Uzasadnienie
Decyzją z 5 września 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie utrzymało w mocy decyzję Burmistrza [...] z 5 czerwca 2023 r. odmawiającą przyznania E. G. (skarżąca, strona) świadczenia pielęgnacyjnego.
Zaskarżone rozstrzygnięcie wydano w następującym stanie sprawy.
Wnioskiem z 8 maja 2023 r. strona wystąpiła do Ośrodka Pomocy Społecznej w K. o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością opieki nad mężem J. G..
Organ pierwszej instancji odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym mężem. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wskazał, że z treści orzeczenia wydanego 21.04.2023 r. przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności [...], znak PZON.501.404.2023 wynika, że J. G. ma ustalony znaczny stopień niepełnosprawności do 30.04.2024 r. Uznana niepełnosprawność istnieje od 51 roku życia natomiast ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 23.03.2023 r., a więc niepełnosprawność powstała po ukończeniu 25 roku życia.
Organ uznał, że nie jest spełniona przesłanka, o której mowa w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych ("u.ś.r."). Ponadto organ uznał, że nie została spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.
W wyniku rozpoznania odwołania strony Samorządowe Kolegium Odwoławcze odniosło się do wadliwej interpretacji przez organ pierwszej instancji art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Kolegium stanęło na stanowisku, że nie jest dopuszczalne oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części art. 17 ust. 1b, która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Tym samym art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie może stanowić podstawy negatywnego załatwienia wniosku strony o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. SKO wskazało, że organ pierwszej instancji słusznie uznał, że nie została spełniona przesłanka pozytywna określona w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., co z kolei stanowiło zasadniczą podstawę odmowy przyznania świadczenia. Organ odwoławczy wskazał, że 26 maja 2023 r. został przeprowadzony rodzinny wywiad środowiskowy. Z dokonanych ustaleń wynika, że niepełnosprawny J. G. mieszka wraz z żoną i wspólnie prowadzą gospodarstwo domowe. Niepełnosprawny przebył udary niedokrwienne mózgu, ma zdiagnozowaną cukrzycę, proces miażdżycowy, zespół uzależnienia od alkoholu, zaburzenia zachowania i osobowości, leczy się na padaczkę, jest osobą całkowicie ubezwłasnowolnioną, a strona jest jego opiekunem prawnym.
J. G. nie jest rehabilitowany, pomimo występującego niedowładu samodzielnie przemieszcza się po mieszkaniu a także w obrębie gospodarstwa na zewnątrz domu, sam organizuje sobie czas, ogląda głównie telewizję. Strona w razie potrzeby pomaga mężowi w czynnościach samoobsługowych kąpieli, ubieraniu się. W ramach opieki nad mężem robi zakupy, przygotowuje i podaje posiłki (tylko niekiedy karmi męża), podaje zalecone leki, dba o czystość mieszkania, towarzyszy podczas wizyt lekarskich, organizuje transport, załatwia sprawy urzędowe. W opiece nad niepełnosprawnym stronę wspomaga córka, która mieszka w odległości ok 50 m i dogląda ojca podczas nieobecności matki. Wnioskodawczyni w okresie od 23.05 2022 r. do 30.11.2022 r. była zatrudniona na cały etat, a w okresie od 1.12.2022 r. do 17.04.2023 r. - na 1/4 etatu. Stosunek pracy ustał w wyniku porozumienia stron.
Kolegium stanęło na stanowisku, że mąż strony, mimo stwierdzonej niepełnosprawności, nie jest osobą obłożnie chorą. Jego dolegliwości nie czynią z niego osoby, która wymagałaby stałej obecności innych osób. Nie jest osobą leżącą, wymagającą pielęgnacji (mycia, pampersowania) czy karmienia, nie wymaga pomocy w załatwianiu potrzeb fizjologicznych, zatem całodobowa obecność jego żony w domu jest zbędna. O tym, że mimo chorób nie wymaga całkowitej i nieustannej opieki świadczy, zdaniem organu, zakres czynności wykonywanych przez stronę, jak również fakt, że przebywa ona często poza domem (pracownik socjalny, trzykrotnie - w dniach 22.05.2023 r., 24.05.2023 r., 25.05.2023 r. - nie zastał strony w miejscu zamieszkania).
