Uzasadnienie
Decyzją z dnia "[...]", Naczelnik Urzędu Celno-Skarbowego (dalej: organ I instancji) nałożył na firmę A w A (dalej: skarżąca) karę pieniężną w wysokości 10.000 zł za zgłoszenie przez przewoźnika danych niezgodnych ze stanem faktycznym w uzupełnianym zgłoszeniu przewozu towarów – "[...]".
W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że w dniu 14 marca 2018 r. na byłym drogowym przejściu granicznym w A funkcjonariusze Służby Celno-Skarbowej przeprowadzili kontrolę przewozu towaru przez skarżącą, klasyfikowanego do kodu "[...]", tj. produktów naftowych o masie 22.520, przewożonego ciągnikiem A wraz z naczepą. W czasie kontroli stwierdzono nieprawidłowość polegającą na niezgodności w zakresie numeru dokumentu przewozowego wprowadzonego do rejestru SENT, bowiem w rejestrze w polu – Numer dokumentu przewozowego podano – "[...]", a na dokumencie przewozowym towarzyszącym przewożonemu towarowi widnieje – "[...]", co oznacza podanie danych niezgodnych ze stanem faktycznym, które sankcjonowane jest karą pieniężną nakładaną na przewoźnika zgodnie z art. 24 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 2332 ze zm.; dalej: ustawa o SENT).
Przepisy ustawy o SENT nie wyłączają odpowiedzialności przewoźnika nawet za drobne uchybienia, które popełnione zostały wskutek nieświadomego działania, czy omyłki.
Organ nie doszukał się również przesłanek określonych w art. 24 ust. 3 ustawy o SENT skutkujących możliwością odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej.
W odwołaniu od tej decyzji skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i odstąpienie nałożenia kary pieniężnej.
Uzasadniając swoje stanowisko skarżąca wskazała, że do zaistniałej sytuacji doszło na skutek drobnej omyłki, przy czym numer listu przewozowego był taki sam jak numer wystawiony w B. Oznacza to, iż nie nastąpiło tu podanie danych niezgodnych ze stanem faktycznym, nadto kontrola odbyła się przed przekroczeniem granicy.
Stwierdzone uchybienie było drobne, popełnione po raz pierwszy, nie nastąpiło jakiekolwiek uszczuplenie podatkowe, ani nie wpłynęło ono na obowiązki innych uczestników obrotu prawnego.
W wyniku rozpatrzenia odwołania, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej (dalej: DIAS lub organ odwoławczy), decyzją z dnia "[...]" utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Organ wskazał, że z protokołu kontroli wynika, iż kierujący w czasie jej przeprowadzenia rozpoczął już przewóz towaru na terytorium kraju z błędnie wypełnionym zgłoszeniem SENT. W chwili wjazdu na przejście drogowe po stronie polskiej zgłoszenie SENT winno być uzupełnione przez przewoźnika.
Słusznie organ I instancji uznał, że nieprawidłowość w zgłoszeniu SENT polegała jedynie na błędnym podaniu numeru listu przewozowego, gdyż odbiorca towaru przedstawił fakturę, na podstawie której nabył przedmiotowy towar i w związku z tym potwierdzona została poprawność danych dotyczących podmiotu odbierającego.
DIAS stwierdził nadto, że w przypadku stwierdzenia naruszeń po stronie organu istnieje obowiązek nałożenia kary, drugorzędne znaczenie zaś ma przyczyna powstania stwierdzonych naruszeń. Przepisy ustawy o SENT nie wyłączają odpowiedzialności przewoźnika nawet za uchybienia, które popełnione zostały wskutek oczywistych błędów lub pomyłek.
W dalszej kolejności DIAS wskazał, że w przypadku stwierdzenia naruszeń przepisów ustawy o SENT, po stronie organu powstaje obowiązek nałożenia kary pieniężnej, chyba że zostaną spełnione przesłanki pozwalające na odstąpienie od jej nałożenia, a mianowicie ważny interes przewoźnika lub interes publiczny. Zauważył, że pojęcie "ważny interes przewoźnika" jest pojęciem niedookreślonym, którego treść jest oceniana w świetle okoliczności konkretnej sprawy w oparciu o obiektywne kryteria. Użycie w tym pojęciu określenia "ważny" wskazuje, że musi on być na tyle znaczący doniosły i istotny aby jego pominięcie przyniosło wyraźnie dostrzegalne, negatywne skutki.
