Uzasadnienie
Decyzją z dnia 19 lutego 2016 r., "[...]" Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na "[...]" prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą ""[...]", zwanego dalej "Przedsiębiorcą", karę pieniężną w kwocie 500 zł.
Organ pierwszej instancji podał w uzasadnieniu decyzji, że w dniu 17 listopada 2015 r. o godzinie 10:33 w miejscowości "[...]", przystanek PKS (przystanek Rynek), inspektor transportu drogowego zatrzymał do kontroli autobus nr "[...]", którym kierował "[...]" zwany dalej "Kierowcą". Pojazdem realizowany był przejazd "[...]" w ramach regularnej linii "[...]" w imieniu Przedsiębiorcy. W wyniku prowadzonej obserwacji przystanku początkowego ("[...]", dworzec PKS/PKP) stwierdzono, że kontrolowany autobus wyjechał w realizowaną trasę o godzinie 10:17, to jest o 13 minut przed planowym na godz. 10:30 odjazdem. Organ dodał, że w trakcie kontroli zabezpieczono m.in. dokumentację z kasy fiskalnej, nagrania rejestratorem trasy przejazdu kontrolowanego pojazdu, ponadto przesłuchano w charakterze świadka kierowcę.
Ustosunkowując się do zarzutów podniesionych w toku postępowania przez Przedsiębiorcę, organ pierwszej instancji wyjaśnił, że w protokole kontroli stwierdzono wykonywanie przewozu regularnego niezgodnie z posiadanym rozkładem jazdy, wskazując dokładnie godzinę jego odjazdu oraz fakt sporządzenia nagrania z przeprowadzonej obserwacji całego przejazdu kontrolowanego pojazdu z przystanku początkowego w "[...]" aż do momentu zatrzymania w miejscowości "[...]". Organ dodał, że nagranie w postaci 2 płyt DVD, było dostępne w aktach sprawy, w związku z czym pełnomocnik mógł się z nim zapoznać i skopiować płyty. Dowody w postaci biletu (z godziną i miejscem jego wydania, wydrukowanego z kasy fiskalnej zainstalowanej w kontrolowanym pojeździe) i protokołu przesłuchania kierowcy również znajdowały się w aktach sprawy, z którymi dwukrotnie zapoznawał się pełnomocnik strony.
"[...]" Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego wyjaśnił ponadto, że nie uwzględnił wniosków strony o ponowne przesłuchanie kierowcy, ponieważ został on przesłuchany podczas kontroli drogowej i złożył zeznania w przedmiotowej sprawie. Kierowca jednoznacznie przyznał się do przedwczesnego odjazdu z przystanku początkowego. Organ ocenił, że mimo niepodpisania protokołu przesłuchania, dokument ten był wystarczająco stwierdzał naruszenie, które potwierdzały pozostałe zgromadzone dowody, w tym zapisy z rejestratora oraz oświadczenie "[...]". W związku z tym, brak było podstaw do przedłużania postępowania kolejnymi przesłuchaniami. Wyjaśnił też, że nie odnotowano przyczyny odmowy podpisania protokołu przesłuchania i protokołu kontroli, gdyż kierowca odmówił podpisania tych dokumentów bez podania przyczyn, co zostało odnotowane i potwierdzone przez drugiego inspektora uczestniczącego w kontroli.
Uwzględniając powyższe ustalenia, organ stwierdził, że w stanie faktycznym doszło do naruszenia przepisów prawa w zakresie wykonywania przewozu regularnego z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu, zaświadczeniu na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego albo potwierdzeniu zgłoszenia przewozu w publicznym transporcie zbiorowym dotyczących godzin odjazdu i przyjazdu, a strona, w trakcie prowadzonego postępowania, nie przedstawiła żadnych okoliczności, na podstawie, których organ mógłby zastosować art. 92c ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 1414, z późn. zm.). Kwota kary, określona w lp.2.2.2 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym wynosi 500 zł.
