Uzasadnienie
Decyzją z dnia 25 sierpnia 2023 r., znak: SKO.41/4593/OS/2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie, po rozpatrzeniu odwołania M. L. (dalej jako: skarżąca), utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta Lublin z dnia 27 czerwca 2023 r. Nr MOPR.D.ŚS.460.68390.2.2023 w przedmiocie odmowy przyznania M. L. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną babcią Z. L..
Rozstrzygnięcie organu zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
W dniu 30 maja 2023 r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. wpłynął wniosek M. L. o ustalenie do prawa świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną babcią Z. L..
Decyzją z dnia 27 czerwca 2023 r. organ I instancji odmówił M. L. przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną babcią Z. L.. W uzasadnieniu decyzji odmownej organ przywołał przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych i wskazał, że nie została spełniona przesłanka z w art. 17 ust. 1b u.ś.r. warunkująca przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.
W wyniku odwołania wniesionego przez M. L. w sprawie orzekało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie, które decyzją z dnia 25 sierpnia 2023 r., znak: SKO.41/4593/OS/2023 utrzymało w mocy rozstrzygnięcie o odmowie przyznania M. L. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną babcią Z. L..
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w pierwszej kolejności wskazało, że organ pierwszej instancji dokonał wadliwej wykładni art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Bezzasadna jest odmowa prawa do świadczenia ze względu na fakt, iż nie stwierdzono, aby niepełnosprawność powstała w okresie, o którym mowa w art. 17 ust. 1b u.ś.r. Kwestia sposobu stosowania (interpretowania) art. 17 ust. 1b u.ś.r. w świetle obowiązującego wyroku Trybunału Konstytucyjnego (dalej: TK) z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 od wielu lat nie budzi wątpliwości, co znajduje swoje jednoznaczne odbicie w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i samorządowych kolegiów odwoławczych w tym SKO w Lublinie. W rezultacie nie jest więc dopuszczalne oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b, która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.
Podsumowując powyższe Kolegium Lublinie podkreśliło, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie może stanowić podstawy negatywnego załatwienia wniosku M. L. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na sprawowaną przez nią opiekę nad niepełnosprawną babcią Z. L..
Jednocześnie organ odwoławczy zauważył, że niemniej jednak decyzja organu I instancji o odmowie przyznania M. L. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad babcią Z. L. odpowiada prawu i należy ją utrzymać w mocy.
Kolegium wyjaśniło, że nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uzależnione jest z jednej strony od spełnienia przesłanek pozytywnych, z drugiej zaś od niewystąpienia przesłanek negatywnych.
W analizowanej sprawie Kolegium wskazało na niespełnienie przesłanki pozytywnej określonej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., co w ocenie Kolegium stanowi zasadniczą przeszkodę w przyznaniu wnioskowanego świadczenia. Z akt sprawy wynika, że M. L. złożyła w dniu 30 maja 2023 r. wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad babcią Z. L. (ur. 14.02.1938 r.), która jest wdową. Z. L. na mocy orzeczenia Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w L. Nr [...] z dnia 11.05.2023 r. został zaliczony do osób ze znacznym stopniem niepełnosprawności na stałe. Jak wynika z oświadczenia, niepełnosprawna Z. L. poza odwołującą się ma syna, który nie jest w stanie sprawować opieki nad matką gdyż przebywa za granicą.
W toku postępowania w dniu 20 czerwca 2023 r. został przeprowadzony rodzinny wywiad środowiskowy. Z dokonanych podczas wywiadu ustaleń pracownika socjalnego wynika, że Z. L. leczy się z powodu zwyrodnień wielostawowych, schorzeń nerek, chorób kręgosłupa, cukrzycy typu II, nadciśnienia tętniczego. Opieka świadczona przez M. L. na rzecz niepełnosprawnej babci polega na pomocy przy zakupach spożywczych, przygotowywaniu posiłków, sprzątaniu mieszkania, zamawianiu wizyt domowych lekarskich. Pani M. L. sama wychowuje dwoje dzieci w wieku 3 lat i 5 lat i bezpośrednio po zaprowadzeniu syna do przedszkola udaje się do sklepu by zrobić dla niepełnosprawnej babci zakupy na cały dzień i następnie przygotować śniadanie i obiad. Strona oświadczyła, że opieka nad niepełnosprawną babcią sprawowana jest w godzinach od 9.30- 14.30 i od 17.00-19.00, a w soboty, niedziele i święta dłużej.
