Uzasadnienie
Decyzją z dnia 1 grudnia 2016 r., znak: [...], Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania K. W. (dalej także: "skarżąca"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23; dalej: "k.p.a.") w związku z art. 80 ust. 2 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. (dalej także: "organ pierwszej instancji") z dnia 26 sierpnia 2016 r., znak: [...], umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych prowadzonych na działce nr ewid. [...], położonej w [...], gmina R., stanowiącej własność D. i L. O. (dalej także: "inwestorzy").
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił następujący stan sprawy.
W dniu 6 kwietnia 2016 r. organ pierwszej instancji, działając na żądanie skarżącej, wszczął postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie. Podczas oględzin, przeprowadzonych w dniu 29 kwietnia 2016 r., ustalono, że na działce nr ewid. [...] w [...] realizowana jest budowa budynku mieszkalnego wraz z wewnętrznymi instalacjami oraz zbiornikiem na nieczystości ciekłe i budynkiem gospodarczym. Budowa ta wykonywana jest w oparciu o:
- 1) decyzję Starosty [...] z dnia 28 listopada 2011 r., znak: [...], o pozwoleniu na budowę;
- 2) decyzję Starosty [...] z dnia 21 kwietnia 2015 r., znak: [...], o zmianie decyzji z dnia 28 listopada 2011 r., znak: [...], w zakresie pojemności i kształtu oraz lokalizacji zbiornika na nieczystości ciekłe;
- 3) decyzję Starosty [...] z dnia 30 grudnia 2015 r., znak: [...], o zmianie decyzji z dnia 28 listopada 2011 r., znak: [...], w zakresie ukształtowania terenu wokół budynku mieszkalnego i gospodarczego oraz wykonania odwodnienia działki.
W trakcie przeprowadzonych oględzin stwierdzono, iż inwestorzy wykonali skarpę zlokalizowaną wzdłuż granicy działki nr ewid. [...], stanowiącej własność skarżącej, niwelującą różnice poziomu gruntów pomiędzy działkami nr ewid. [...] i [...]. W zaniżeniu skarpy przy ogrodzeniu pomiędzy tymi działkami wzmocniono grunt płytami ażurowymi oraz umieszczono drenaż ř 100, który zbiera wodę ze skarp i terenu w pobliżu granic działek oraz odprowadza do studni chłonnych (oznaczonych w projekcie budowlanym zamieszczonym w aktach pierwszej instancji symbolem S1 i S2) połączonych ze sobą rurą betonową ř 600. Ponadto ustalono, że poziom terenu działki nr ewid [...], został podniesiony – zgodnie z decyzją z dnia 30 grudnia 2015 r., znak: [...], o około 1 m. Ustalono także, że wody opadowe z działki nr ewid. [...] wprowadzone są poprzez betonowy kanał do studni oznaczonej w projekcie budowlanym symbolem S1.
W dniu 17 maja 2016 r. skarżąca złożyła pismo, do którego załączyła fotografie przedstawiające stan działki nr ewid. [...] podczas opadów deszczu, które wystąpiły w dniu 14 maja 2016 r. W związku z tym organ pierwszej instancji przeprowadził dodatkowe oględziny w dniu 5 lipca 2016 r. W trakcie oględzin ustalił, że studnia, do której podłączone są trzy dreny zbierające wodę ze skarpy i terenu w pobliżu granicy działek nr ewid. [...] i [...], jest studnią wpadową zbierającą wodę z działki skarżącej. W trakcie prowadzonych oględzin inwestorzy przekazali zdjęcia przedstawiające stan terenu przylegającego do działki nr ewid. [...], to jest stan drogi dojazdowej oraz działki własnej i działki skarżącej w trakcie intensywnych opadów, jak i dzień po ich ustaniu.
Mając na uwadze powyższe ustalenia, organ pierwszej instancji powołaną na wstępie decyzją umorzył postępowanie administracyjne w rozpoznawanej sprawie, jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. W ocenie organu roboty prowadzone na działce nr ewid. [...], związane z zagospodarowaniem tej działki, wykonywane są zgodnie ze wskazanymi wyżej decyzjami wydanymi w przedmiocie pozwolenia na budowę oraz zmiany tego pozwolenia. Zdjęcia przedstawione w toku postępowania wyjaśniającego przez strony wskazują, iż w dniu 14 maja 2016 r. doszło do intensywnych opadów deszczu (oberwanie chmury), co należy uznać za zdarzenie, które występuje sporadycznie. Organ pierwszej instancji stwierdził, że w przypadku wystąpienia anomalii pogodowych – intensywnych opadów istnieje możliwość, że zastosowane rozwiązania w zakresie odwodnienia terenu, nie są w stanie zapewnić natychmiastowego odprowadzania wód opadowych.
