Uzasadnienie
D. T. (dalej jako: "wnioskodawca", "Skarżący") złożył w dniu 19 sierpnia 2021 r. wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym dziadkiem – J. B. Decyzją z [...] r. Prezydent Miasta E. odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia, wskazując że w przedmiotowej sprawie osoba wymagająca opieki nie spełnia kryterium wieku określającego moment powstania niepełnosprawności z art. 17 ust. 1b ustawy 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.) dalej: "u.ś.r.", a nadto osobami uprawnionymi do świadczenia są, na podstawie art. 17 ust. 1 i 1a u.ś.r., jej dzieci, jako osoby zobowiązane do alimentacji w pierwszej kolejności.
W odwołaniu od decyzji wnioskodawca podniósł, że w chwili śmierci matki w 1988 r. zamieszkał z dziadkami i zostali oni ustanowieni jego rodziną zastępczą. Sprawowali nad nim opiekę do uzyskania pełnoletniości, w związku z czym uważa, że powinien być traktowany na równi z biologicznymi dziećmi dziadka.
Zaskarżona decyzja została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej jako: "Kolegium", "organ odwoławczy") z dnia [...] r.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że J. B. jest wdowcem, ma 85 lat. Zgodnie z orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w E. z [...] r. został zaliczony do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym na stałe, ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. W orzeczeniu wskazano, że nie da się ustalić od kiedy niepełnosprawność istnieje oraz, że ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 14 września 2011 r. J. B. porusza się na wózku inwalidzkim, ma amputowaną nogę do połowy uda, ma niedowład po udarze. Skarżący pomaga mu w utrzymaniu higieny osobistej, przygotowuje i podaje posiłki, pierze, sprząta, robi zakupy.
Kolegium uznało za niezasadną odmowę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z powodu powstania niepełnosprawności w okresie późniejszym niż do ukończenia 18 lub 25 roku życia, podzielając ugruntowany w orzecznictwie pogląd, według którego nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmownej na tej części przepisu art. 17 ust. 1 b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.
Organ odwoławczy zgodził się natomiast z drugim argumentem odmowy przyznania świadczenia. Wskazał, że J. B. ma synów i żaden z nich nie legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym. Art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. określa krąg osób uprawnionych do przedmiotowego świadczenia poprzez odesłanie do przepisów ustawy z 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2017 r., poz. 682), dalej: "k.r.o." - regulującej obowiązek alimentacyjny. Zgodnie z art. 128 k.r.o. obowiązek alimentacyjny obciąża krewnych w linii prostej, zaś art. 129 k.r.o. reguluje kolejność obowiązku alimentacyjnego: obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem. Jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych obowiązek alimentacyjny obciąża bliższych stopniem przed dalszymi, a obowiązek alimentacyjny zobowiązanych do alimentacji w dalszej kolejności powstaje wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie czynić zadość swojemu obowiązkowi, gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami (art. 132 k.r.o.).
Powyższe oznacza, że zestawiając art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. z przepisami k.r.o., wnukowi opiekującemu się niepełnosprawnym w stopniu znacznym dziadkiem, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługiwać będzie jedynie w sytuacji, gdy opieki tej nie mogą sprawować osoby bliższe, tu: synowie J. B. Niemożność sprawowania opieki nad osobą jej wymagającą przez osoby najbliższe została określona jako legitymowanie się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym. Art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami k.r.o. ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Art. 17 ust. 1a u.ś.r. mówi zaś, że osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:
- 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Spokrewnionymi w pierwszym stopniu z panem J. B. są jego synowie, natomiast wnuk – D. T., jako dalszy krewny mógłby się skutecznie ubiegać o prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad dziadkiem w sytuacji legitymowania się przez synów dziadka orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie Skarżący zarzucił naruszenie art. 2, art. 18, art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 17 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 17 ust. 1 u.ś.r. - poprzez nieuzasadnione zawężenie kręgu osób uprawnionych do korzystania z prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Zdaniem Skarżącego, dalszy krewny może być uprawniony do świadczenia pielęgnacyjnego, zwłaszcza w przypadkach gdy krewni z bliższych kręgów nie są w stanie sprawować opieki nad podopiecznym. Istnieją obiektywne przeszkody w sprawowaniu opieki nad dziadkiem przez bliższych krewnych. Jego synowie wykonują pracę zarobkową i mają na utrzymaniu własne rodziny, co uniemożliwia poświęcanie przez nich czasu na opiekę nad ojcem w rozmiarze niezbędnym do zaspokojenia jego potrzeb. Synowie nie przejawiają więc i nie są w stanie przejawiać należytego zainteresowania (w rozumieniu form sprawowania opieki) sytuacją ojca.