W ocenie Kolegium materiał dowodowy wskazuje, iż ojciec odwołującej się, mimo stwierdzonej niepełnosprawności, nie jest osobą obłożnie chorą. Jego dolegliwości związane z zwyrodnieniem stawów wielostawowych, schorzeniami nerek, chorobą kręgosłupa, cukrzycą typu II i nadciśnieniem tętniczym nie czynią z niej osoby, która wymagałaby stałej obecności innych osób. Nie jest ona osobą leżącą, wymagającą pielęgnacji (mycia, pampersowania) czy karmienia, nie wymaga pomocy w załatwianiu potrzeb fizjologicznych zatem całodobowa obecność jego wnuczki w domu jest zbędna. O tym, że mimo niepełnosprawności Z. L. nie wymaga całkowitej i nieustannej opieki świadczy również opisany powyżej zakres czynności wykonywanych przez odwołującą się.
Kolegium podnosi, że opieka ubiegającej się o przyznanie świadczenia nad osobą niepełnosprawną musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej, a jej zakres musi wykluczać możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej choćby w niepełnym wymiarze. Związek między nie podejmowaniem zatrudnienia czy rezygnacją z pracy zawodowej a sprawowaną, faktyczną i konieczną opieką, musi być realny i bezpośredni.
Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie niniejszej wskazuje, że czynności jakie wykonuje odwołująca się w ramach opieki nad babcią nie wypełniają całego dnia, ponadto zakres tych czynności nie świadczy o wypełnieniu warunku ścisłego i bezpośredniego związku między niepodejmowaniem, rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a sprawowaną opieką. Czynności takie jak robienie zakupów, przygotowywanie posiłków, sprzątanie wykonywane przez odwołującą stanowią typowe czynności opiekuńcze, które może wykonywać również jako osoba czynna zawodowo. Świadczenie pielęgnacyjne nie może zostać przyznane w sytuacji, gdy czas poświęcany na czynności opiekuńcze nad niepełnosprawnym członkiem rodziny absorbuje jedynie część dnia, gdyż stan taki umożliwia podjęcie zatrudnienia.
Odwołująca nie wykonuje w związku ze stanem zdrowia babci żadnych ekstraordynaryjnych, szczególnych czynności, pochłaniających tyle czasu, by niemożliwe było podjęcie czy kontynuowanie jakiegokolwiek zatrudnienia nawet dorywczego. Wobec tego nie można uznać, że to właśnie opieka nad babcią z racji czasochłonności i charakteru wykonywanych czynności, uniemożliwia odwołującej się aktywność zawodową. Opieka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę w wykonywaniu pracy zawodowej. Natomiast czynności wykonywane przez M. L. składają się na szeroko rozumiane prowadzenie gospodarstwa domowego (robienie zakupów, przygotowywanie posiłków, sprzątanie) i nie wymagają całodobowej dyspozycyjności, gdyż są to typowe czynności dnia codziennego, które są wykonywane również przez osoby, które na co dzień pracują zawodowo i wykonują je przed rozpoczęciem pracy i po jej zakończeniu (vide: wyrok NSA z 24 czerwca 2021 r., I OSK 351/21).
Ocena charakteru sprawowanej opieki przez M. L. nad niepełnosprawną babcią nie oznacza przy tym zakwestionowania stanu jej zdrowia wynikającego z treści orzeczenia o niepełnosprawności. Jednakże legitymowanie się przez osobę wymagającą opieki określonym w stosownych przepisach orzeczeniem o niepełnosprawności nie może wykluczać możliwości wywodzenia braku związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub niepodejmowaniem zatrudnienia a stopniem faktycznie sprawowanej opieki nad taką osobą (wyroki NSA z 16 kwietnia 2021 r., I OSK 2859/20 i z 18 maja 2021 r., I OSK 275/21).
Kolegium wskazało również, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być traktowane jako zastępcze źródło dochodu. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. stosuje się wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej.
