Uzasadnienie
Decyzją z dnia 28 sierpnia 2023 r., znak: SKO.41/3289/OS/2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie (dalej jako: Kolegium) po rozpatrzeniu odwołania E. G. (dalej jako: skarżąca) utrzymało w mocy decyzję wydaną przez Burmistrza Annopola z dnia 12 maja 2023 r., nr DŚR.5211.000105.2023 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką T. K. Rozstrzygnięcie organu zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym:
W dniu 21 marca 2023 r. E. G. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką. Do wniosku dołączono orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z 20 lutego 2023 r. Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności zaliczające T. K. do znacznego stopnia niepełnosprawności od 27 stycznia 2023 r. do 29 lutego 2028 r. Po dokonaniu czynności postępowania wyjaśniającego, w trakcie których organ I instancji uzyskał oświadczenia wnioskodawcy o zakresie sprawowanej opieki oraz przeprowadził wywiad środowiskowy w dniu 4 maja 2023 r. wydano decyzję o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu przedstawiono stan faktyczny sprawy wyjaśniając w szczególności, że matka skarżąca została uznana za osobę niepełnosprawną w okresie późniejszym niż wynika to z przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. 2023 poz. 390 ze zm., dalej jako u.ś.r.). Zdaniem organu I instancji regulacja zawarta w tym przepisie uniemożliwia przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.
Po rozpatrzeniu odwołania E. G. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie orzeczeniem z dnia 28 sierpnia 2023 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium podzieliło stanowisko Burmistrza Annopola co do odmowy przyznania świadczenia skarżącej, choć z innego powodu niż powołał organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium zakwestionowało powołanie się przez organ I instancji na przesłankę negatywną związaną z wiekiem powstania niepełnosprawności osoby, nad którą ma być sprawowana opieka, ze względu na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 (Dz. U. z 2014 r. poz. 1443).
Jednocześnie, zdaniem Kolegium, w sprawie wystąpiły podstawy do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, z uwagi na zakres opieki, który zdaniem Kolegium nie ma charakteru opieki, o której jest mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Kolegium podkreśliło, że matka skarżącej nie jest osobą leżącą, ma znaczny zakres samoobsługi, wymaga zasadniczo pomocy rano i wieczorem. Organ odwoławczy wskazał, iż przyrządzanie posiłków, czy robienie zakupów, pranie może być robione na potrzeby rodziny skarżącej i jej matki jednocześnie.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 25 września 2023 r. podkreślono, że Kolegium wydało niezwykle krzywdzącą dla skarżącej decyzję, opierając się na niezgodnych ze stanem faktycznym argumentach. E. G. wyjaśniła, że zakres sprawowanej opieki nad matką uniemożliwia jej podjęcie zatrudnienia, gdyż potrzebuje ona pomocy w bieżących sprawach życia codziennego. Dodatkowo skarżąca podniosłą, że jej siostra nie może opiekować się matką, gdyż mieszka i pracuje zawodowo w Lublinie, to jest około 70 km od miejsca zamieszkania matki. W skardze podkreślono również, że Kolegium błędnie stwierdziło, że strona zamieszkuje wraz z matką i własną rodziną. Skarżąca wyjaśniła, że mieszka ze swoją rodziną 16 km od miejsca zamieszkania matki i codziennie do niej dojeżdża, aby sprawować opiekę i wraca do domu wieczorem.
Ponadto ze względu na chorobę nowotworową matka skarżącej wymaga specjalnej diety, co uniemożliwia przygotowywanie tych samych posiłków dla niej i rodziny skarżącej. Podkreślono również, że z uwagi na uciążliwą chemioterapię pranie odzieży i pościeli osoby niepełnosprawnej nie może być dokonywane równocześnie z rzeczami należącymi lub używanymi przez inne osoby.
Postanowieniem z dnia 9 października 2023 r. Kolegium sprostowało na podstawie art. 113 1 k.p.a. zaskarżoną decyzję z dnia 28 sierpnia 2023 r. w zakresie uzasadnienia. Kolegium sprostowało między innymi zdanie "Strona zamieszkuje z matką i własną rodziną" uznając, że prawidłowo powinno ono brzmieć: Strona zamieszkuje w miejscowości G., [...] A. i dojeżdża do matki T. K. zamieszkałej w O., [...] T. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Pismem z dnia 10 stycznia 2023 r. skarżąca złożyła wniosek o odwołanie rozprawy zaplanowanej na dzień 16 stycznia 2023 r. z uwagi na śmierć matki T. K. Na rozprawie w dniu 16 stycznia 2023 r. Sąd postanowił odmówić jej odroczenia uznając, że nie zaszła przesłanka określona w art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje
Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Rozpatrując skargę w takim zakresie Sąd stwierdził, że decyzja organu odwoławczego została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.
