Uzasadnienie
Decyzją z dnia "[...]" Dyrektor Aresztu Śledczego w S. cofnął W. P. uprawnienie do wypłaty zwrotu różnicy w opłatach czynszowych przyznane decyzją z dnia "[...]", zmienioną następnie decyzją z dnia "[...]". W uzasadnieniu wskazano, iż na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego decyzja z dnia "[...]" stała się bezprzedmiotowa. Uregulowania prawne dotyczące wysokości czynszu najmu lokali mieszkalnych Służby Więziennej, opłat dodatkowych oraz zasad zwrotu różnicy w opłatach czynszowych straciły bowiem z dniem 13 sierpnia 2010r. moc prawną. Należało zatem stwierdzić wygaśnięcie przedmiotowej decyzji.
Odwołanie od powyższej decyzji złożył W. P., żądając jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji odwołujący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 95 ust. 2 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996r. o Służbie Więziennej oraz przepisów dotyczących mieszkań funkcjonariuszy, a także naruszenie przepisów rozporządzenia z dnia 21 czerwca 2002r. w sprawie wysokości czynszu najmu lokali mieszkalnych Służby Więziennej, opłat dodatkowych oraz zasad zwrotu różnicy w opłatach czynszowych. Ponadto odwołujący podniósł zarzut naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 162 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niewłaściwe jego zastosowanie. Podał, iż wydana decyzja jest sprzeczna z prawem, bowiem nie wskazano podstawy prawnej utraty mocy obowiązującej dotychczasowych przepisów w zakresie zasad zwrotu różnic czynszowych, jak również nie podano podstawy prawnej cofnięcia przedmiotowego uprawnienia.
Nie ma bowiem żadnego aktu prawnego, który wskazywałby na konieczność cofnięcia tego uprawnienia. Obowiązująca od dnia 13 sierpnia 2010r. ustawa o Służbie Więziennej również nie nakazuje stwierdzenia wygaśnięcia przedmiotowej decyzji, podobnie jak przepisy przejściowe. Nie leży to także w interesie społecznym, ani tym bardziej w interesie strony. Należy zatem uznać, iż brak było podstaw do wydania zaskarżonej decyzji.
Decyzją z dnia "[...]" Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w O. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano, iż przedmiotową problematykę regulowało rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 21 czerwca 2002r. w sprawie wysokości czynszu najmu lokali mieszkalnych Służby Więziennej, opłat dodatkowych oraz zasad zwrotu różnicy w opłatach czynszowych. Zasady obliczania wysokości zwrotu różnicy w opłatach czynszowych zawierał przepis § 3 ust. 2 wskazanego rozporządzenia, który został uchylony z dniem 1 stycznia 2007r. rozporządzeniem Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 grudnia 2006r. Dla powyższego aktu prawnego delegację stanowił zapis art. 95 ust. 2 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996r. o Służbie Więziennej. W związku z wejściem w życie z dniem 13 sierpnia 2010r. nowej ustawy o Służbie Więziennej wskazane wyżej akty prawne straciły moc prawną z dniem 12 sierpnia 2010r.
Aktualnie obowiązująca ustawa o Służbie Więziennej w rozdziale 18 szczegółowo określa przysługujące funkcjonariuszom prawo do lokalu mieszkalnego, a także sposoby realizacji tego prawa. Przepisy te uniemożliwiają przyznanie odwołującemu uprawnienia do zwrotu różnicy w opłatach czynszowych, a tym samym kontynuowanie jej wypłaty.
Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniósł W. P., żądając jej uchylenia w całości. Skarżący podniósł zarzuty wskazane uprzednio w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Podkreślił, iż decyzja organu nie wskazuje podstawy prawnej utraty mocy obowiązującej przepisów dotyczących zasad zwrotu różnic czynszowych. Organ nie wskazał też podstawy prawnej do cofnięcia skarżącemu przedmiotowego uprawnienia. Decyzje zarówno organu pierwszej, jak i drugiej instancji, a także przeprowadzone w tej sprawie postępowanie w ocenie skarżącego jest wadliwe. Żaden z powołanych przepisów nie nakazuje stwierdzenia wygaśnięcia przedmiotowej decyzji, a sam fakt zmiany przepisów nie stanowi podstawy do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. Skoro nowa regulacja prawna nie przewiduje uregulowań dotyczących decyzji wydanych przed wejściem jej w życie, to decyzje te nadal są wiążące.
Ponadto skarżący podniósł, iż nowa ustawa o Służbie Więziennej nadal przewiduje podobne regulacje w zakresie uprawnień dotyczących mieszkań funkcjonariuszy Służby Więziennej, a wykładnia systemowa i celowościowa przepisów daje podstawy do twierdzenia, że przyznane skarżącemu uprawnienie jest nadal obowiązujące. Skarżący podkreślił przy tym zasadę ciągłości (trwałości) decyzji administracyjnej i zasadę praw nabytych przedmiotową decyzją, które stanowią integralną podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji i utrzymania w mocy decyzji przyznającej uprawnienia do zwrotu różnicy w opłatach czynszowych. Zaznaczył również, iż w podobnych realiach w 2006r. odmówiono mu przyznania zwrotu różnicy w opłatach czynszowych, jednak WSA w Olsztynie wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2007r. uchylił zaskarżoną decyzję.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w O., reprezentowany przez radcę prawnego J. W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając zatem skargę na decyzję Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jej wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną.