W konsekwencji w przypadku osób fizycznych, rozważyć należy negatywne skutki w takich sferach jak: życie, zdrowie, rodzina, edukacja itp., zaś w przypadku przedsiębiorców - z reguły w sferze ekonomicznej, wpływające na zdolność konkurencyjną i wywiązywanie się z różnego rodzaju zobowiązań. W związku z powyższym, w ocenie DIAS, dla oceny "ważnego interesu przewoźnika" istotne znaczenia ma kondycja finansowa firm, którą organ I instancji prawidłowo ustalił m. in. w oparciu o informacje z właściwego urzędu skarbowego, ustalenia te zostały uzupełnione przez DIAS. W tych okolicznościach DIAS stwierdził, że przedsiębiorstwo skarżącej dynamicznie się rozwija i nałożenie kary 10.000 zł nie stanowi zagrożenia dla tej dynamiki.
Odnosząc się do drugiej przesłanki - "interesu publicznego", DIAS zauważył, że należy rozpatrywać to pojęcie na dwóch płaszczyznach:
- 1. ekonomicznej sytuacji zobowiązanego, niosącej doniosłe w skutkach pogorszenie sytuacji finansowej jego przedsiębiorstwa, które może doprowadzić do ograniczenia bądź nawet upadku prowadzonej działalności, co w konsekwencji spowoduje konieczność sięgania do środków państwa;
- 2. pozaekonomicznej sytuacji zobowiązanego, związanej z takimi wartościami jak sprawiedliwość, zaufanie obywateli do organów władzy publicznej, co nie powinno jednakże nieść ze sobą negatywnych skutków dla sprawności działania aparatu państwowego.
Mając to na uwadze organ odwoławczy uznał, że ze względu na stosunkowo niewielki wpływ kary pieniężnej na kondycję finansową skarżącej przesłanka "interesu publicznego" na płaszczyźnie ekonomicznej nie wystąpiła. Przesłanka ta nie wystąpiła również na płaszczyźnie pozaekonomicznej, gdyż w interesie publicznym jest budowanie zaufania obywateli do organów władzy publicznej, jak i sprawność działania aparatu państwowego.
Wskazano, że art. 30 ust. 4 ustawy nowelizacyjnej SENT przewiduje możliwość odstąpienia od wszczęcia postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej za naruszenia podlegające tej karze, jeżeli nie doszło do uszczuplenia podatku, jednak unormowane to nie dotyczy przewoźników.
W interesie publicznym nie leży wyłączenie odpowiedzialności przewoźnika nawet za uchybienia, które popełnione zostały wskutek błędów czy omyłek.
W skardze na powyższą decyzję, złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie zarzucono:
- - naruszenie przepisów art. 15 § 1, art. 17 § 2 i art. 221a § 2 i 3 Op. w zw. z art. 26 ust. 2 oraz art. 24 ust. 1 ustawy o SENT a w konsekwencji spełnienie przesłanek do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 247 § 1pkt 1 Op.;
- - istotne naruszenie prawa procesowego w postaci art. 121 § 1, art.122, art. 180 § 1, art. 187 § 1, art.191, art. 210 § 4 Op. poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego, skutkujące naruszeniem art. 24 ust. 3 ustawy SENT, poprzez odstąpienie organu od zastosowania tego przepisu;
- - naruszenie art. 24 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 6 ust. 3 pkt 1 lit. g) ustawy SENT poprzez uznanie, że nastąpiło zgłoszenie danych niezgodnych ze stanem faktycznym przed rozpoczęciem przewozu na terenie kraju.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji lub stwierdzenie jej nieważności oraz o uchylenie decyzji organu I instancji.
W uzasadnieniu zanegowano właściwość miejscową organu II instancji, wskazując, że powinien to być DIAS, a kontrola została przeprowadzona przed przekroczeniem granicy. Jeżeli nawet nastąpiło naruszenie prawa to było ono znikome, pomyłkę kierowcy skorygowano natychmiast, nie nastąpiło jakiekolwiek uszczuplenie podatkowe, było to pierwsze tego typu zdarzenie w firmie, z którego nie uzyskano żadnej korzyści. Ustalając sytuację finansową skarżącej organ oparł się na wysokości przychodu, a nie na dochodzie, który jest niższy.
W odpowiedzi na skargę, DIAS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje
W świetle art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sąd administracyjny ma obowiązek badania zaskarżonych aktów wyłącznie w zakresie ich legalności, a więc z punktu widzenia ich zgodności z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w tym trybie, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy wniosek taki został złożony przez organ w piśmie z dnia 21 maja 2020 r. o czym skarżąca została powiadomiona w piśmie z 27 maja 2020 r., które odebrała w dniu 1 czerwca 2020 r., od tego dnia zaczął biec 14-dniowy terminu do złożenia wniosku o przeprowadzenie rozprawy. W tak liczonym terminie skarżąca nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.
Przedmiotem skargi jest decyzja nakładająca na przewoźnika sankcję pieniężną za zgłoszenie niezgodnych ze stanem faktycznym danych dotyczących numeru dokumentu przewozowego towarzyszącego przewożonemu towarowi..