W ocenie Kolegium, zakres wykonywanych przez stronę czynności, nie wymaga rezygnacji z zatrudnienia, chociażby dlatego, że mogą być one wykonywane poza godzinami pracy (w pełnym bądź niepełnym wymiarze). Czynności te, składające się na szeroko rozumiane prowadzenie gospodarstwa domowego (strona wraz z niepełnosprawnym mężem prowadzą wspólne gospodarstwo domowe) nie mogą być uznane za czynności wymagające ciągłej dyspozycyjności strony, gdyż są to zwykłe czynności dnia codziennego (przygotowywanie i podanie posiłków i leków, robienie zakupów, pranie czy sprzątanie domu, sporadyczne wizyty lekarskie), które są wykonywane przez osoby na co dzień pracujące zawodowo (również dla siebie samych - przygotowywanie posiłków, sprzątanie, pranie, robienie zakupów), przed rozpoczęciem pracy i po jej zakończeniu. Niektóre z nich, jak robienie zakupów, pranie, sprzątanie, wizyty lekarskie, nie muszą być wykonywane codziennie.
Pozostałe czynności (pomoc w kąpieli czy ubieraniu się, przygotowanie i podanie posiłków) nie wymagają natomiast nadmiernego zaangażowania i czasu. Wobec powyższego wykonywane czynności, choć stanowią pomoc i wsparcie dla męża, nie są czynnościami opiekuńczymi, o których mowa w ustawie. Organ zwrócił uwagę, że wprawdzie orzeczono u męża strony niezdolność do samodzielnej egzystencji, jednakże jego dolegliwości (padaczka, cukrzyca, zmiany miażdżycowe) nie czynią z niego osoby, która wymagałaby stałej obecności innych osób. Nie jest on osobą leżącą, wymagającą pielęgnacji, samodzielnie się porusza, sam organizuje sobie czas, ogląda głównie telewizję. Podniesiono, że często pozostaje sam w domu i pod nieobecność strony dogląda go córka, która mieszka blisko.
Kolegium uznało, że w rozpoznawanej sprawie brak jest związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją przez stronę z zatrudnienia, a podjęciem opieki nad niepełnosprawnym mężem. Zdaniem organu wykonywane przez stronę w ramach opieki czynności można pogodzić z pracą zawodową.
W skardze na powyższą decyzję skarżąca wskazała, że jej mąż, jako człowiek całkowicie ubezwłasnowolniony i chory, potrzebuje opieki drugiej osoby przy wszystkich czynnościach. Strona wymieniła schorzenia na które cierpi jej mąż informując, że w sytuacji gdy jest nieobecna w domu mężem opiekuje się córka. Skarżąca w szczególności zwróciła uwagę, że mąż, pomimo przyjmowana leków, ma ataki padaczki i w związku z tym nie może pozostawać sam bez opieki.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie.
Skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku, nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym w niniejszej sprawie został zgłoszony przez organ w odpowiedzi na skargę, a strona skarżąca w zakreślonym przez ustawę terminie nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie, utrzymującej w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Burmistrza [...] o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem, Sąd stwierdził, że wskazane decyzje naruszają prawo.
Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć organów obydwu instancji stanowiły przepisy ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 390 ze zm.; dalej: "u.ś.r.").
Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności,
- - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Trafnie SKO nie podzieliło stanowiska organu pierwszej instancji co do podstawy odmowy przyznania świadczenia przez ten organ. Argumentacja Burmistrza, który oparł decyzję odmowną na art. 17 ust. 1b u.ś.r. jest wadliwa. Zgodność z Konstytucją tego przepisu została bowiem zakwestionowana wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. (sygn. K 38/13; OTK-A 2014, z. 9, poz. 104). Trybunał Konstytucyjny uznał za niekonstytucyjne uzależnienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od okresu powstania niepełnosprawności. Wprawdzie prawodawca nie podjął działań w celu uchylenia lub zmiany art. 17 ust. 1b u.ś.r., jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się jednolity już pogląd, że nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i rozstrzygnięcia sądu w takiej sprawie na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji.
Prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje bowiem niezależnie od momentu kiedy powstała niepełnosprawność osoby wymagającej opieki. Nie ma przy tym znaczenia, czy opieka jest sprawowana nad małżonkiem, dzieckiem, czy rodzicem (zob. np. wyroki WSA w Lublinie, z 7 marca 2019 r., sygn.. akt II SA/Lu 55/19 i z 28 marca 2019 r., sygn.. akt II SA/Lu 87/19).
W rozpoznawanej sprawie poza sporem jest, że mąż skarżącej legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oraz że skarżąca mieści się w kręgu podmiotów wymienionych w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.
Za podstawę odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w niniejszej sprawie Kolegium uznało brak związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją bądź niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia a sprawowaniem przez nią opieki nad niepełnosprawnym mężem. Zdaniem Kolegium ustalony na podstawie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego zakres sprawowanej opieki nie uzasadnia niepodejmowania zatrudnienia.