W odwołaniu, złożonym od decyzji organu pierwszej instancji, "[...]" zarzucił naruszenie: art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 78 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23), dalej powoływanej jako K.p.a., polegające na bezpodstawnym zaniechaniu ponownego przesłuchania świadków, co miało istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, w konsekwencji czego organ nieprawidłowo ustalił stan faktyczny. Powyższe naruszyło ponadto zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów administracji publicznej.
Odwołujący się zarzucił również naruszenie art. 68 § 1 K.p.a. przez zaniechanie zaprotokołowania uwag zgłoszonych przez kierowcę w dacie przeprowadzania kontroli, wskutek czego wiarygodność sporządzonego protokołu kontroli budzi uzasadnione wątpliwości, oraz naruszenie art. 80 K.p.a., przez dowolną ocenę, że okoliczność potwierdzająca naruszenie została udowodniona, podczas gdy materiał dowodowy w toku postępowania nie uzasadnia uznania ww. okoliczności za udowodnioną.
Decyzją z dnia 6 kwietnia 2016 r., Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał zaskarżoną decyzję w całości w mocy.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podał, że kontrolowany autobus został zatrzymany do kontroli o godzinie 10:33 w miejscowości "[...]". W wyniku przeprowadzonej obserwacji przystanku początkowego ("[...]" Dworzec PKP/PKS) stwierdzono, że autobus wyjechał na trasę o godzinie 10: 17, czyli przed planowanym odjazdem o godzinie 10:30. Zabezpieczono dowody w postaci kopii wypisu z licencji, wypisu z zezwolenia, dokumentacji z kasy fiskalnej, nagrania rejestratorem trasy przejazdu. Fakt wykonywania przewozu osób przez stronę na wymienionej linii niezgodnie z zezwoleniem potwierdził również "[...]" (pracownik przedsiębiorstwa ""[...]" "), który złożył pisemne oświadczenie o powyższym i zgodził się wystąpić w charakterze świadka. Organ odwoławczy zaznaczył, że protokół z przesłuchania kierowcy w charakterze świadka, który nie został przez niego podpisany bez podania przyczyny, również potwierdza fakt zaistnienia naruszenia określonego w lp. 2.2.2 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym.
Kierowca stwierdził w nim bowiem, że wyjechał kilka minut przed czasem ze względu na trudne warunki drogowe i wzmożony ruch w "[...]" o tej godzinie, ponadto poinformował, że nie powiadomił o tym fakcie swojego pracodawcy. W związku z powyższym, należało przyjąć, że protokół kontroli, w którym wyraźnie podano, że stwierdzono wykonywanie przewozu regularnego niezgodnie z posiadanym rozkładem jazdy, wskazując dokładnie godzinę odjazdu, nagrania rejestratorem z przeprowadzonej obserwacji całego przejazdu kontrolowanego pojazdu z przystanku początkowego w "[...]" aż do momentu zatrzymania w miejscowości "[...]", bilet (z godziną i miejscem jego wydania, wydrukowanego z kasy fiskalnej zainstalowanej w kontrolowanym pojeździe), stanowią w niniejszej sprawie materiał dowodowy, który jednoznacznie wskazuje na naruszenie ustawy o transporcie drogowym, polegające na wykonywaniu przewozu regularnego z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu, zaświadczeniu na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego albo potwierdzenia zgłoszenia przewozu w publicznym transporcie zbiorowym dotyczących - godzin odjazdu i przyjazdu.
Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ odwoławczy wyjaśnił, że ratio legis zasady określonej w art. 7 K.p.a. jest zapewnienie organowi prowadzącemu postępowanie możliwości badania stanu faktycznego sprawy i umożliwienie mu dokonania swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Wskazał, że kierowca został przesłuchany w charakterze świadka podczas kontroli drogowej i złożył zeznania w przedmiotowej sprawie. W swoim zeznaniu jednoznacznie przyznał się do odjazdu z przystanku początkowego wcześniej, co w opinii organów obu instancji, mimo niepodpisania protokołu przesłuchania, jest wystarczającym potwierdzeniem stwierdzonego podczas obserwacji i kontroli, naruszenia.