W niniejszej sprawie w wyniku przeprowadzonej kontroli legalności, Sąd stwierdził naruszenie prawa, które uzasadnia wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno zaskarżonej decyzji, jak i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji. W konsekwencji, skarga podlega uwzględnieniu, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są zasadne.
W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że nie ma żadnych podstaw do negowania właściwości miejscowej, jako organu odwoławczego Dyrektora Izby Administracji Skarbowej. To właśnie ten organ jako właściwy do rozpoznania sprawy został wskazany postanowieniem z dnia "[...]" wydanym z upoważnienia Szefa Krajowej Administracji Skarbowej.
W świetle przeprowadzonego w dniu 14 marca 2018 r. protokołu kontroli wynika w sposób jednoznaczny, iż pojazd skarżącej skontrolowany został po przekroczeniu granicy państwa na byłym drogowym przejściu granicznym, co oznacza, że przewóz na terytorium kraju został rozpoczęty.
Stosownie do treści art. 6 ust. 3 ustawy o SENT przewoźnik powinien przed wjazdem na terytorium kraju uzupełnić zgłoszenie przewozu dokonane przez podmiot odbierający m. in. o numer dokumentu przewozowego towarzyszącego przewożonemu towarowi. W przypadku zaś gdy przewoźnik zgłosi dane niezgodne ze stanem faktycznym, inne niż dotyczące towaru - na podstawie art. 24 ust. 2 ustawy o SENT - nakłada się karę pieniężną w wysokości 10.000 zł.
Nakaz nałożenia wskazanej kary nie ma jednak charakteru bezwzględnego. Ustawodawca, w art. 24 ust. 3 ustawy o SENT dopuścił bowiem w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem przewoźnika lub interesem publicznym, na wniosek przewoźnika lub z urzędu, możliwość odstąpienia od nałożenia kary.
W warunkach niniejszej sprawy nie może być skutecznie jest kwestionowane to, że po przekroczeniu granicy nie był wpisany właściwy numer dokumentu przewozowego, numer który został wpisany na dokumencie przewozowym w A, był inny niż ten wynikający z rejestru SENT. W zgodnym jednak uznaniu organów administracji, jak i sądu uchybienie to nie miało żądnego istotnego znaczenia i powstało na skutek nieuwagi kierowcy, z pewnością nie zostały też uszczuplone należności podatkowe.
Faktem jest, że przepis art. 24 ust. 1 pkt 2 ustawy o SENT nie uzależnia wymierzenia kary od wystąpienia winy po stronie przewoźnika. Okoliczności towarzyszące temu naruszeniu mogą mieć jednak znaczenie dla oceny podstaw odstąpienia od nałożenia przedmiotowej kary pieniężnej.
W świetle w art. 24 ust. 3 ustawy o SENT, organ może odstąpić od nałożenia kary w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem przewoźnika lub interesem publicznym.
W ocenie Sądu, dokonując wykładni przesłanek odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej, przewidzianej w tym przepisie, należy odwołać się do celów jakie przyświecały ustawodawcy, konstruującemu ten akt prawny. Jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy o SENT (zob. uzasadnienie rządowego projektu ustawy o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów, s. 3, druk nr 1244, Sejm RP VIII kadencji, www.sejm.gov.pl), "ustawa ma za zadanie chronić legalny handel towarami uznanymi w wyniku przeprowadzonych analiz przez krajowego prawodawcę za «wrażliwe», ułatwić walkę z «szarą strefą» oraz ograniczyć poziom uszczupleń w kluczowych dla budżetu państwa podatkach, tj. podatku od towarów i usług oraz podatku akcyzowego, a także zwiększyć skuteczność kontroli w obszarach obarczonych istotnym ryzykiem naruszenia obowiązujących przepisów". Skoro zatem ustawa stanowi narzędzie do walki z nieuczciwymi podmiotami dokonującymi nielegalnego obrotu towarami, to nie można przyjąć, że w interesie publicznym leży automatyczne nakładanie na każdego przewoźnika dolegliwej kary pieniężnej za wszelkiego rodzaju uchybienia, które mieszczą się w hipotezie normy prawnej art. 24 ust. 1 ustawy o SENT.
Jak wskazano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, które w zakresie rozumienia pojęcia "interes publiczny" można przenieść na grunt niniejszej sprawy, przez interes ten rozumie się "dyrektywę postępowania nakazującą mieć na uwadze respektowanie wartości wspólnych dla całego społeczeństwa, takich jak sprawiedliwość, bezpieczeństwo, zaufanie obywateli do organów władzy, sprawność działania aparatu państwowego, korektę błędnych decyzji itp." (zob. np. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2003 r., sygn. akt III SA 1838/01, CBOSA). W konsekwencji, organ, oceniając, czy w sprawie może znaleźć zastosowanie art. 24 ust. 3 ustawy o SENT, powinien każdorazowo rozważyć, czy w okolicznościach konkretnej sprawy celowe jest także w świetle tego rodzaju wartości nałożenie kary pieniężnej na przewoźnika.
