Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2011r.Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. po rozpoznaniu odwołania J. S. utrzymało w mocy decyzję Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w B. z dnia [...] września 2011r. w przedmiocie przyznania świadczenia pieniężnego w kwocie 100 zł miesięcznie na okres od 1 września 2011r. do 31 grudnia 2011r. w ramach ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania".
Rozstrzygnięcie powyższe zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
J. S. zwróciła się w dniu [...] sierpnia 2011r. do Ośrodka Pomocy Społecznej w B. z wnioskiem o przyznanie "pomocy finansowej na zakup żywności". W dniu [...] sierpnia 2011r. organ przeprowadził wywiad środowiskowy i ustalił, że wnioskodawczyni mieszka wraz z matką H. P. w mieszkaniu składającym się z jednego pokoju i kuchni i wspólnie z nią prowadzi gospodarstwo domowe. Organ I instancji stwierdził, iż rodzina wnioskodawczyni dotknięta jest bezrobociem i niepełnosprawnością, co uzasadnia przyznanie żądanej pomocy. Wskazał, iż dochód rodziny wnioskodawczyni w przeliczeniu na osobę wynosi 545,04 zł i przekracza 150% kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej. Z uwagi jednak na fakt, iż uchwałą z dnia 7 lutego 2008 r. Rada Miejska w B. podwyższyła do 175% kryterium dochodowe, organ uznał, iż J. S. kwalifikuje się do udzielenie jej żądanej pomocy.
We wniesionym odwołaniu J. S. kwestionowała przede wszystkim stanowisko organu I instancji, iż prowadzi wraz z matką dwuosobowe gospodarstwo domowe. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. podzieliło stanowisko i ustalenia Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w B., utrzymując w mocy jego decyzję. Organ odwoławczy nie dał wiary twierdzeniom skarżącej, iż prowadzi ona odrębne - jednoosobowe gospodarstwo domowe, a jedynie zamieszkuje w jednym mieszkaniu ze swoją matką. Wskazał, iż o wspólnym gospodarowaniu J. S. i jej matki świadczy chociażby wspólne ponoszenie kosztów utrzymania i dzielenie się obowiązkami związanymi z utrzymaniem mieszkania. Organ II instancji podkreślił również, iż rodzina odwołującej objęta jest pomocą w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", w każdym miesiącu od początku 2011r. Wysokość przyznanego stronie świadczenia – jak stwierdziło Kolegium – może wprawdzie nie pozwolić na pokrycie całości wydatków na zakup żywności, lecz jest uzależniona od możliwości finansowych ośrodka, z uwzględnieniem potrzeb innych osób.
J. S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, domagając się uchylenia powyższej decyzji. Zdaniem skarżącej zaskarżona decyzja narusza jej "prawa finansowe" i "prowadzi do wykluczenia społecznego". Podniosła, że wbrew stanowisku organów - nie prowadzi wspólnego gospodarstwa wraz z matką. Od lat sama bowiem utrzymuje mieszkanie zgodnie z umową użyczenia. Jednopokojowe mieszkanie, które zamieszkuje razem z matką jest przedzielone regałem i meblościanką tworząc dwie odrębne części. Skarżąca zakwestionowała ustalenie wysokości jej dochodu z uwzględnieniem uzyskanej pomocy pieniężnej w wysokości 100,00zł na dożywianie, bowiem zasiłek celowy nie wlicza się do dochodu. Podniosła, że żyje w niedostatku nie z własnej winy, tylko z powodu niepełnosprawności i braku odpowiedniej oferty pracy. Zwróciła uwagę, że nie może pracować na wysokościach i przy urządzeniach elektrycznych dlatego nie mogła podjąć pracy salowej.