W ocenie organu odwoławczego przesłuchanie inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego na okoliczność tego, na jakiej podstawie ustalono godzinę odjazdu pojazdu z przystanku dworzec PKS/PKP, byłoby bezzasadne w świetle materiału dowodowego zebranego w sprawie, w szczególności nagrania z przeprowadzonej obserwacji. Ponadto, z analizy biletów z kasy fiskalnej i obowiązującego rozkład jazdy, wynikało, że kurs powinien się rozpocząć o godzinie 10:30, a następnie kierowca powinien był się znajdować w miejscowości "[...]" kolejno: "[...]". Bilet z kasy fiskalnej został wydany w miejscowości "[...]"o godzinie 10:20, czyli znacznie wcześniej, niż kierowca powinien się był znajdować na tym przystanku. Tym samym, organ pierwszej instancji nie naruszył dyspozycji art. 78 K.p.a.
W ocenie organu odwoławczego, w sprawie nie naruszono również art. 8 K.p.a. Organ pierwszej instancji prowadził postępowanie w sposób budzący zaufanie strony do władzy publicznej, zebrał istotne w sprawie dowody, które uzupełniając się nawzajem, jednoznacznie wskazują na naruszenie lp. 2.2.2 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym.
Odnosząc się do zarzutu dotyczącego uchybienia związanego z nieodnotowaniem uwag zgłoszonych przez kierowcę i niezłożeniem przez niego podpisu na protokole kontroli GITD organ odwoławczy wskazał, że nie odnotowano przyczyny odmowy podpisania protokołu, ponieważ kierowca odmówił podpisania dokumentów bez podania przyczyny, co zostało odnotowane i potwierdzone przez drugiego inspektora uczestniczącego w kontroli.
W ocenie organu odwoławczego, decyzja Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego została wydana zgodnie z zachowaniem reguł swobodnej oceny dowodów (art. 80 K.p.a.). GITD nie zgodził się z twierdzeniem, że godzina odjazdu autobusu nie została udowodniona, podnosząc, że wskazują na to: protokół kontroli, nagranie z przeprowadzonej obserwacji całego przejazdu kontrolowanego pojazdu, bilet z kasy fiskalnej zainstalowanej w kontrolowanym pojeździe oraz protokół z przesłuchania kierowcy. Zaznaczył, że protokół kontroli jest automatycznie generowany z systemu informatycznego.
Organ odwoławczy wyjaśnił ponadto, że organ pierwszej instancji nie przesłuchał ponownie, na wniosek strony, kierowcy i inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego, którzy prowadzili przedmiotową kontrolę, ponieważ byłoby to bezzasadne ze względu na całokształt zebranego materiału dowodowego. Analiza dokumentacji i protokołu wykazała naruszenie, odnoszące się do nieprzestrzegania przez przewoźnika godzin odjazdu i przyjazdu.
Biorąc pod uwagę stan faktyczny, GITD stwierdził, że kara pieniężna w wysokości 500 zł, nałożona na stronę z tytułu naruszenia w zakresie wykonywania przewozu regularnego z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu, zaświadczeniu na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego albo potwierdzenia zgłoszenia przewozu w publicznym transporcie zbiorowym dotyczących - godzin odjazdu i przyjazdu (lp. 2.2.2) jest słuszna i zgodna z przepisami prawa. Ocenił ponadto, że przedsiębiorca miał wpływ na okoliczności sprawy związane z powyższym i mógł podjąć działania w celu uniknięcia naruszenia przepisów prawa. W przypadku właściwej organizacji pracy u przedsiębiorcy, w okolicznościach jakie zaistniały w niniejszej sprawie, przewoźnik wiedziałby o praktykach stosowanych przez kierowcę, a tym samym, poczyniłby właściwe kroki do uniknięcia naruszeń w przyszłości. W ocenie organu odwoławczego, materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie dawał podstaw do zastosowania art. 92c ustawy o transporcie drogowym.
