Uzasadnienie
Postanowieniem z 1 lipca 2021 r. Burmistrz Z. (dalej jako: "Burmistrz", "organ I instancji") ustalił koszty postępowania w sprawie wydania decyzji nakazującej Gminie M. i Zarządowi Dróg Wojewódzkich w O. przywrócenie gruntu do stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom w wyniku spływu wód opadowych na wskazanych działkach. Koszty postępowania ustalono na kwotę 4 920,00 zł i zobowiązano do ich uiszczenia: Gminę M. – w wysokości 50%, tj. 2 460,00 zł oraz Zarząd Dróg Wojewódzkich w O. – również w wysokości 50 %, tj. 2 460,00 zł. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że koszty te stanowią koszt sporządzenia opinii biegłego ustanowionego w sprawie (art. 262 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego; Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., dalej jako: "k.p.a."). Stwierdzono ponadto, że wprawdzie inicjatorem postępowania była osoba fizyczna, to podmioty objęte decyzją – jako właściciele sąsiednich nieruchomości – miały interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy, z uwagi na ostateczne ustalenie odpowiedzialności (lub jej brak) po stronie poszczególnych uczestników postępowania administracyjnego.
W wyniku rozpatrzenia zażaleń Gminy M. oraz Zarządu Dróg Wojewódzkich w O., Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Elblągu (dalej jako: "Kolegium", "organ odwoławczy") postanowieniem z 17 września 2021 r. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wyjaśniono, że zasadnie organ I instancji obciążył w częściach równych kosztami sporządzenia opinii biegłego właścicieli sąsiednich nieruchomości, stosownie do zasady wynikającej z art. 262 § 1 pkt 1 k.p.a., ponieważ powoływanie biegłego w sprawie nie było obowiązkiem organu.
Na ww. postanowienie Kolegium, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wniosła Gmina M. (dalej jako: "Gmina" lub "skarżąca") zarzucając, że zostało ono wydane z naruszeniem art. 262 § 1 pkt 2 i art. 264 § 1 k.p.a., poprzez nieprawidłowe uznanie, że koszty postępowania w sprawie nie obciążają organu prowadzącego postępowanie oraz, że koszty postępowania w sprawie zostały poniesione w interesie Gminy M., która tym samym jest zobowiązana do ich poniesienia wraz z Zarządem Dróg Wojewódzkich, przy jednoczesnym pominięciu przy rozstrzyganiu o kosztach postępowania strony tego postępowania – J.S., w którego interesie koszty postępowania zostały poniesione.
Jednocześnie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia organu I instancji oraz o zasądzenie na jej rzecz od SKO kosztów postępowania według norm przepisanych. Ostatecznie skarżąca wniosła o połączenie do wspólnego rozpoznania skargi ze sprawą ze skargi Gminy na decyzję Kolegium z 17 września 2021 r., którą utrzymano w mocy decyzję Burmistrza Z. z dnia 1 lipca 2021 r. w przedmiocie nakazania Gminie M. przywrócenia gruntu do stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom w wyniku spływu wód opadowych, ponieważ sprawy te pozostają ze sobą w związku.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że przedmiotowe koszty powinien ponieść organ prowadzący postępowanie, ponieważ wynikają one z jego ustawowego obowiązku podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego. Wskazano, że w świetle art. 234 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne ustalenie, że doszło do zmiany stosunków wodnych na gruncie wskutek działania właściciela tych gruntów oraz, że zmiana stosunków wodnych wpływa szkodliwie na grunty sąsiednie, jest obowiązkiem organu administracji. To na organie prowadzącym postępowanie, zgodnie z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. ciąży obowiązek wyjaśnienia całokształtu sprawy, bez względu na to czy postępowanie jest prowadzone na wniosek, czy z urzędu. Sama specyfika sprawy – zmiana stosunków wodnych, powoduje, że w sprawie konieczne było dopuszczenie przez organ dowodu z opinii biegłego, który jest specjalistą w tym zakresie.
Natomiast dopuszczenie przez organ dowodu z opinii biegłego nie oznacza, że każdorazowo koszty te powinny obciążać strony postępowania. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne i piśmiennictwo, wskazano, że koszty postępowania w sprawie powinien ponieść organ prowadzący postępowanie.