Wyjaśniła, że nieprawdziwe są twierdzenia Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej, jakoby odmówiła podjęcia pracy w charakterze salowej. Zdaniem skarżącej wywiady środowiskowe w jej sprawach są nieprawidłowo przeprowadzane, czego nie dostrzega Samorządowe Kolegium Odwoławcze.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę zaskarżonej decyzji w zakresie jej zgodności z prawem.
Skarga jest niezasadna, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa.
Przedmiotem żądania skarżącej było przyznanie świadczenia pieniężnego na zakup żywności, zatem w rozpoznawanej sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) oraz ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 267, poz. 2259 ze zm.).
W świetle art. 5 ust. 1 ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", pomoc w zakresie dożywiania może być przyznana nieodpłatnie osobom i rodzinom, o których mowa w art. 3 pkt 1 (to jest takim, które znajdują się w sytuacjach wymienionych w art. 7 ustawy o pomocy społecznej), jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 150 % kryterium dochodowego, o którym mowa odpowiednio w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, to jest 477 zł – w przypadku osoby samotnie gospodarującej lub 351 zł – w przypadku osoby w rodzinie. Zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" Rada gminy może podjąć uchwałę o podwyższeniu kryterium dochodowego, o którym mowa w ust.
1. Okoliczność taka miała miejsce na gruncie niniejszej sprawy, bowiem Rada Miejska w B. uchwałą z dnia 7 lutego 2008 r. w sprawie podwyższenia kryterium uprawniającego do pomocy w formie dożywiania (Dz. Urz. Woj. Lub. Nr 42, poz. 1314), podwyższyła kryterium dochodowe określone w art. 5 ust. 1 ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", w ten sposób, że pomoc w zakresie dożywiania może być przyznana nieodpłatnie osobom i rodzinom, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 175% kryterium dochodowego, o którym mowa odpowiednio w art. 8 ust. 1, pkt 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej.
Zaskarżoną decyzją Kolegium utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Burmistrza B. przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w B. z dnia [...] września 2011 r., przyznającą skarżącej świadczenie pieniężne na zakup żywności w kwocie po 100,00 zł miesięcznie w okresie od 1 września 2011 r. do 31 grudnia 2011r. Decyzja o przyznaniu pomocy na dożywianie oraz o ustaleniu jej wysokości ma charakter uznaniowy, co oznacza po pierwsze - że nie zawsze osoba spełniająca ustawowe kryteria do przyznania świadczenia, świadczenie to otrzyma, po drugie – że otrzyma je w formie i wysokości, jakiej oczekuje. Uznanie administracyjne, pozwala bowiem organowi administracji na wybór rozstrzygnięcia, które uważa za najbardziej właściwe. Decyzja wydana w oparciu o uznanie administracyjne nie podlega kontroli sądowej z punktu widzenia celowości (por. I. Bogucka, Państwo prawne a problem uznania administracyjnego, Państwo i Prawo 1992, z. 10, s.32 i nast.).
Kontrola sądowa sprowadza się wyłącznie do oceny czy organ administracji uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych, mających znaczenie w sprawie oraz czy w ramach swego uznania nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów (por. wyrok NSA z dnia 8 maja 2002r. (SA/Sz 2548/00, niepubl.), a więc dotyczy prawidłowości postępowania organu administracji poprzedzającego wydanie decyzji. W szczególności polega ona na sprawdzeniu czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy zgodnie z obowiązkami nałożonymi na organy w przepisach art. 7, 77 § 1 i 80 kpa.
Sąd nie może natomiast wkraczać w sferę zastrzeżoną do kompetencji organów administracyjnych, a więc – o ile prawidłowo przeprowadzono postępowanie - sąd nie może kwestionować wysokości przyznanego świadczenia.
W ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie można zarzucić zarówno organowi I instancji, jak i organowi odwoławczemu naruszenia obowiązujących przepisów przy rozstrzyganiu wniosku skarżącej. Organy administracji w sposób prawidłowy przeprowadziły bowiem w niniejszej sprawie postępowanie wyjaśniające. Przede wszystkim brak jest podstaw by kwestionować ustalenia wywiadu środowiskowego z dnia [...] sierpnia 2011r. Wbrew zarzutom skargi słuszne jest stanowisko organów, iż skarżąca wraz z matką prowadzi wspólne gospodarstwo domowe. Osoby spokrewnione ze sobą stanowią "rodzinę", o ile wspólnie zamieszkują i gospodarują, a także pozostają w związku faktycznym, co oznacza codzienne ich współdziałanie zmierzające do lepszego zaspokojenia ich potrzeb bytowych, w tym mieszkaniowych, żywnościowych i polegających na zapewnieniu dochodu stanowiącego źródło utrzymania (zarobkowych). Wspólne zamieszkiwanie polega na dzieleniu lokalu mieszkalnego w sposób pozwalający stwierdzić, że koncentruje się w nim aktywność życiowa osoby zamieszkującej.
Wspólne gospodarowanie opiera się zaś na podziale zadań związanych z właściwym prowadzeniem gospodarstwa domowego. Wspólne zamieszkanie i gospodarowanie zachodzi wtedy, gdy co najmniej dwie osoby razem czymś zarządzają, dysponują i przyczyniają się do funkcjonowania wspólnoty poprzez wykonywanie na jej rzecz jakichkolwiek czynności. Możliwość zarządzania oznacza w istocie uprawnienie do współdecydowania o przeznaczeniu dochodu rodziny, wykonywanie części czynności związanych z codziennymi zajęciami, jak sprzątanie, gotowanie, pranie itp. Wspólne gospodarowanie to zatem wspólne pokrywanie kosztów mieszkania, energii elektrycznej, wody, żywności, środków czystości i innych niezbędnych kosztów utrzymania, a także wspólne decydowanie o wydatkach bieżących oraz o zaspokajaniu potrzeb rodziny. Taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie skoro wnioskodawczyni mieszka na stałe wraz z matką, zajmuje się wspólnym mieszkaniem, załatwia jej sprawy urzędowe i pomaga w codziennych czynnościach faktycznych.
Skarżąca ponadto pozostaje na utrzymaniu matki, gdyż poza dodatkiem mieszkaniowym w kwocie 168,72 zł oraz świadczeniem pieniężnym przyznanym w kwocie 100 zł nie ma własnych dochodów. Z decyzji przyznającej dodatek mieszkaniowy, która znajduje się w aktach administracyjnych, wynika ponadto, iż część tego świadczenia w kwocie 99,54 zł wypłacana jest na rachunek bankowy zarządcy budynku, w którym mieszka skarżąca, zaś pozostała część tego dodatku w kwocie 69,18 zł wypłacana jest do jej rąk własnych. Należy zwrócić uwagę, że skarżąca oraz jej matka opłacają nie tylko czynsz za mieszkanie, pokrywany w większej części przez dodatek mieszkaniowy, lecz również pozostałe koszty związane z użytkowaniem wspólnego mieszkania, w szczególności za zużycie energii elektrycznej, wody czy gazu. Oczywistym jest, że osoby te ponosić muszą także koszty zakupu żywności, leków, odzieży i innych niezbędnych potrzeb bytowych.
Trafne jest też spostrzeżenie, że o wspólnym gospodarstwie domowym skarżącej i jej matki świadczy również brak możliwości w istniejących warunkach lokalowych odrębnego gospodarowania. Mieszkanie, i wszystkie znajdujące się w nim sprzęty służą do użytku dwóch osób. J. S. nie może prowadzić jednoosobowego gospodarstwa także dlatego, że nie posiada własnych środków na jego utrzymanie. Wspólne zamieszkiwanie, finansowane z dochodu tylko jednej osoby zawsze będzie oznaczać wspólne gospodarowanie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2011 r., (I OSK 1061/11 Centralna Baza orzeczeń Sądów Administracyjnych).
W ocenie Sądu organy administracji prawidłowo ustaliły, że na dochód rodziny skarżącej składa się emerytura matki w wysokości 821,35 zł, dodatek mieszkaniowy w wysokości 168,72 zł oraz świadczenie pieniężne na żywność w wysokości 100,00 zł. W świetle bowiem art. 8 ust. 3 ustawy za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o:
- 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych;
- 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o przepisach ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach;
- 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób.
Nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej, iż organy niesłusznie zaliczyły do jej dochodu świadczenie pieniężne na zakup żywności w wysokości 100,00 zł, przyznane jej decyzją Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w B. z dnia 26 lipca 2011 r. na okres 2 miesięcy, ponieważ – jak wskazała – "zasiłek celowy to nie dochód". Istotnie według art.8 ust.4 pkt.2 ustawy do dochodu nie wlicza się zasiłku celowego. Jednak świadczenie, przyznane na podstawie przepisów ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", nie może być uznane za zasiłek celowy w rozumieniu przepisów ustawy o pomocy społecznej, przez co nie podlega wyłączeniu przy ustalaniu dochodu strony. Co prawda sporne świadczenie nosi cechy zasiłku celowego, lecz przesłanki jego przyznania zostały inaczej uregulowane w przepisach szczególnych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 stycznia 2012 r., sygn. akt IV SA/GL 464/11).
Niezależnie od powyższego zarzut skarżącej w tej kwestii pozostaje bez jakiegokolwiek znaczenia dla sprawy, bowiem prawidłowo ustalony dochód strony wynosi 1090,07 zł, a kwota ta – po uwzględnieniu treści przytoczonej na wstępie uchwały Rady Miejskiej w B. z dnia [...] lutego 2008 r. – nie przekracza kryterium dochodowego uprawniającego do uzyskania świadczenia pieniężnego na zakup żywności, stanowiącego 175% kryterium dochodowego określonego w ustawie o pomocy społecznej. Obliczenie dochodu skarżącej bez uwzględnienia spornego świadczenia w wysokości 100 zł w żaden sposób nie wpłynęłoby zatem na decyzje organów nie w niniejszej sprawie.
Należy podkreślić, że organy, odmawiając przyznania skarżącej zasiłku okresowego, nie zakwestionowały trudnej sytuacji życiowej skarżącej (związanej z bezrobociem, niepełnosprawnością skarżącej i jej matki oraz niskimi dochodami, aczkolwiek przekraczającymi kryterium dochodowe przewidziane w ustawie o pomocy społecznej). Wskazały jednak, że jest ona objęta przez Ośrodek stałą opieką, a z akt sprawy wynika, że jej rodzina otrzymuje systematycznie pomoc na dożywianie. Zgodnie z art. 3 ustawy, pomoc społeczna nie służy pełnemu zaspokajaniu potrzeb podopiecznych, lecz ma jedynie na celu wspierać osoby w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwiać im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Rodzaj, forma i rozmiar pomocy powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Potrzeby zaś osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, o ile odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej.
W sprawach z zakresu pomocy społecznej kryteriami wyboru rozstrzygnięcia powinny być zatem cele i zadania pomocy społecznej, a nie subiektywne oczekiwania osób uprawnionych, zmierzające do obarczenia organów pomocy społecznej pełnym zakresem obowiązków przejęcia całkowitej opieki finansowej i życiowej nad osobą dotkniętą jedną z form niedostatku, określonych w art. 7 ustawy o pomocy społecznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 116/10). W ocenie Sądu, zarówno przebieg postępowania administracyjnego, w którym skarżąca brała udział, jak i uzasadnienie rozstrzygnięcia wskazują, że organy zasad powyższych nie naruszyły, dlatego skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skargę oddalił. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu Sąd orzekł na podstawie art. 250 powołanej wyżej ustawy oraz § 19 pkt 1 w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 litera "c" i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).