni 46,7875 ha przeliczeniowych (powierzchnia ta wynika z decyzji Wójta Gminy B. z dnia [...] lutego 2014 r. w sprawie wymiaru łącznego zobowiązania pieniężnego za 2014 r. – k. 4 akt adm.). Łączny dochód z tego gospodarstwa, ustalony według stawki określonej w obwieszczeniu Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia [...] września 2015 r. w sprawie wysokości przeciętnego dochodu z pracy w indywidualnych gospodarstwach rolnych z 1 ha przeliczeniowego w 2014 r. (M.P. z 2016 r. poz. 861), wyniósł zatem [...] zł (46,7875 ha przeliczeniowych x [...] zł), z czego na dochód skarżącej – jako współwłaścicielce jedynie w ˝ części, co też słusznie uwzględniono w zaskarżonej decyzji – przypadła połowa tej kwoty, tj. [...] zł. Wyjaśnić w tym miejscu trzeba, że w zaskarżonej decyzji błędnie wyliczono dochód z ww. gospodarstwa rolnego w 2014 r. na łączną kwotę [...]zł, co następnie skorygowano w odpowiedzi na skargę, w której dochód ten określono na kwotę [...]zł.
Dla Sądu niejasny pozostaje sposób wyliczenia pierwszej ze wskazanych kwot. Kwota podana w odpowiedzi na skargę wynikała natomiast najprawdopodobniej z przyjęcia, iż powierzchnia przedmiotowego gospodarstwa rolnego wynosiła 46,5875 ha przeliczeniowych – jak to wskazała skarżąca w oświadczeniu z dnia [...] kwietnia 2016 r. (k. 9 akt adm.). Zdaniem Sądu, ustalenie powierzchni gospodarstwa rolnego na potrzeby niniejszej sprawy powinno jednak bazować przede wszystkim na dokumentach urzędowych, stąd też za miarodajną Sąd uznał powierzchnię przedmiotowego gospodarstwa wskazaną w ww. decyzji podatkowej Wójta Gminy B. z dnia [...] lutego 2014 r.
Wskazane wyżej błędy w obliczeniach dochodu uzyskanego z gospodarstwa rolnego pozostają jednak bez wpływu na wynik sprawy. Skoro bowiem dwuosobowa rodzina skarżącej w 2014 r. uzyskała dochód z gospodarstwa rolnego w wysokości [...] zł, oraz dochód z alimentów w wysokości [...] zł, oznacza to, że dochód tej rodziny w 2014 r. wyniósł łącznie [...] zł, co miesięcznie stanowi kwotę [...]zł. Miesięczny dochód w przeliczeniu na osobę w rodzinie w konsekwencji wyniósł [...] zł, a zatem i tak przekracza ustawowe kryterium dochodowe określone w art. 5 ust. 1 u.ś.r. Odmowa przyznania skarżącej wnioskowanych świadczeń rodzinnych była więc w pełni uzasadniona.
Końcowo podkreślić należy, że pozbawione racji jest twierdzenie skarżącej, jakoby wobec faktu, iż będące przedmiotem własności jej oraz jej byłego męża gospodarstwo rolne zostało w 2015 r. zbyte w drodze licytacji komorniczej, dochód uzyskany z tego gospodarstwa w 2014 r. powinien być zakwalifikowany jako dochód utracony, a tym samym powinien zostać pominięty przy ustalaniu dochodu rodziny na zasadzie art. 5 ust. 4 u.ś.r. Zbycie gospodarstwa rolnego nie jest bowiem – jak wynika a contrario z art. 3 pkt 23 u.ś.r. – traktowane przez ustawodawcę jako sytuacja powodująca utratę dochodu. Konstrukcja przyjęta w definicji "utraty dochodu" zawartej w powołanym przepisie (wyliczenie zamknięte) wyklucza natomiast zakwalifikowanie do tego pojęcia innych, niż wymienione w nim przypadków zmniejszenia dochodu w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, lub po tym roku (por. wyroki NSA: z dnia 5 października 2007 r. sygn. akt I OSK 108/07, LEX nr 376833 oraz z dnia 19 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 1858/12, LEX nr 1336330; wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 lutego 2014 r. sygn. akt III SA/Kr 863/13, LEX nr 1486920; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 5 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Rz 28/07, LEX nr 488511).
Z tych wszystkich względów, wobec braku uzasadnionych podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.