Niezależnie od powyższego Gmina zakwestionowała pominięcie przy podziale kosztów postępowania J.S., na którego wniosek, i w którego interesie, dowód z opinii biegłego został przeprowadzony. Podkreślono, że przepisy postępowania administracyjnego nie przewidują mechanizmu przewidzianego w postępowaniu cywilnym, zgodnie z którymi to strona przegrywająca jest zobowiązana ponosić koszty procesu.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.
Postanowieniem z 27 stycznia 2022 r. tutejszy Sąd zawiesił postępowanie w niniejszej sprawie, z uwagi na fakt, że jej rozstrzygnięcie zależy od wyniku toczących się przed Sądem postępowań w sprawach o sygn. akt II SA/Ol 1025/21 i II SA/Ol 1027/21.
Prawomocnym wyrokiem z 12 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 1025/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z 17 września 2021 r. w przedmiocie przywrócenia stanu poprzedniego gruntu oraz nakazania wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji, uznając, że zostały one wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 § 1 k.p.a. w związku z art. 234 ust. 3 Prawa wodnego.
Wobec tego postanowieniem z 31 sierpnia 2022 r. tutejszy Sąd podjął zawieszone postępowanie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 z późn. zm.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem. Stosownie zaś do art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm., dalej jako: "p.p.s.a."), wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje w razie, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Zakres kontroli Sądu wyznacza natomiast art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Na wstępie należy wyjaśnić, iż sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.
Podstawę prawną wydania zaskarżonego postanowienia stanowi art. 262 § 1 k.p.a., zgodnie z którym stronę obciążają te koszty postępowania, które: 1) wynikły z winy strony;
- 2) zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie.
Stosownie zaś do art. 264 § 1 k.p.a., jednocześnie z wydaniem decyzji organ administracji publicznej ustali w drodze postanowienia wysokość kosztów postępowania, osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia.
Wniesiona w niniejszej sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż podnoszone przez skarżącą. Sąd bowiem z urzędu wziął pod uwagę wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji kończącej postępowanie w przedmiocie przywrócenia do stanu poprzedniego gruntu oraz nakazania wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom. W uzasadnieniu wyroku z 12 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 1025/21, tutejszy Sąd wskazał na wady postępowania, które organ będzie zobowiązany usunąć w toku ponownie prowadzonego postępowania, aby bezsprzecznie ustalić zaistnienie przesłanek określonych w art. 234 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego.
Tym samym orzekanie o kosztach postępowania, które jeszcze nie zostało zakończone, jest przedwczesne. Dopiero bowiem jednoznaczne ustalenie, kto i kiedy dokonał zmiany stosunków wodnych oraz jak zmiana wpłynęła na stosunki wodne w terenie, a przede wszystkim czy wpływ ten jest szkodliwy dla gruntów sąsiednich i kto ponosi za to odpowiedzialność, będzie mogło stanowić podstawę do oceny tego, kto – i w jakim zakresie – powinien ponosić koszty przedmiotowego postępowania. O ile samo uchylenie decyzji kończącej postępowanie w sprawie nie ma wpływu na byt wydanego postanowienia w przedmiocie kosztów postępowania, to jednak w ocenie Sądu kluczowe jest dokonanie ustaleń pozwalających na ocenę zasadności obciążenia kosztami poszczególnych stron postępowania.
W orzecznictwie przyjmuje się bowiem, że w sprawach dotyczących zakłócenia stosunków wodnych na gruncie, koszty sporządzenia opinii biegłego hydrologa, obciążają ten podmiot, który jest odpowiedzialny za powstałe zakłócenie i które wynikły z jego winy (por. wyrok NSA z 21 grudnia 2021 r., sygn. akt III OSK 212/21, LEX nr 3287175).
Na obecnym etapie przedwczesne jest zatem również odnoszenie się do merytorycznych zarzutów skargi, gdyż nie jest znana ostateczna wysokość kosztów, które mogą jeszcze w sprawie wystąpić oraz nieznane są ustalenia dotyczące ewentualnej odpowiedzialności za powstałe szkody.
Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.
O kosztach postępowania sądowego, obejmujących wpis od skargi, orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.