Tego stanowiska Kolegium nie można podzielić. Z akt sprawy wynika, że mąż skarżącej, posiada wydane przez Powiatowy Zespół Orzekania o Niepełnosprawności w Lubartowie orzeczenie z 21 kwietnia 2023 r., zaliczające go do stopnia niepełnosprawności znacznego (wydane do dnia 30.04.2024 r.). W orzeczeniu wskazano na niepełnosprawność związaną ze schorzeniami neurologicznymi (10-N). Stwierdzono, że mąż skarżącej wymaga: korzystania z systemu środowiskowego wsparcia w samodzielnej egzystencji; konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Mąż skarżącej legitymuje się również orzeczeniem Lekarza orzecznika ZUS z 15.05.2023 r., w którym stwierdzono niezdolność do samodzielnej egzystencji do 31.05.2024 r.
W trakcie wywiadu środowiskowego ustalono, że mąż skarżącej jest osobą całkowicie ubezwłasnowolnioną. Pomimo przebytego udaru mózgu porusza się samodzielnie, jednakże z trudnościami. Ma ponadto niedowład prawostronny i utrudniony jest z nim kontakt słowny. Niepełnosprawny zmaga się z padaczką, ma zmiany miażdżycowe tętnic szyjnych, trudności po przebytym udarze, cukrzycę, zaburzenia poznawcze oraz zespół uzależnienia od alkoholu. Co istotne, wymaga pomocy w codziennej samoobsłudze, co m.in. obejmuje mycie i ubieranie się. To skarżąca, która mieszka z mężem, opiekuje się nim, prowadząc przy tym wspólne gospodarstwo domowe. Z tego samego wywiadu środowiskowego wynika, że wykonuje takie czynności jak ubieranie, mycie, przygotowuje posiłki, sprząta, robi zakupy, organizuje wizyty lekarskie i realizuje recepty, podaje leki oraz wychodzi z mężem na dwór. Czynności te są dodatkowo obciążone, gdyż kontakt z chorym jest utrudniony, bowiem jest on czasem agresywny - zażywa leki psychotropowe, co czyni opiekę trudną i wyczerpującą.
Zgodnie z załączonym do akt postępowania świadectwem pracy, skarżąca była zatrudniona od 23.05.2022 r. do 30.11.2022 r. w wymiarze pełnego etatu oraz w okresie od 1.12.2022 r. do 17.04.2023 r. w wymiarze Ľ etatu w spółce E. G., a umowa o pracę została rozwiązana za porozumieniem stron. Jak wynika z wywiadu środowiskowego skarżąca zrezygnowała z pracy z uwagi na konieczność osobistej opieki nad mężem mając na względzie jego stan zdrowia.
Stosownie do art. 77 § 1 k.p.a., na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego sprawy, a następnie, zgodnie z art. 80 k.p.a., dokonania oceny, na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Zgodnie zaś z art. 7 k.p.a., organy administracji podejmują z urzędu lub na wniosek strony wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Podkreślić przy tym należy, że zakres koniecznych w sprawie ustaleń determinują przepisy prawa materialnego, które w konkretnym przypadku mają zastosowanie. Postępowanie wyjaśniające prowadzone przez organ administracji publicznej powinno zatem zostać zakończone dopiero po zbadaniu wszystkich okoliczności faktycznych kluczowych dla danej sprawy. Wyrażona w art. 80 k.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów obliguje organ administracji do poddania analizie całego materiału dowodowego i rozpatrzenia wszystkich dowodów w ich wzajemnym powiązaniu, co innymi słowy oznacza, że wniosek dotyczący okoliczności faktycznych powinien być oparty na rozpoznaniu wszystkich dowodów w sprawie, zaś oceniając wyniki postępowania dowodowego (wiarygodności i mocy dowodów) organ powinien uwzględnić treść wszystkich przeprowadzonych i rozpatrzonych dowodów.
Orzekające w sprawie organy nie uczyniły zadość wymaganiom wynikającym z powołanych przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i co uzasadniało wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji organów obu instancji.
Zestawienie orzeczenia o niepełnosprawności męża skarżącej, wymagającego stałej lub długotrwałej opieki innej osoby w powiązaniu ze stwierdzoną niezdolnością do samodzielnej egzystencji, z jego stanem zdrowia, ograniczeniami ruchowymi, przesądza o tym, że stała i długotrwała opieka skarżącej nad niepełnosprawnym mężem jest konieczna, a zakres tej opieki i pomocy uniemożliwia skarżącej podjęcie zatrudnienia w jakimkolwiek wymiarze.