W skardze, złożonej do tut. Sądu na decyzję organu drugiej instancji, "[...]" powtórzył podniesiony w odwołaniu zarzut zaniechania powtórnego przesłuchania kierowcy i dowolnej oceny dowodów. Podniósł ponadto, że z naruszeniem art. 68 § 1 K.p.a. uznano, iż odmowa podpisania protokołu nie pozbawia go mocy dowodowej, podczas gdy powyższa zasada dotyczy tylko takiego do stanu faktycznego, który mógłby być później trudny do odtworzenia, a w niniejszej sprawie taka sytuacja nie ma miejsca. Tym samym, wiarygodność sporządzonego protokołu kontroli i protokołu z przesłuchania świadka budzi uzasadnione wątpliwości.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalanie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego (§ 2).
Jednocześnie zaś, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.
Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja oraz decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają przepisów prawa.
Decyzją tą prawidłowo utrzymano w mocy decyzję organu pierwszej instancji, którą nałożono na Skarżącego karę pieniężną w wysokości 500 zł za naruszenie określone w lp. 2.2.2 załącznika nr 3 przepisów ustawy o transporcie drogowym, stwierdzone w wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu 17 listopada 2015., tj. wykonywanie przewozu regularnego z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu, zaświadczeniu na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego albo potwierdzenia zgłoszenia przewozu w publicznym transporcie zbiorowym dotyczących - godzin odjazdu i przyjazdu.
Powyższe naruszenie ustalono na podstawie zupełnego i prawidłowo zgromadzonego materiału dowodowego sprawy, który mógł stanowić podstawę wydania zaskarżonej decyzji.
Z akt sprawy wynika bowiem bezspornie, że w wyniku przeprowadzonej obserwacji przystanku początkowego przedmiotowego przejazdu ("[...]" Dworzec PKP/PKS) stwierdzono, że kontrolowany autobus wyjechał na trasę o godzinie 10:17, czyli 13 minut przed planowanym w rozkładzie jazdy odjazdem na godzinę 10:30. Powyższe wynika z nagrania rejestratorem przeprowadzonej przez inspektorów obserwacji całego przejazdu kontrolowanego pojazdu: z przystanku początkowego w "[...]" do momentu zatrzymania w "[...]". Dowodzą tej okoliczności również kopie biletów – wydruków z kasy fiskalnej zainstalowanej w kontrolowanym pojeździe (z uwidocznioną godziną, minutą i miejscem ich wydania). Z obowiązującego rozkładu jazdy wynika, że kurs powinien się rozpocząć o godzinie 10:30, a następnie kierowca powinien był się znajdować w miejscowości "[...]" kolejno: "[...]". Tymczasem, ze znajdującej się w aktach kopii biletu z kasy fiskalnej wynika, że został on wydany na przystanku "[...]"o godzinie 10:20, czyli znacznie wcześniej niż o godzinie, o której zgodnie z rozkładem jazdy autobus powinien się był znajdować na tym przystanku.
Zaistnienie tej okoliczności potwierdził kierowca autobusu, przesłuchany w charakterze świadka w dniu 17 listopada 2015 r. Wyjaśnił on, że wyjechał kilka minut przed czasem ze względu na trudne warunki drogowe i wzmożony ruch w "[...]" o godzinie odjazdu. Ponadto poinformował, że nie powiadomił o tym fakcie swojego pracodawcy. Kierowca odmówił, bez podania przyczyn, podpisania protokołu przesłuchania świadka, co zostało odnotowane w protokole. Należy zauważyć, że protokół, jako dokument urzędowy, sporządzony w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe, w ich zakresie działania, stanowi dowód tego, co w nim zostało urzędowo stwierdzone (art. 76 § 1 K.p.a.). Organ nie mógł zatem odmówić mocy dowodowej protokołowi i jest nim związany. Odmowa podpisania protokołu przez kierowcę, bez podania przyczyn, wbrew wywodom skargi, nie umniejsza wagi tego dowodu jako dokumentu urzędowego i nie może stanowić źródła wątpliwości co do opisanych w tym protokole okoliczności i faktów, tym bardziej, że prawdziwość zeznań kierowcy złożonych w dacie kontroli potwierdzają inne zgromadzone w sprawie dowody.