Organ wskazał także, że wspomniane wyżej działki inwestorów i skarżącej znajdują się w miejscu naturalnego zagłębienia terenu, co może powodować czasowe podtopienia w przypadku wystąpienia skrajnie niekorzystnych warunków pogodowych. Zdaniem organu, powyższe stanowisko potwierdza również to, że jak wynika ze zdjęć wykonanych w dniu 15 maja 2016 r., w następnym dniu po ustąpieniu opadów, woda opadowa ustąpiła z terenu opisanych działek.
W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji skarżąca zarzuciła, że prowadzone roboty budowlane naruszają § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie(Dz. U. z 2015 r. poz. 1422), gdyż doprowadziły do podniesienia terenu na działce inwestora, a przez to spowodowały zmianę naturalnego spływu wód opadowych z kierunku zachodnio-wschodniego na wschodnio-zachodni w kierunku działki skarżącej, co powoduje podtapianie działki skarżącej. W ocenie skarżącej, PINB w R. mimo stwierdzenia w dniu 30 maja 2014 r., iż inwestycja nie jest realizowana zgodnie z pozwoleniem na budowę, nie podjął żadnych czynności zmierzających do przywrócenia stanu zgodnego z pozwoleniem na budowę. Organ pierwszej instancji dał przez to czas inwestorom na uzyskanie zmiany pozwolenia na budowę, które sankcjonowało zmianę rzędnych i przede wszystkim sankcjonowało zmianę sposobu spływu wód i w efekcie doprowadziło do zalewania działki skarżącej.
Zdaniem skarżącej, zarówno decyzja Starosty [...] z dnia 21 kwietnia 2015 r., znak: [...], jak i decyzja tego organu z dnia 30 grudnia 2015 r., znak: [...], nie dawały podstaw do wykonania przedmiotowych robót, albowiem inwestorzy nie posiadają pozwolenia wodno-prawnego, mimo że zmieniają stosunki wodne i zmieniają kierunek naturalnego spływu wód opadowych. Skarżąca wskazała również, że zaprojektowana instalacja (studnia oznaczona w projekcie budowlanym symbolem S1) ma za zadanie zbierać wodę z działki nr ewid. [...], będącej własnością inwestorów i jako taka nie rozwiązuje żadnych problemów związanych z zalewaniem działki skarżącej.
Po rozpatrzeniu tego odwołania, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego opisaną na wstępie decyzją z dnia 1 grudnia 2016 r. utrzymał w mocy omawianą decyzję organu pierwszej instancji, podzielając w całości stanowisko w niej wyrażone. Odnosząc się do zarzutów skarżącej, organ odwoławczy uznał je za nieuzasadnione. WINB podkreślił, że dopóki decyzje Starosty [...]: z dnia 21 kwietnia 2015 r., znak: [...] oraz z dnia 30 grudnia 2015 r., znak: [...], pozostają w obrocie prawnym, dopóty stanowisko w nich zawarte jest prawnie wiążące dla organów nadzoru budowlanego. Zdaniem organu, weryfikacja takich decyzji nastąpić może jedynie przez właściwe organy administracji architektoniczno-budowlanej w trybach nadzwyczajnych, to jest w postępowaniu nieważnościowym lub wznowieniowym. Przeciwne stanowisko pozostawałoby w sprzeczności z przewidzianą w art. 16 § 1 k.p.a. zasadą trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych.
W skardze do Sądu na powyższą decyzję organu odwoławczego K. W. przywołała argumentację podniesioną w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
W piśmie procesowym z dnia 22 lutego 2017 r. skarżąca wskazała, że Wojewoda L. decyzją ostateczną z dnia 8 grudnia 2016 r., znak: [...] [...], stwierdził nieważność opisanej wyżej decyzji Starosty [...] z dnia 30 grudnia 2015 r., znak: [...], co ma istotny wpływ na wynik sprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego.
Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji umarzającą wszczęte na wniosek skarżącej postępowanie administracyjne w sprawie zbadania legalności robót budowlanych, prowadzonych na działce nr ewid. [...], położonej w [...], gmina R., stanowiącej własność inwestorów. Podstawą do uznania tego postępowania za bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. było stwierdzenie przez organy obu instancji, że inwestorzy wykonują roboty budowlane w oparciu o ostateczne oraz prawomocne decyzje Starosty [...]:
- - z dnia 28 listopada 2011 r., znak: [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą inwestorom pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wraz z wewnętrznymi instalacjami: elektryczną i sanitarną oraz na budowę zbiornika na nieczystości ciekłe i budynku gospodarczego z wewnętrzną instalacją elektryczną, na działce nr ewid. [...], położonej w [...], gmina R. (k. 140-141 tom I akt adm. I inst.);
- - z dnia 21 kwietnia 2015 r., znak: [...], dotyczącą wyrażenia zgody na odstąpienie od warunków realizacji inwestycji określonych w powyższej decyzji z dnia 28 listopada 2011 r., znak: [...] oraz zezwalającą na zmianę tej ostatniej decyzji w zakresie zmiany pojemności i kształtu oraz lokalizacji zbiornika na nieczystości ciekłe, zgodnie z aneksem zmian, opracowanym przez projektantów (tom II akt adm. I inst.);
- - z dnia 30 grudnia 2015 r., znak: [...], wyrażającą zgodę na zmianę wskazanej decyzji z dnia 28 listopada 2011 r., znak: [...], w zakresie zmiany ukształtowania terenu wokół budynku mieszkalnego i gospodarczego oraz wykonania odwodnienia działki, zgodnie z aneksem zmian, opracowanym przez projektanta (tom III akt adm. I inst.).
Podkreślenia wymaga, że jak wynika z akt sprawy, podwyższenie przez inwestorów terenu na działce nr ewid. [...] odbyło się na podstawie wyżej wymienionej decyzji ostatecznej Starosty [...] z dnia 30 grudnia 2015r. znak [...] Okoliczność ta, co należy podkreślić ponownie, w ocenie organów uzasadniała stwierdzenie, że roboty budowlane wykonywane są przez inwestorów zgodnie z przepisami Prawa budowlanego, a tym samym postępowanie zmierzające do legalizacji tychże robót okazało się bezprzedmiotowe i jako takie wymagało umorzenia.
Po pierwsze zauważyć należy, co w sprawie jest niekwestionowane, że Wojewoda L. w dniu 14 listopada 2016 r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności opisanej wyżej decyzji Starosty [...] z dnia 30 grudnia 2015 r., znak [...], a następnie w dniu 29 listopada 2016 r. Wojewoda z urzędu wstrzymał wykonanie tejże decyzji. Niewątpliwie zatem obowiązkiem organu odwoławczego było rozważenie wpływu wszczęcia takiego nadzwyczajnego postępowania na wynik postępowania w sprawie niniejszej, od czego organ ten uchylił się w sposób nieuzasadniony. Trzeba mieć bowiem na uwadze, że w uzasadnieniu wskazanego postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji Starosty [...] z dnia 30 grudnia 2015 r., znak [...], Wojewoda wskazał, że w jego ocenie, "w wyniku analizy całości akt sprawy [...] zachodzi prawdopodobieństwo zarzutów zawartych we wniosku p. K. W., a tym samym decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a." (k. 45v ak sąd.).
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie odniósł się w żaden sposób do tych okoliczności w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, naruszając tym samym art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 136 k.p.a.
Po drugie, poza sporem jest, że w dniu 8 grudnia 2016 r. Wojewoda L. decyzją znak: [...], stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z dnia 30 grudnia 2015 r., znak [...] (k. 41, 42 akt sąd.).
W uzasadnieniu tej decyzji organ nadzorczy stwierdził, że "przepis [rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie] został naruszony przez wydanie omawianej decyzji o pozwoleniu na budowę. Ukształtowanie działki nr [...] objętej inwestycją oraz działek sąsiednich nr [...] i [...] oceniono na podstawie przebiegu poziomic. Wskazują one jednoznacznie, że na działkach występuje obniżenie terenu powodujące naturalny spływ wód opadowych w linii ukośnej względem drogi gminnej (działka nr [...]) i dalej na drugą stronę drogi. Planowane przez inwestorów podniesienie terenu do rzędnej 166,95 m n.p.m. (oznaczenie -0,50 względem poziomu 0,00 = 167,45 m n.p.m.) występuje na całej szerokości obniżenia, którego poziom można odczytać z mapy jako 165,20 m n.p.m. do 165,80 m n.p.m. Takie podniesienie terenu działki uniemożliwia naturalny spływ wody z terenu położonego na zachód od działki inwestorów.
Zaplanowane studnie chłonne, drenaż i kanalizacja wód opadowych dotyczą, jak wynika z opisu technicznego wyłącznie wód opadowych z terenu działki inwestorów. Stwierdzona niezgodność projektu zagospodarowania z przepisami warunków technicznych świadczy o wydaniu decyzji z naruszeniem przepisów art. 35 Prawa budowlanego" (k. 41v, 42 akt sąd.).
Wojewoda wskazał również, że "podane w projekcie informacje nie spełniają wymagań § 8 ust. 3 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r. poz. 462 ze zm.), zgodnie z którym część rysunkowa, sporządzona na mapie, z uwzględnieniem § 7, powinna określać ukształtowanie terenu, z oznaczeniem zmian w stosunku do stanu istniejącego, a w razie potrzeby charakterystyczne rzędne i przekroje pionowe terenu. W omawianym przypadku utwardzone powierzchnie terenu opisano dwoma poziomami - taras od strony północnej na rzędnej 167,27 m n.p.m. i pozostałe utwardzenia na rzedniej 166,95 m n.p.m. - bez oznaczenia spadków i skarp w sytuacji gdy planowane rozwiązania wprowadzają różnice do 2 m wysokości między stanem istniejącym a projektowanym, na terenie działki nr [...] i na jej obwodzie. Najistotniejszy jednak jest brak zapewnienia możliwości ukształtowania terenu działki w sposób jednoznaczny" (k. 42 akt sąd.).
Ponadto, zdaniem Wojewody, "decydujące znaczenia dla podjętego orzeczenia ma również fakt, że Starosta [...] decyzją z dnia 21 kwietnia 2015 r., znak: [...], zezwolił na zmianę decyzji Starosty [...] z dnia 28 listopada 2011 r., znak: [...], w zakresie zmiany pojemności i kształtu oraz lokalizacji zbiornika na nieczystości ciekłe. [...] Wydanie decyzji o zmianie pozwolenia na budowę na podstawie art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego powoduje, że przestaje obowiązywać (chociaż formalnie nie zostaje uchylona) decyzja o pozwoleniu na budowę (pierwotna), a w jej miejsce wchodzi, zaczyna obowiązywać, nowa decyzja (zmieniająca), która w zależności od wnioskowanych przez inwestora zmian, konsumuje (wchłania) postanowienia decyzji pierwotnej bądź całkowicie je zmienia lub też uwzględniając postanowienia decyzji pierwotnej rozszerza je o inne nowe elementy" (k. 42 akt sąd.).
W związku z tym Wojewoda stwierdził, że "decyzja z dnia 28 listopada 2011 r., znak: [...], przestała obowiązywać jako akt administracyjny po wydaniu decyzji o jej zmianie na podstawie art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego, a jej brak w obrocie prawnym czyni niemożliwym dokonywanie dalszych zmian zgodnie z wolą inwestora. Odmienne warunki pozwolenia na budowę (nowy plan zagospodarowania i odwodnienia działki) mogły być zatwierdzone w obecnej sytuacji wyłącznie z zastosowaniem procedury art. 36a Prawa budowlanego wobec decyzji z dnia 21 kwietnia 2015 r." (k. 42, 42v akt sąd.).
Poza sporem jest również, że od wskazanej decyzji Wojewody żadna ze stron nie złożyła odwołania, wskutek czego stała się ona ostateczna i prawomocna. Potwierdza to w szczególności treść postanowienia z dnia 16 stycznia 2017 r., znak: [...], Wojewody L., którym organ ten odmówił wszczęcia – na wniosek skarżącej – postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności omawianej decyzji Starosty [...] z dnia 30 grudnia 2015 r., znak: [...], z uwagi na to, że "brak w obrocie prawnym decyzji, o której stwierdzenie nieważności wnioskowano" (k. 55v akt sąd.).
Mając na uwadze powyższe, za prawnie wadliwe należało uznać zawarte w decyzjach organów obu instancji stanowisko co do zasadności umorzenia jako bezprzedmiotowego postępowania administracyjnego w sprawie legalizacji robót budowlanych wykonanych przez inwestorów, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Uchybienie to niewątpliwie miało istotny wpływ na wynik sprawy, co obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a", "b" i "c" oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej: "P.p.s.a.").
Wobec uchylenia decyzji organów obu instancji z powyższych powodów przedwczesnym było odnoszenie się do pozostałych zarzutów strony skarżącej.
Rozpoznając ponownie sprawę organy administracji, zgodnie z art. 153 P.p.s.a., uwzględnią dokonaną przez Sąd wykładnię przepisów prawa oraz wskazania co do dalszego postępowania zawarte w uzasadnieniu wyroku. Obowiązkiem organów będzie przeprowadzenie, we właściwym trybie postępowania zmierzającego do ewentualnej legalizacji opisanych wyżej robót budowlanych wykonanych przez inwestorów. Organy zwrócą przy tym uwagę na konieczność wnikliwego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz wyczerpującego odniesienia się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez skarżącą w toku postępowania.
O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.
Z tych wszystkich względów Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.