Dokonując tej oceny organ powinien zatem uwzględnić w szczególności rodzaj stwierdzonego naruszenia i jego konsekwencje, zachowanie przewoźnika po jego ujawnieniu, w tym fakt jego usunięcia, a także dotychczasowy sposób prowadzenia działalności gospodarczej, w tym stwierdzone naruszenia ustawy o SENT. Okoliczności te w całokształcie wpływają bowiem na ocenę, czy zgodnie z zasadami sprawiedliwości i proporcjonalności w interesie publicznym leży nałożenie na przewoźnika kary pieniężnej, czy też odstąpienie od jej nałożenia.
Trudno uznać bowiem, że w zgodzie z celami ustawy o SENT i w interesie publicznym leży karanie legalnie działających przedsiębiorców niezależnie od rodzaju i skali naruszeń, których się dopuścili. Odstąpienie od obowiązku nałożenia kary, o ile znajduje zastosowanie w okolicznościach faktycznych sprawy, nie podważa funkcji prewencyjnej tej kary. Wręcz przeciwnie buduje zaufanie obywateli do organów władzy i przeświadczenie, że ich reakcja na naruszenie przepisów prawa będzie adekwatna do przewinienia. To, że ustawodawca przewidział możliwość odstąpienia od obowiązku nałożenia kary jest wyrazem tendencji do łagodzenia odpowiedzialności administracyjnoprawnej. Dopiero zatem wykazanie, że w realiach konkretnej sprawy określony podmiot uchybia swoim obowiązkom w taki sposób, że z uwagi na ważkość jego uchybień w interesie publicznym nie leży odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej uzasadnia jej nałożenie.
W tym też kontekście stwierdzić należy, że dobra sytuacja finansowa przedsiębiorcy nie może sama w sobie wykluczać odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej, także przy ocenie przesłanki "ważnego interesu przewoźnika". Rozważając zaistnienie tej przesłanki organ powinien bowiem ważyć wysokość potencjalnej kary przede wszystkim w stosunku do konkretnego przewozu, będącego jednym z przejawów prowadzonej działalności gospodarczej, a nie do przychodu/dochodu przedsiębiorcy, bowiem takie działanie w istocie zniekształca obraz faktycznej dolegliwości nakładanej kary. Przy takim podejściu w przypadku dobrej kondycji finansowej przedsiębiorcy jej wysokość często bowiem może wydawać się nieznaczna. Nałożenie kary powinno być natomiast w pierwszej kolejności zależne od stwierdzonego naruszenia, a nie od sytuacji finansowej przedsiębiorcy (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 16 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 987/19, CBOSA).
W świetle powyższego, stwierdzić należy, że w warunkach niniejszej sprawy organy obu instancji dokonały nie w pełni właściwej wykładni art. 24 ust. 3 ustawy o SENT w zakresie przesłanek odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej, czym dopuściły się naruszenia tego przepisu. W konsekwencji doszło też do naruszenia przepisów art. 122, art. 187 § 1 i art. 191 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r., poz. 900 ze zm.) poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy istotnego z punktu widzenia zastosowania przewidzianej we wskazanym przepisie instytucji.
Zauważyć należy, że w niniejszej sprawie stwierdzone uchybienie miało znaczenie marginalne i nie powodowało żadnych skutków, a zgodnie z twierdzeniem skarżącej w jej firmie taka sytuacja zdarzyła się po raz pierwszy. Natomiast prestiż Państwa i zaufanie obywateli do organów stosujących przepisy prawa buduje się przede wszystkim poprzez skuteczne ujawnianie i karanie podmiotów, które świadomie naruszają przepisy prawa w celu osiągnięcia korzyści. Wątpliwym jest stwierdzenie o uzyskiwaniu społecznego szacunku, w sytuacji gdy nakłada się wysoką karę pieniężną za oczywistą omyłkę lub niedopatrzenie na skutek którego nikt nie odniósł korzyści, ani nie poniósł szkody.
Uwzględniając te okoliczności, jak również dokonując oceny skali popełnionego naruszenia oraz dotychczasowego sposobu prowadzenia przez skarżącą działalności gospodarczej, organ I instancji powinien ponownie ocenić, czy w warunkach niniejszej sprawy istnieje, czy też nie istnieje "interes publiczny" lub "ważny interes przewoźnika", uzasadniający odstąpienie od nałożenia na niego kary pieniężnej. Organ I instancji uwzględni przy tym przedstawioną przez Sąd ocenę prawną oraz poczyni niezbędne ustalenia faktyczne w tym zakresie.
Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., uchylił - w pkt I sentencji wyroku - zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. O kosztach postępowania sądowego orzekł w pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a.