Materialnoprawną podstawą wydania decyzji w rozpatrywanej sprawie były przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych w szczególności art. 17 ust. 1 u.p.s. regulujący instytucję świadczenia pielęgnacyjnego. Jednakże, aby możliwe było prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego konieczne jest zebranie w sprawie niezbędnego materiału dowodowego w ramach prowadzonego postępowania wyjaśniającego. Wniosek ten wynika z jednej z ogólnych zasadą postępowania administracyjnego jaką jest zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 k.p.a. Organ administracji publicznej ma obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych, ustalić wszystkie istotne dla sprawy okoliczności, co pozwala na prawidłowe zastosowanie normy prawa materialnego. Wszechstronna ocena okoliczności konkretnej sprawy jest możliwa jedynie na podstawie kompletnego materiału dowodowego. Realizację zasady prawdy obiektywnej zapewniają przede wszystkim przepisy regulujące postępowanie wyjaśniające.
Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać materiał dowodowy, a więc podjąć ciąg czynności procesowych mających na celu zebranie całego materiału dowodowego i następnie go rozpatrzyć. Dokładne ustalenie stanu faktycznego możliwe jest tylko na podstawie wszystkich istotnych dowodów i poprzez wyjaśnienie wszystkich nasuwających się w sprawie wątpliwości. Spełnienie normy wynikającej z przepisu art. 8 k.p.a. wymaga prowadzenia postępowania administracyjnego w taki sposób, aby w szczególności w uzasadnieniu decyzji przekonać stronę, że jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody oraz wskazanie ich w uzasadnieniu decyzji zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.
W ocenie sądu, organ odwoławczy nie spełnił obowiązków wynikających z obowiązujących przepisów procesowych, wydały decyzję nie odnosząc się do zebranego materiału dowodowego przez organ I instancji, a odmawiając przyznania świadczenia zbyt ogólnikowo uzasadnił wydane rozstrzygnięcie.
Organ odwoławczy odmawiając przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego powołał się na przede wszystkim na brak związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad matką. Podstawą uchylenia decyzji jest okoliczność, że ta kwestia nie została przez organy dostatecznie wyjaśniona. Organ odwoławczy dokonał ustaleń sprzecznych z dokonanymi przez organ I instancji, a jednocześnie nie przeprowadził żadnych czynności dowodowych, które mogłyby stanowić podstawę odmiennej oceny stanu faktycznego.
Kolegium prawidłowo skorygowało błąd organu I instancji co do jednej z podstaw odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia. Argumentacja organu I instancji, który oparł decyzję odmowną na art. 17 ust. 1b u.ś.r. jest wadliwa, ze względu na to, że zgodność z Konstytucją tego przepisu została zakwestionowana wspomnianym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. (sygn. K 38/13; OTK-A 2014, z. 9, poz. 104). Trybunał uznał za niekonstytucyjne uzależnienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od okresu powstania niepełnosprawności. Wypada przypomnieć, że wprawdzie prawodawca nie podjął działań w celu uchylenia lub zmiany art. 17 ust. 1b u.ś.r., jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się jednolity już pogląd, że nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i rozstrzygnięcia sądu w takiej sprawie na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (zob. przykładowo wyroki NSA z 6 lipca 2016 r., I OSK 223/16; z 2 sierpnia 2016 r., I OSK 923/16; z 7 września 2016 r., I OSK 755/16; z 21 października 2016 r., I OSK 1853/16; z 4 listopada 2016 r., I OSK 1578/16, z 10 listopada 2016 r., I OSK 1512/16; z 14 grudnia 2016 r., I OSK 1614/16; z 11 lipca 2017 r., I OSK 1600/16).
Prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje niezależnie od momentu kiedy powstała niepełnosprawność osoby wymagającej opieki. Nie ma przy tym znaczenia, czy opieka jest sprawowana nad małżonkiem, dzieckiem, czy rodzicem (por. analogiczne stanowisko wyrażone w wyrokach tutejszego sądu, tj. WSA w Lublinie: z 7 marca 2019 r., II SA/Lu 55/19; z 28 marca 2019 r., II SA/Lu 87/19; z dnia 10 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 174/22; z 1 lutego 2022 r., II SA/Lu 20/22; z dnia 10 maja 2022 r., II SA/Lu 185/22; CBOSA).
Istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się zatem do jednej negatywnej przesłanki warunkującej przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, tj. związku przyczynowo-skutkowego między niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia przez skarżącą, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Należy podkreślić, że z wywiadu środowiskowego stanowiącego podstawę ustalenia stanu faktycznego wynika, że matka skarżącej od kilku lat zmaga się z chorobą nowotworową, jest po kilku operacjach, naświetleniach, radioterapii, obecnie znajduje się w trakcie chemioterapii, którą bardzo źle znosi i nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować. W wywiadzie stwierdzono, że osoba niepełnosprawna nie potrafi wykonać codziennych czynności domowych, a także zadbać o higienę osobistą – nie jest w stanie zrobić sobie jedzenia, umyć się, porusza się bardzo wolno, sprawia jej to trudność. Ze względu na powyższą sytuację we wszystkich czynnościach domowych i dnia codziennego pomaga jej córka E. G., która opiekuje się matką, tj. myje, ubiera, przygotowuje posiłki, sprząta, organizuje dojazdy do lekarza i dokonuje wiele innych czynności domowych jakie są niezbędne do funkcjonowania matki. Organ I instancji w uzasadnieniu podkreślił, po analizie materiału dowodowego, że E. G. sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, a sprawowana opieka uniemożliwia podjęcie zatrudnienia.
Kolegium pomimo nie przeprowadzenia żadnych czynności postępowania dowodowego doszło do zupełnie innych wniosków niż wynikające z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego i uzasadnienia decyzji Burmistrza Annopola. Zakres podjętych przez organ odwoławczy działań w ramach postępowania wyjaśniającego nie był wystarczający i pozwalający na podjęcie rozstrzygnięcia o odmowie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na uznanie, że rzeczywisty nakład strony na opiekę nad matką nie powoduje konieczności rezygnacji z zatrudnienia. Sąd podkreśla również, że organ odwoławczy dokonał sprostowania uzasadnienia zaskarżonej decyzji, po złożeniu skargi przez E. G., zmieniając część ustaleń faktycznych, na których oparta została decyzja odmowna – postanowienie z dnia 9 października 2023 r. (k. 17 akt adm.).
W przypadku odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na brak związku przyczynowego między niezbędnością sprawowania opieki i koniecznością rezygnacji z zatrudnienia, to organ podejmuje działania zmierzające do ustalenia, że strona nie spełnia wymogu otrzymania wnioskowanego świadczenia. Oznacza to zatem, że ciężar dowodu spoczywa na organie administracji i to organ obowiązany jest do wykazania, że w przypadku danej osoby zakres wykonywanej opieki nie uprawniał do otrzymania przedmiotowego świadczenia. Zasadniczą zatem kwestią jest zbadanie przez organ administracyjny, jak stan zdrowia matki skarżącej, wpływa na funkcjonowanie E. G. Stąd organ administracyjny powinien szczegółowo ustalić, czy zakres sprawowanej opieki jest na tyle niewielki, że pozwala podjęcie zatrudnienia. Niedokonanie dokładnych ustaleń w tym zakresie czyni odmowę przyznania wnioskowanego świadczenia przedwczesną, a przez to naruszającą zarówno dyspozycję art. 17 ust. 1 u.ś.r., jak i normy prawa procesowego, w tym art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., a także art. 136 k.p.a. Konsekwencją powyższego jest uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a.
Wskazanie powyższych uchybień przepisom prawa przez organ w niniejszej sprawie nie jest równoznaczne z uznaniem przez Sąd, że skarżącej żądane świadczenie przysługuje. Aby to ocenić i stwierdzić, konieczne będzie przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego w sprawie i ustalenie, czy pomoc i opieka świadczona przez skarżącą - do daty śmierci matki - spełnia, czy też nie spełnia przesłanek określonych art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.
Sąd podkreśla przy tym że chociaż ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera definicji pojęcia "sprawowanie opieki", to jednak z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że aby można było mówić o opiece w rozumieniu tego przepisu, musi ona mieć charakter stały lub długoterminowy. Określenia "stała" lub "długoterminowa" wskazują na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez niewielką część doby. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy bowiem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki całkowicie wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (por. wyrok NSA z 16 kwietnia 2021 r., I OSK 2859/20, CBOSA).
Organ powinien mieć przy tym na uwadze, że świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku względem osób najbliższych, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania.
Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ uwzględni przedstawione powyżej wytyczne Sądu, którymi stosownie do art. 153 p.p.s.a. jest związany.