Skarga wniesiona w niniejszej sprawie jest zasadna, lecz nie wszystkie zarzuty w niej zawarte zasługują na uwzględnienie.
Przede wszystkim należy podnieść, iż z dniem wejścia w życie nowej ustawy z dnia 9 kwietnia 2010r. o Służbie Więziennej (Dz.U. Nr 79 poz. 523) tj. z dniem 13 sierpnia 2010r. utraciły moc nie tylko przepisy dotychczas obowiązującej ustawy z dnia 26 kwietnia 1996r. o Służbie Więziennej (Dz.U. z 2002r. Nr 207 poz. 1761 ze zm.), ale także przepisy wykonawcze do tej ustawy, za wyjątkiem przepisów wskazanych w art. 272 nowej ustawy z dnia 9 kwietnia 2010r. Decyzja z dnia "[...]" przyznająca skarżącemu zwrot różnicy w opłatach czynszowych została wydana na podstawie art. 95 ust. 2 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 26 kwietnia 1996r. oraz rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 21 czerwca 2002r. w sprawie wysokości czynszu najmu lokali mieszkalnych Służby Więziennej, opłat dodatkowych oraz zasad zwrotu różnicy w opłatach czynszowych. Jak wskazano wyżej przepis ustawowy utracił moc obowiązująca, zaś powołane rozporządzenie nie zostało wymienione w art. 272 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010r., a zatem także przestało obowiązywać.
Nie ulega przy tym wątpliwości, iż – wbrew twierdzeniom skarżącego – obecnie obowiązująca ustawa z 9 kwietnia 2010r. nie przewiduje uprawnienia funkcjonariusza Służby Więziennej do otrzymywania zwrotu różnicy w opłatach czynszowych. Zatem brak jest w aktualnym stanie prawnym jakichkolwiek podstaw do uzyskania takiego świadczenia i stanowisko organu w tym zakresie jest jak najbardziej zasadne.
Jednakże zaskarżone decyzje musiały zostać wyeliminowane ze względów formalnych. Podnieść należy, iż w myśl zasady określonej w art. 16 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego ostateczne decyzje administracyjne mogą być uchylone lub zmienione tylko w przypadkach określonych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Podnieść należy, iż bezprzedmiotowość decyzji jest konieczną, ale niewystarczającą przesłanką stwierdzenia jej wygaśnięcia. Przy czym podkreślić należy, iż zgodnie z ugruntowanym poglądem w orzecznictwie sądowoadministracyjnym w razie uchylenia przepisu, który był podstawą przyznania określonego uprawnienia na przyszłość wygaśnięcie takiej decyzji z powodu jej bezprzedmiotowości w rozumieniu powołanego art. 162 § 1 pkt 1 następuje tylko wówczas, gdy w przepisach zmieniających stan prawny przewidziany został taki skutek (tak w wyroku NSA z dnia 18 czerwca Sygn. akt I OSK 953/07, LEX nr 510239, w wyrku z dnia 11 grudnia 2008r., Sygn. akt II OSK 1460/07 LEX nr 516060).
W powołanych orzeczeniach wskazano także, iż w przypadku, gdy kwestia wygaśnięcia decyzji nie jest uregulowana w przepisach szczególnych, wówczas stwierdzenie bezprzedmiotowości decyzji nie jest wystarczające do stwierdzenia jej wygaśnięcia, bowiem należy dodatkowo wykazać, że wymaga tego interes społeczny albo interes strony.
W niniejszej sprawie organ wydał decyzję z powołaniem się na art. 162 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego wskazując jedynie, iż decyzja stała się bezprzedmiotowa z uwagi na zmianę stanu prawnego. Podnieść jednak należy, iż jak słusznie podnosi skarżący żaden przepis prawa aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 9 kwietnia 2010r. o Służbie Więziennej nie daje podstawy do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji uprawniającej do wypłaty zwrotu różnicy w opłatach czynszowych lokali mieszkalnych wynajmowanych przez funkcjonariuszy Służby Więziennej.
W związku z tym samo wskazanie na okoliczność utraty mocy obowiązującej przepisów regulujących kwestię zwrotu różnicy w opłatach czynszowych nie jest wystarczającą przesłanką do wydania zaskarżonej decyzji. Organ winien bowiem wykazać, iż takie stwierdzenie wygaśnięcia decyzji leży w interesie społecznym lub w interesie strony. Z uwagi na fakt, iż organ kwestii tej w ogóle nie badał, zaskarżona decyzja narusza przepis art. 162 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego i dlatego podlega uchyleniu.
Należy ponadto wskazać, iż opierając swoje rozstrzygnięcie na art. 162 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, który stanowi podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, organ orzekł o cofnięciu przedmiotowego uprawnienia. Zatem rozstrzygnięcie zawarte w decyzji nie odpowiada podstawie prawnej w niej wskazanej. Czym innym bowiem jest orzeczenie o cofnięciu uprawnienia, do czego musi istnieć wyraźna podstawa prawna i które stanowi rozstrzygnięcie w nowej sprawie, a czym innym orzeczenie o wygaśnięciu decyzji, które jest jedną z form wyeliminowania decyzji ostatecznej z obrotu prawnego. Zatem istnieje sprzeczność między treścią rozstrzygnięcia a podstawą prawną decyzji, co także stanowi podstawę do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien uwzględnić powyższe rozważania.
W tym stanie sprawy Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. c) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd podjął rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.