Skarżący nie posiada natomiast zobowiązań rodzinnych i dopóki takie zobowiązania nie powstaną jest w stanie sprawować bezpośrednią opiekę nad dziadkiem w niezbędnym wymiarze, czyli biorąc pod uwagę jego stan zdrowia - opiekę całodobową. W takiej sytuacji miałby on u schyłku życia zapewniony komfort funkcjonowania zarówno w sferze opieki nad osobą w rozumieniu podejmowania czynności obsługowych ale również w sferze psychicznej, tak ważnej dla osób starszych. Wydaje się, że taki cel sprawowania opieki i ustanowienia norm regulujących prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przyświecał ustawodawcy.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o oddalenie skargi podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje.
Na wstępie wyjaśnić należy, że skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do treści art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. Zm.) dalej jako: "p.p.s.a.", zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Wniosek taki został złożony przez organ w odpowiedzi na skargę, a Skarżący przeciw niemu nie oponował, czemu dał wyraz w piśmie procesowym z dnia 23.12.2021 r.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a.
W przedmiotowej sprawie Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, odpowiadają prawu.
Zgodnie z przepisem art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu,
2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami k.r.o. ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności.
W myśl zaś art. 17 ust. 1a u.ś.r. osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:
- 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Istotą sporu w niniejszej sprawie jest wykładnia ww. przepisów. Sąd stoi na stanowisku, że wynika z nich wprost, że osoba spokrewniona w dalszej kolejności może ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, jeżeli nie ma osób spokrewnionych w pierwszym stopniu lub legitymują się one orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ustawodawca powiązał bowiem prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z obowiązkiem alimentacyjnym. Zgodnie z przepisem art. 132 k.r.o., obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. Przepis ten wskazuje kolejność zobowiązanych do alimentacji oraz wymienia stany faktyczne uzasadniające powstanie obowiązku alimentacyjnego po stronie osoby zobowiązanej w dalszej kolejności.
Wyjaśnić jednak należy, że nie każdy stan faktyczny można odnieść wprost do zakresu stosowania przepisu art. 17 ust. 1 i 1a u.ś.r. W przepisie tym ustawodawca sprecyzował bowiem tylko jedną obiektywną przesłankę, która uzasadnia przyjęcie, że obowiązek alimentacyjny przeszedł na dalszych krewnych – tj. fakt legitymowania się przez osobę spokrewnioną w bliższym stopniu orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ustawodawca wskazał przez to, że wyłącznie względy zdrowotne mogą zwalniać z obowiązku alimentacyjnego w kontekście prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, żadne inne.
Sąd orzekający w tej sprawie w pełni podziela kształtującą się linię orzeczniczą, zgodnie z którą rygoryzm spornych przepisów, których brzmienie jest jednoznaczne, odpowiada celom ustawy. W wyroku z 25 września 2020 r., sygn. akt I OSK 960/20, Naczelny Sąd Administracyjny zgodził się z wyrażonym przez tutejszy Sąd poglądem, że na podstawie art. 17 ust. 1, ust. 1a i ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. ustawodawca uznał za konieczne, aby ocena, czy osoba uprawniona w pierwszej kolejności nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego z uwagi na stan zdrowia, rozstrzygana była orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Jak słusznie podniosło Kolegium, ani organ, ani Sąd nie mają bowiem wiadomości specjalnych, które pozwoliłyby w pełni wyważyć, czy stan zdrowia danej osoby zobowiązanej do alimentacji rzeczywiście uniemożliwia sprawowanie opieki. Stanowisko takie zostało również przyjęte m.in. w wyroku NSA z 23 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2462/19; wyroku NSA z 14 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 3539/18, czy wyroku z 20 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 3283/14 (orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, CBOSA).
W wyżej powołanych wyrokach NSA wyjaśnił, że przyjęta wykładnia przepisów u.ś.r. nie jest sprzeczna z wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadą równości wobec prawa. Zasady tej nie można bowiem rozumieć jako nakazu identycznego traktowania wszystkich osób zobligowanych do alimentacji. W rozpoznawanej sprawie nie można też mówić o naruszeniu art. 18 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP, a więc wyrażonych w nich zasady ochrony rodziny. Przepisy te stanowią ogólną ramę zobowiązującą państwo do zapewnienia rodzinie pomocy i ochrony, nie konkretyzując warunków jej przyznania i pozostawiając tym samym ustawodawcy określenie form i przesłanek jej świadczenia. Okoliczność wprowadzenia przez ustawodawcę określonej kolejności dla członków rodziny w prawie do ubiegania się przez nich o przyznanie świadczenia socjalnego nie oznacza, że państwo nie wywiązuje się z obowiązku ochrony rodziny.