Podkreślić należy, że nie był to jedyny dowód, na podstawie którego rozstrzygnięto sprawę, lecz jeden z kilku zgromadzonych w sprawie dowodów, pozwalających na spójne i jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego sprawy. Podnieść ponadto trzeba, że żaden przepis ustawy o transporcie drogowym ani przepisy K.p.a. nie przewidują obowiązku ponownego przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadka na wniosek strony zgłoszony w toku postępowania o wymierzenie kary za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym, w sytuacji gdy świadek ten przesłuchany był w trakcie kontroli przez upoważnionego inspektora Inspekcji Transportu Drogowego. Dopuszczenie dowodu z ponownego przesłuchania takiego świadka w toku prowadzonego postępowania administracyjnego podlega regułom wynikającym z przepisów art. 75, art. 77 i art. 78 K.p.a., a więc powinno mieć miejsce, w sytuacji, gdy przedmiotem dowodu są okoliczności nieudokumentowane lub okoliczności wprawdzie stwierdzone innymi dowodami, lecz mające znaczenie dla sprawy. Zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy jest jednak zupełny i wystarczający do ustalenia, że zaistniało zarzucane Skarżącemu naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym.
Nie było również potrzeby weryfikacji czasu wskazań rejestratora, skoro z biletów, drukowanych z kasy fiskalnej znajdującej się w kontrolowanym pojeździe również wynikało, że odjazd nastąpił znacznie przed czasem. Zaznaczyć należy, że zgodnie z § 10 pkt 4 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 14 marca 2013 r. w sprawie kas rejestrujących (Dz. U. z 2013 r., poz. 363) paragon fiskalny drukowany przez kasę o zastosowaniu specjalnym przeznaczoną do prowadzenia ewidencji przy świadczeniu usług w zakresie transportu pasażerskiego zawiera co najmniej datę oraz godzinę i minutę sprzedaży.
Ponadto, stosownie do § 14 ust. 1 tego rozporządzenia, podatnicy stosujący kasy dokonują weryfikacji poprawności pracy kasy, ze szczególnym uwzględnieniem prawidłowego zaprogramowania nazw towarów i usług, wartości stawek podatkowych, waluty ewidencyjnej wraz z jej symbolem i wartością przelicznika, wskazań daty i czasu oraz właściwego przyporządkowania nazw towarów do stawek podatku i w myśl pkt. 2 - niezwłocznie zgłaszają podmiotowi prowadzącemu serwis główny lub podmiotowi prowadzącemu serwis kas każdą nieprawidłowość w pracy kasy. Tym samym, skoro Skarżący nie wykazał, że zgłosił kasę znajdującą się w kontrolowanym pojeździe podmiotowi prowadzącemu serwis główny lub podmiotowi prowadzącemu serwis kas, z uwagi na nieprawidłowość pracy kasy w zakresie godziny i minuty wydruku, to brak jest podstaw do kwestionowania prawidłowości wydrukowania na biletach z tej kasy godziny i minuty wydania tych biletów.
Reasumując, w ocenie Sądu, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest kompletny i brak było podstaw do jego uzupełnienia. Organ dokonał prawidłowej oceny materiału dowodowego i zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z przepisami prawa. Nie naruszono tym samym zasad zawartych w art. 7, art. 8 i art. 80 K.p.a.
W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić.