Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...], wydanym na mocy art. 134 kpa, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania M. K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] Nr [...], nakazującej jej przedłożenie ekspertyzy technicznej dotyczącej stanu technicznego samowolnie dokonanej w latach 1992-1994 rozbudowy budynku mieszkalnego, usytuowanego na działce nr [...] w J., stwierdził niedopuszczalność środka odwoławczego.
W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że kwestionowane przez M. K. rozstrzygnięcie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zobowiązujące ją, na podstawie art. 56 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, do przedłożenia ekspertyzy na temat stanu technicznego samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego, jest rozstrzygnięciem natury dowodowej i nie powinno ono mieć formy decyzji administracyjnej ale postanowienia. Stosownie do art. 104 § 2 kpa, decyzją jest akt administracyjny, który rozstrzyga sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończy sprawę w danej instancji.
Natomiast postanowienia – w myśl art. 123 kpa – dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie sprawy. Postanowieniami są zwłaszcza akty dotyczące przeprowadzania dowodów koniecznych do wyjaśnienia sprawy, w tym dowodów ze specjalistycznych opinii i ekspertyz. Zaskarżony akt – biorąc pod uwagę jego treść – jest postanowieniem dowodowym, wydanym w toku postępowania.
Stosownie do art. 141 § 1 kpa, na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy Kodeks tak stanowi. Przysługuje ono także jeśli przepis prawa materialnego je przewiduje. Przepis art. 56 Prawa budowlanego z 1974 r. nie przewiduje takiej możliwości. Skoro niedopuszczalne jest wniesienie zażalenia na postanowienie organu I instancji, to również brak jest podstaw do merytorycznego rozpatrzenia odwołania M. K. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie M. K. domaga się stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia organu I i II instancji, wskazując przy tym, iż brak było podstaw faktycznych i prawnych do nakładania na nią obowiązku przedstawiania kosztownych ekspertyz na temat stanu technicznego budynku.
W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie jako bezzasadnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje
Skarga jest zasadna aczkolwiek z innych przyczyn niż wskazywanych przez skarżącą.
Zgodzić się trzeba ze stanowiskiem orzekających organów, że żądanie przedstawienia przez skarżącą M. K. ekspertyzy na temat stanu technicznego samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego w latach 1992-1994, co do zasady znajduje uzasadnienie w świetle dyspozycji art. 56 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.).
Nie można jednak zaakceptować sposobu i trybu postępowania organów obydwu instancji, jak też wydanych przez nie – w trakcie przeprowadzonego postępowania administracyjnego – orzeczeń w postaci decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nakazującej skarżącej dostarczenie ekspertyzy dotyczącej stanu technicznego budynku mieszkalnego oraz postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]., stwierdzającego niedopuszczalność środka odwoławczego od tejże decyzji, z następujących względów.
Narusza prawo rozstrzygnięcie, przybierające postać decyzji administracyjnej, jeśli – z uwagi na przedmiot sprawy – wymagało ono wydania przez organ orzeczenia w formie postanowienia. W rozpoznawanej sprawie organ I instancji, decydując się na nałożenie na skarżącą M. K. obowiązku przedłożenia ekspertyzy dotyczącej stanu technicznego rozbudowanego samowolnie budynku, powinien wydać – stosownie do dyspozycji art. 123 § 1 i 2 kpa – postanowienie regulujące kwestię proceduralną związaną z uzyskaniem dowodu pozwalającego ustalić, jaki jest stan budynku skarżącej.
Organ wydał jednak orzeczenie w postaci decyzji (administracyjnej). Tym samym organ I instancji naruszył nie tylko art. 123 kpa, przewidujący wydawanie w takim przypadku postanowienia, ale również wyrażoną w art. 104 § 1 i 2 kpa zasadę, zgodnie z którą załatwienie sprawy co do jej istoty, następuje poprzez wydanie decyzji.
Narusza prawo organ odwoławczy, który ma możliwość usunięcia stwierdzonego uchybienia organu I instancji, a mimo to nie usuwa takiego uchybienia i toleruje funkcjonowanie w obrocie prawnym orzeczenia wadliwego, które korzysta w obrocie prawnym z waloru legalności.
Zgodnie bowiem z art. 138 § 2 kpa, organ odwoławczy mógł uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, wskazując organowi I instancji, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego wymagają w tego rodzaju sprawach wydania postanowienia o charakterze dowodowym.
Już z tego względu postępowanie organu odwoławczego było wadliwe. Również samo postanowienie organu odwoławczego jest rozstrzygnięciem wadliwym, bowiem jest ono postanowieniem wewnętrznie sprzecznym. Organ odwoławczy - jak wynika z treści postanowienia - rozpatrzył odwołanie M. K., stwierdzając jednocześnie, iż jest ono niedopuszczalne.
Stosownie do art. 138 § 1 i 2 kpa, po rozpatrzeniu odwołania, organ odwoławczy może wydać tylko decyzję, na co wskazuje użyty przez ustawodawcę zwrot "organ odwoławczy wydaje decyzję". Określone w art. 138 § 1 i 2 kpa rodzaje rozstrzygnięć są bezwzględnie wiążące dla organu odwoławczego, rozpoznającego odwołanie. Zatem po rozpatrzeniu odwołania, organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania – na podstawie art. 134 kpa - orzeczenia, stwierdzającego niedopuszczalność środka odwoławczego. Formę postanowienia przybiera rozstrzygnięcie organu odwoławczego, w przypadku, jeśli stwierdza on niedopuszczalność odwołania (art. 134 kpa).
W świetle przytoczonych uregulowań, w szczególnych przypadkach można rozważać kwestię wydania przez organ II instancji rozstrzygnięcia bez podstawy prawnej.
Charakter rozpoznawanej sprawy i motywy rozstrzygnięcia organu odwoławczego odnoszące się do wykazania niedopuszczalności wniesionego przez skarżącą M. K. odwołania, wskazywały na celowość dokonania – w ramach sądowej kontroli zgodności wydawanych przez organy administracji publicznej, orzeczeń – bliższej analizy pod innym kątem, a mianowicie pod kątem wewnętrznej spójności zaskarżonego postanowienia, wyrażającego – zdaniem Sądu – dwa, sprzeczne ze sobą stanowiska orzekającego organu.
Postanowienie to jest rozstrzygnięciem wewnętrznie sprzecznym i z tego powodu naruszającym prawo. Trudno zrozumieć stanowisko organu, który z jednej strony przytacza argumenty świadczące o braku podstaw – w świetle przepisów prawa materialnego i procesowego – do skarżenia, w drodze zażalenia, orzeczenia organu I instancji, podczas, gdy stanowisko to odnosi się formalnie do niedopuszczalności odwołania skarżącej, która wniosła je w terminie zgodnie z pouczeniem zawartym w decyzji organu I instancji.
Z mocy art. 127 § 1 i 2 kpa, od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie, a właściwym do jego rozpatrzenia jest organ administracji publicznej wyższego stopnia. W tym sensie organ jest w błędzie stwierdzając niedopuszczalność odwołania jako środka zaskarżenia. Z kolei, jeśli organ już rozpatrzył odwołanie – a to wynika z treści postanowienia – to nie mógł na tym etapie stwierdzić jego niedopuszczalności. Umknęło to uwadze orzekającemu organowi, który w istocie wykonuje w uzasadnieniu postanowienia argumenty o niedopuszczalności innego środka odwoławczego, jakim jest zażalenie.
Świadczy to o wewnętrznej sprzeczności zaskarżonego postanowienia, a tym samym o naruszeniu przez organ art. 124 § 1 i 2 kpa, określającego i wprowadzającego między innymi zasadę, że postanowienie powinno zawierać rozstrzygnięcie oraz odpowiadające mu uzasadnienie faktyczne i prawne. Analiza przedmiotowego postanowienia wskazuje, że uzasadnienie faktyczne i prawne nie odpowiada zatem temu o czym organ orzekł w sentencji postanowienia.
W świetle powyższych rozważań postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. stwierdzające niedopuszczalność środka odwoławczego od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] jak również tę decyzję – należało uchylić jako rozstrzygnięcia wydane z naruszeniem omawianych wyżej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Naruszenie powyższych przepisów mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Należy wyjaśnić, że w przypadku ponownego rozpatrywania sprawy, wydane przez organ postanowienie w przedmiocie przedłożenia ekspertyzy dotyczącej stanu technicznego budynku, M. K. będzie mogła zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji podjętej przez organ (art. 142 kpa).
W tym stanie rzeczy na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c", art. 152, art. 199 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji wyroku.
jp