W ocenie Sądu, z materiału dowodowego wynika, wbrew temu co przyjęło Kolegium, że zakres opieki sprawowanej przez skarżącą nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem uniemożliwia jej podjęcie aktywności zawodowej nawet w częściowym zakresie. Organy nie zakwestionowały istotnej w sprawie okoliczności, a mianowicie potrzeby pozostawania skarżącej w stałej dyspozycyjności związanej ze stanem zdrowia męża, który wymaga stałej opieki, którą skarżąca zapewnia. Całkowicie niewiarygodna jest teza organu odwoławczego, jakoby opisane w wywiadzie czynności opiekuńczo-pielęgnacyjne nie mogą być uznane za opiekę świadczoną osobie niepełnosprawnej, lecz są typowymi czynnościami domowymi, do których obowiązany jest każdy domownik. Nie do zaakceptowania jest stanowisko organu, że można uznać za typowe czynności domownika takie działanie, które obejmuje kompleksową opiekę wobec osoby niezdolnej do samodzielnej egzystencji, z którą nie tylko utrudniony jest kontakt werbalny – nie odpowiada ona logicznie – lecz przede wszystkim nie jest w stanie samodzielnie przygotować i zjeść posiłków, przyjąć leków, umyć i ubrać się, jak też załatwić własne potrzeby fizjologiczne (k. 15v akt adm.).
W ocenie Sądu, zebrany w sprawie materiał dowodowy potwierdza wyjaśnienia skarżącej o sprawowaniu przez nią opieki nad mężem w sposób stały, długotrwały i kompleksowy. Natomiast inne obowiązki skarżącej, w tym utrzymanie domu w należytym stanie oraz dbanie o zaopatrzenie w żywność, czy też załatwianie dodatkowych obowiązków domowych, to są te czynności, które można uznać za typowe czynności domownika. Tymczasem organ odwoławczy wadliwie utożsamił czynności wypełniające przesłankę sprawowani opieki w rozumieniu art. 17 ust. 1 in fine u.ś.r. z czynnościami domownika – tym bardziej typowymi.
Jeszcze raz należy podkreślić, że wszystkie wskazane przez skarżącą czynności są konieczne, aby zapewnić osobie ograniczonej w możliwościach samodzielnej egzystencji właściwe warunki życia i zadbać o jej dobrostan adekwatnie do wieku i orzeczonego znacznego stopnia niepełnosprawności. W zakres tych czynności wchodzą także zwykłe czynności życia codziennego, takie jak sprzątanie, gotowanie, robienie zakupów, którym osoba o znacznym stopniu niepełnosprawności nie może sprostać ze względu na swoje ograniczenia zdrowotne. Wskazać przy tym należy, że pod pojęciem "sprawowania opieki", użytym w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie sposób rozumieć wyłącznie czynności związanych bezpośrednio z troską o fizyczny dobrostan bliskiej osoby niepełnosprawnej. Opieka nad chorym bliskim musi spełniać przede wszystkim cechę stałości lub długotrwałości. Niniejsze wyklucza zatem sprawowanie czynności opiekuńczych sporadycznie, nie oznacza to jednak stricte opieki całodobowej (por. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2201/15).
Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie uzależnia bowiem otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego od sprawowania opieki nieustannie przez całą dobę. Warunku "stałej" opieki, nie można rozumieć jako wykonywania opieki nieustannie i przez 24 godziny na dobę, lecz ma to być stała, w sensie trwałości, a ciągła w sensie rozciągłości w czasie, opieka nad niepełnosprawną osobą, której zakres wyznaczony jest niepełnosprawnością osoby wymagającej opieki. W zakres opieki wchodzą zarówno czynności opiekuńcze związane z obsługą chorego, jak i prowadzenie gospodarstwa domowego, gdyż osoba ze znacznym stopniem niepełnosprawności nie może - co do zasady - sama wykonywać tych czynności, a są one niezbędne do codziennego funkcjonowania. Opieka, o jakiej mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie dotyczy przy tym wyłącznie niezdolnej do samodzielnej egzystencji osoby stale leżącej.
W świetle powyższego, stwierdzić należy, że dokonana przez organ odwoławczy w powyższym aspekcie ocena dotycząca braku związku przyczynowo-skutkowego pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Organ rozpoznając sprawę nie wziął pod uwagę wszystkich okoliczności związanych ze stanem zdrowia męża skarżącej, które wynikają z dokumentacji medycznej załączonej do akt sprawy. Tym samym nie odniósł się w sposób konieczny do tego, czy zakres opieki sprawowanej przez skarżącą nie wymagał rezygnacji przez nią z pracy i uniemożliwia jej świadczenia nawet w innym zakresie. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ pierwszej instancji uchybienie to usunie poprzez rozpatrzenie całego materiału dowodowego oraz jego właściwą ocenę, realizując tym samym wymagania wynikające z przepisu art. 77 § 1 i 80 k.p.a., kierując się przy tym obowiązkiem zawartym w art. 8 § i 2 k.p.a.
Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.