Odnosząc się zaś do naruszenia konstytucyjnej zasady sprawiedliwości społecznej wyjaśnić należy, że zasada ta sprzeciwia się nieuzasadnionemu przerzucaniu na organy państwa (a przez to na innych obywateli) obowiązku ponoszenia kosztów związanych z wypłatą świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy osoby zobowiązane do alimentacji są w stanie spełnić ten obowiązek. Przepisy Konstytucji RP oraz wydane w oparciu o nią przepisy prawa wprowadzają nakaz ochrony i opieki nad rodziną właśnie poprzez regulacje dotyczące obowiązku alimentacyjnego, który należy realizować, a szczególną pomoc materialną i społeczną ze strony władz publicznych mają rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej zapewnić regulacje prawne dotyczące pomocy społecznej, czy świadczeń rodzinnych, co nie znaczy, że państwo nie może wprowadzić zasad dostępu do tych świadczeń, gwarantując ich otrzymanie przez osoby, którym faktycznie się one należą (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 7 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 365/20, dostępny CBOSA).
Z akt sprawy bezspornie wynika, że żaden z synów J. B. nie może być uznany za zwolnionego z obowiązku alimentacyjnego, ponieważ nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, przez co nie jest niemożliwe wypełnianie przez nich ustawowego obowiązku alimentacyjnego w sposób właściwy dla okoliczności faktycznych sprawy. Podkreślić przy tym należy, że realizacja obowiązku alimentacyjnego może przybrać formę świadczeń osobistych, sprawowania opieki lub też może mieć wymiar finansowy, opłacenia osoby, która będzie sprawować opiekę nad niepełnosprawnym krewnym. Zdaniem Sądu, inna interpretacja powołanych przepisów nie znajduje uzasadnienia prawnego. Co istotne, do spornej kwestii przejścia obowiązku alimentacyjnego na zobowiązanych w dalszej kolejności - w niniejszej sprawie na Skarżącego, który jest wnukiem osoby wymagającej opieki - odniósł się również Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 25 listopada 2013 r., sygn. akt I OPS 5/13 (dostępna w CBOSA), w której wprost stwierdzono, że osobie, której nie obciąża obowiązek alimentacyjny względem pełnoletniego członka rodziny, legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym i która nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad tym niepełnosprawnym członkiem rodziny, nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne na podstawie art. 17 ust. 1 i ust. 1a u.ś.r.
W uzasadnieniu przedmiotowej uchwały NSA odniósł się również do powołanego w skardze wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 listopada 2006 r., sygn. akt P 23/05, wskazując iż "Trybunał Konstytucyjny nie zakwestionował jako niekonstytucyjnego warunku obowiązku alimentacyjnego pomiędzy osobą sprawującą opiekę a podopiecznym. Wręcz przeciwnie, wyraził pogląd, że z woli ustawodawcy nie sam fakt opieki nad osobą niepełnosprawną, czy też rezygnacja dla jej sprawowania z zatrudnienia, lecz szczególna więź prawna pomiędzy osobą opiekuna a osobą niepełnosprawną wyróżnia grupę uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Co należy podkreślić, cechą relewantną podmiotów potencjalnie uprawnionych do tego świadczenia jest rezygnacja z zatrudnienia dla wywiązania się z szeroko rozumianego obowiązku alimentacyjnego. Celem tych uregulowań jest to, by osoba zmuszona do rezygnacji z zatrudnienia w związku z wykonywaniem ciążącego na niej obowiązku alimentacyjnego sama nie popadła w niedostatek, tracąc źródło utrzymania.
Nie jest natomiast intencją ustawodawcy wspieranie wszystkich osób, które dobrowolnie podejmują się opieki nad niepełnosprawnym członkiem szeroko rozumianej rodziny. Wyniki w wykładni gramatycznej omawianych przepisów, ich znaczenie językowe, są zgodne z rezultatem wykładni systemowej i funkcjonalnej".
Stanowisko to tutejszy Sąd w całości podziela; dodatkowo wyjaśnić w tym miejscu należy Skarżącemu, że uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego mają moc pośrednio wiążącą. W doktrynie reprezentowany jest jednak pogląd, że stanowisko zajęte w uchwale przez NSA wiąże wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Dopóki więc nie nastąpi zmiana tego stanowiska, w trybie art. 269 p.p.s.a., dopóty sądy administracyjne powinny je respektować. Konsekwencją tego jest więc faktyczne związanie uchwałą abstrakcyjną nie tylko sądów, ale również pozostałych uczestników postępowania przed sądami administracyjnymi (por. B. Dauter, Uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego [w:] Metodyka pracy sędziego sądu administracyjnego, Warszawa 2012, LEX/el i powołane tam piśmiennictwo).
Ostatecznie wskazać należy, Sąd podziela stanowisko Kolegium, że nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu, która uznana została za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji – zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13. Mając na uwadze wyżej zaprezentowane rozważania, pozostaje to jednak bez wpływu na rozstrzygnięcie rozpatrywanej sprawy.
Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako bezzasadną.