Niezależnie od powyższego Kolegium zauważyło, że niepełnosprawna Z. L. poza odwołującą ma jeszcze syna A. L., który przebywa za granicą, na którym w pierwszej kolejności ciąży obowiązek alimentacyjny względem matki. Wskazać należy, że obowiązek alimentacyjny względem rodzica, wynikający wprost z treści art. 129 § 1 ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy, wyprzedza obowiązek dalszych zstępnych. Kolegium podkreśla, że nie zostało wykazane aby syn nie był w stanie realizować swojego obowiązku alimentacyjnego wobec niepełnosprawnej matki poprzez np finansowanie pomocy w opiece nad matką.
Zdaniem Kolegium okoliczności wskazane powyżej przesądzają o tym, że w niniejszej sprawie nie zostały wyczerpane przesłanki wynikające z art. 17 ust 1 u.ś.r., które warunkują ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie została zaskarżona przez M. L. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie.
W skardze decyzji zarzucono:
- 1. naruszenie przepisów prawa materialnego:
- a. art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz.U.2023.390 t.j. z dnia 2023.03.01, dalej jako "u.ś.r.") poprzez jego błędną wykładnię polegającą na błędnym przyjęciu, że niepełnosprawna Z. L. z uwagi na występujące schorzenia nie wymaga całkowitej i nieustannej opieki osób trzecich, ponadto zakres świadczonej opieki nie świadczy rzekomo o wypełnieniu warunku ścisłego i bezpośrednio związku między niepodejmowaniem, rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a sprawowaną opieką, podczas gdy Z. L. ma problem z poruszaniem się, przemieszcza się o kulach, nie może wykonywać codziennych podstawowych czynności, a wobec nieustannie pogarszającego się jej stanu zdrowia zachodzi konieczność zakupu wózka inwalidzkiego, tym samym wobec powyższego należy przyjąć, że Z. L. nie jest w stanie samodzielnie egzystować, a opieka wnuczki jest niezbędna do jej prawidłowego funkcjonowania i z uwagi na swój wymiar rodzi w dalszej kolejności brak możliwości podjęcia zatrudnienia.
- b. art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz.U.2023.390 t.j. z dnia 2023.03.01, dalej jako "u.ś.r.") poprzez jego błędną wykładnię polegającą przyjęciu, że kryterium stopnia pokrewieństwa wyznaczające kolejność zobowiązania do alimentacji na gruncie przedmiotowej sprawy z uwagi na rzekomy brak wykazania, aby syn Z. L. nie był w stanie realizować swojego obowiązku alimentacyjnego względem niepełnosprawnej matki poprzez np. finansowanie pomocy w opiece nad matką, stanowi przeszkodę do nabycia świadczenia pielęgnacyjnego bez dokładnego zbadania sprawy, podczas gdy jedyne żyjące dziecko Z. L. - syn - przebywa na stałe poza granicami kraju, a nadto znajduje się w trudnej sytuacji zdrowotnej, wobec czego nie jest w stanie należycie sprawować opieki nad osobą niepełnosprawną, co więcej systemowa i celowościowa wykładnia powołanego przepisu, przy uwzględnieniu konstytucyjnych zasad równości, sprawiedliwości społecznej, a w szczególności nakazu ochrony i opieki nad rodziną oraz szczególnej pomocy Państwa udzielanej rodzinie znajdującej się w trudnej sytuacji, powinna skutkować przyznaniem Skarżącej wnioskowanego świadczenia.
- 2. naruszenie przepisów postępowania:
- a. to jest naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1 w związku z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2023.775 t.j. z dnia 2023.04.25. dalej jako "k.p.a.") poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a w szczególności przez zaniechanie Organu Administracji przeprowadzenia wyczerpującego postępowania dowodowego odpowiadającego na powyższe wątpliwości, brak zgromadzenia innych dowodów, jak zeznania świadków, celem ustalenia, czy syn wymagającej opieki może sprawować nad nią opiekę, tym samym brak rozważenia przez Organ całokształtu sytuacji rodzinnej, bytowej i zdrowotnej osoby zobowiązanej w pierwszym stopniu do alimentacji, aby można było w konsekwencji rozstrzygnąć, czy po jego stronie występują obiektywne przeszkody do sprawowania opieki nad osobą z niepełnosprawnością, podczas gdy przeprowadzony w sprawie wywiad środowiskowy z dnia 20 czerwca 2023 r. został sporządzony co prawda w sposób powierzchowny, w żadnym miejscu nie odnoszący się do sytuacji finansowej i zdrowotnej obowiązanego w pierwszym stopniu do alimentacji jednoznacznie stwierdza, że ojciec Skarżącej przebywa na stałe za granicą w związku z czym nie może zaopiekować się niepełnosprawną matką, co Organ niezasadnie całkowicie pominął wydając końcowe rozstrzygnięcie w sprawie, b. art. 2, art. 18, art. 32, art. 69 i art. 71 Konstytucji RP w zw. z art. 6 k.p.a. polegające na dokonaniu niewłaściwej oceny art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez błędne przyjęcie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie wbrew wykładni prokonstytucyjnej, systemowej i funkcjonalnej, a także niezasadne zastosowanie wykładni literalnej wskazanych przepisów, że Skarżącej nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną babcią Z. L., bowiem wymagająca opieki ma syna, który przebywa za granicą, na którym w pierwszej kolejności ciąży obowiązek alimentacyjny względem matki, podczas gdy z przyczyn obiektywnych A. L. tej opieki nie może sprawować, dlatego to wyłącznie na Skarżącej spoczywa obowiązek opieki i Skarżąca tą opiekę nad niepełnosprawną faktycznie sprawuje.
Powołując się na powyższe zarzuty w skardze wniesiono o zmianę zaskarżonej decyzji i decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta Lublina poprzez przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną babcią Z. L., ewentualnie uchylenie decyzji organów obu instancji.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634; dalej jako: p.p.s.a.).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje
Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Skarga w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja została wydana bez naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozstrzygając w sprawie organ nie naruszył także przepisów prawa materialnego.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że Kolegium prawidłowo skorygowało błąd organu I instancji co do podstaw odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia.
Argumentacja organu I instancji, który oparł decyzję odmowną m.in. na art. 17 ust. 1b u.ś.r. jest wadliwa ze względu na to, że zgodność z Konstytucją tego przepisu została zakwestionowana wspomnianym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. (sygn. K 38/13; OTK-A 2014, z. 9, poz. 104). Trybunał uznał za niekonstytucyjne uzależnienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od okresu powstania niepełnosprawności. Wypada przypomnieć, że wprawdzie prawodawca nie podjął działań w celu uchylenia lub zmiany art. 17 ust. 1b u.ś.r., jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się jednolity już pogląd, że nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i rozstrzygnięcia sądu w takiej sprawie na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (zob. przykładowo wyroki NSA z 6 lipca 2016 r., I OSK 223/16; z 2 sierpnia 2016 r., I OSK 923/16; z 7 września 2016 r., I OSK 755/16; z 21 października 2016 r., I OSK 1853/16; z 4 listopada 2016 r., I OSK 1578/16, z 10 listopada 2016 r., I OSK 1512/16; z 14 grudnia 2016 r., I OSK 1614/16; z 11 lipca 2017 r., I OSK 1600/16, CBOSA).
Prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje niezależnie od momentu kiedy powstała niepełnosprawność osoby wymagającej opieki. Nie ma przy tym znaczenia, czy opieka jest sprawowana nad małżonkiem, dzieckiem, czy rodzicem (por. analogiczne stanowisko wyrażone w wyrokach tutejszego sądu, tj. wyrok WSA w Lublinie z 7 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 55/19; wyrok z 28 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 87/19; wyrok WSA w Lublinie z dnia 10 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 174/22; wyrok WSA w Lublinie z dnia 1 lutego 2022 r., II SA/Lu 20/22; wyrok WSA w Lublinie z dnia 10 maja 2022 r., II SA/Lu 185/22; CBOSA).
Sąd podziela zatem trafność oceny organu odwoławczego w odniesieniu do wyeliminowania powyższej negatywnej przesłanki odmowy przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Pomimo jednak powyższych wywodów, odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest zasadna.
Kluczową kwestią determinującą rozstrzygnięcie jest ustalenie, czy skarżąca spełnia przesłanki do skutecznego ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawną babcią w sytuacji, gdy syn niepełnosprawnej nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Zgodnie z treścią art. 17 ust. 1 u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 stycznia 2024 r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Stosownie do art. 17 ust. 1a u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 stycznia 2024 r. osobom, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:
- 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3 lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Z powołanych wyżej przepisów wynika, że aby uzyskać prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, zarówno osoba wymagająca opieki, jak również osoba sprawująca opiekę muszą spełnić określone przez ustawodawcę wymogi. Oznacza to, że do przyznania wnioskowanego świadczenia nie wystarczy tylko sam fakt sprawowania opieki nad schorowanym członkiem rodziny.
Mając na uwadze wskazane wyżej unormowania i ustalony przez organy stan faktyczny, stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie zostały spełnione dwie pozytywne przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a mianowicie z wnioskiem wystąpiła wnuczka osoby wymagającej opieki, stosownie do art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., a osoba, nad którą ma być sprawowana opieka legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, co jest w sprawie bezsporne.
Podkreślić jednak należy, że skarżąca pomimo bycia krewną niepełnosprawnej Z. L. - w linii prostej, nie jest spokrewniona z nią w pierwszym stopniu, a więc jest objęta dyspozycją art. 17 ust. 1a u.ś.r. Zatem do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad babcią, konieczne jest łączne spełnienie warunków wymienionych w tym przepisie. Z tego względu, w ocenie Sądu, na aprobatę zasługuje stanowisko organu II instancji, że zaistniała negatywna przesłanka wykluczająca przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a mianowicie okoliczność, wedle której osoba wymagająca opieki posiada krewnych spokrewnionych z nią w pierwszym stopniu, które nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Powyższe stanowisko zostało jednoznacznie potwierdzone w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2022 r., w sprawie o sygn. I OPS 2/22, w której stwierdzono m.in., iż "warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.)".
W uzasadnieniu wskazanej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że z punktu widzenia języka, kryterium legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jakim ustawodawca posłużył się w art. 17 ust. 1a nie jest wyrażeniem nieostrym czy wieloznacznym. Pod względem językowym przepis nie budzi zatem wątpliwości. Ustawodawca posłużył się określeniem należącym do języka prawnego, legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oznacza legitymowanie się orzeczeniem wydanym przez zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności w przewidzianym przez prawo trybie lub orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS zrównanym z takim orzeczeniem właściwego zespołu. Legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności jest zatem faktem instytucjonalnym. Rozbieżność w orzecznictwie i wątpliwości interpretacyjne nie dotyczą rozumienia tekstu prawnego, spowodowanego jego niejednoznacznością, ale kwestii odstąpienia od jednoznacznego brzmienia przepisów i stosowania ich z pominięciem warunków wprost w nim wyrażonych, czyli z pominięciem fragmentu przepisu, który musiałby zostać uznany nie tyle za zbędny, co za niedopuszczalny, rażąco naruszający Konstytucję RP, prowadzący do sprzeczności z chronionymi przez nią wartościami.
Naczelny Sąd Administracyjny wskazał przy tym, że w kwestii kolejności dostępu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego ustawodawca nie odsyła do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, a ustawa zawiera własną regulację, która nie jest aktualnie w pełni koherentna z modelem przyjętym w przepisach Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Nie świadczy to bynajmniej o braku spójności systemowej, koherencja taka nie jest wszak konieczna – brak jest odesłania do stosowania przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego w szerszym zakresie, a przedmiot regulacji obu aktów prawnych jest różny. Wskazując zaś na osoby zobowiązane do alimentacji względem osoby wymagającej opieki, ustawa w szczególności nie wymaga, aby ich obowiązek alimentacyjny pod postacią obowiązku dostarczania środków utrzymania się zrealizował.
Odnosząc się zaś do kwestii wypełniania obowiązku alimentacyjnego przez syna niepełnosprawnej, wskazać należy, że przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest w żadnym zakresie uzależnione ani od sytuacji materialnej osób zobowiązanych do realizacji obowiązku alimentacyjnego jak również od innych okoliczności uniemożliwiających jego wykonanie (oczywiście poza legitymowaniem się osoby zobowiązanej orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności). Kwestie te nie są badane w postępowaniu, nie ma zatem podstaw, aby na wykładnię przepisów regulujących przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego miały oddziaływać przesłanki z art. 132 k.r.o., regulujące kolejność realizowania się obowiązku alimentacyjnego. W kwestii kryteriów i przesłanek przyznania świadczenia ustawa o świadczeniach rodzinnych ma charakter autonomiczny i brak podstaw do przyjmowania, że art. 17 ust. 1a u.ś.r. powinien być interpretowany z uwzględnieniem art. 132 k.r.o. i wskazanych w nim przesłanek, odnoszących się do braku możliwości lub nadmiernych trudności w zadośćuczynieniu obowiązkom alimentacyjnym.
Podkreślenia wymaga przy tym, że stanowisko zajęte w uchwałach Naczelnego Sądu Administracyjnego wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych, co wynika z treści art. 269 § 1 p.p.s.a., który to przepis nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Wprawdzie z akt sprawy wynika, że to skarżąca faktycznie sprawuje opiekę nad babcią legitymującą się orzeczeniem o niezdolności do samodzielnej egzystencji. Jak jednak wskazano powyżej, ewentualne niewypełnianie obowiązku opieki przez krewnych pierwszego stopnia nie jest przesłanką ustawową przyznania świadczenia pielęgnacyjnego dalszym krewnym osoby wymagającej opieki. Naczelny Sąd Administracyjny niejednokrotnie podnosił również, że decyzja w przedmiocie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie jest ani decyzją uznaniową, ani też wydawaną w oparciu o tzw. zasady współżycia społecznego, lecz jest decyzją ściśle uzależnioną od konkretnej regulacji prawnomaterialnej (zob. Wyrok NSA z 4 marca 2022 r., I OSK 1657/21, LEX nr 3344175; Wyrok NSA z 22 października 2021 r., I OSK 712/21, LEX nr 3309615).
Reasumując, jakkolwiek celem unormowań art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1a u.ś.r. jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi, to jednak dalszym krewnym świadczenie to przysługuje wyłącznie wówczas, gdy osoba zobowiązana w pierwszej kolejności nie jest w stanie, z powodu legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności uczynić zadość swojemu obowiązkowi opieki nad osobą niepełnosprawną.
Stan faktyczny niniejszej sprawy nie wypełnia dyspozycji tak zrekonstruowanej normy prawnej. W toku niniejszej sprawy skarżąca nie wykazała, aby syn Z. L. – A. L. legitymował się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a dopiero zaś taka okoliczność, w świetle przesłanek ustawowych oraz stanowiska przedstawionego we wskazanej powyżej uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowiłaby obiektywną przeszkodę w sprawowaniu opieki nad babcią wnioskodawczyni przez jej najbliższych krewnych.
Sąd nie kwestionuje faktycznego sprawowania przez skarżącą opieki nad babcią i jej zaangażowania oraz poświęcenia, zwraca jednak uwagę, że nie można nie dostrzegać, że to syn osoby wymagającej opieki jest w pierwszej kolejności zobowiązany do pomocy matce. W takim zaś przypadku Sąd nie znalazł podstaw do uznania, że zaistniały okoliczności, które pozwoliłyby zaktualizować obowiązek alimentacyjny wnuczki względem babci z pominięciem krewnych osoby wymagającej opieki, spokrewnionych w pierwszym stopniu w linii prostej.
Jeszcze raz przypomnieć należy, że zgodnie z art. 17 ust. 1a u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 stycznia 2024 r. osobom, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:
- 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3 lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Z. L. ma syna A. L., a więc osobę spokrewnioną w pierwszym stopniu, która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, co samo w sobie stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Na marginesie już więc tylko należy wskazać, że tak z oświadczeń samej wnioskodawczyni składanych w toku postępowania administracyjnego, jak i oświadczenia samego A. L. (oświadczenie z dnia 9 października 2023 r. – k. 11 akt sądowych) wynika, że A. L. zamieszkuje i pracuje za granicą (w [...]). Powyższe niewątpliwie uniemożliwia mu bezpośrednie sprawowanie opieki nad matką, jednakże opieki, czy też szerzej alimentacji nie można utożsamiać wyłącznie z czynności stricte pielęgnacyjnymi. Obowiązek alimentacyjny przejawia się nie tylko w wykonywaniu osobistej opieki, lecz również może być realizowany w formie zapewnienia środków pozwalających na zabezpieczenie takiej opieki.
Zauważyć należy także, że wskazanie przez A. L., że choruje on na cukrzycę, nadciśnienie oraz ma problemy ze stawami kolanowymi nie może zastąpić orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, o którym mowa była w art. 17 ust. 1a pkt 3 u.ś.r.
Wobec powyższego, mając na uwadze stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy należy uznać, że organy słusznie odmówiły skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.