Uzasadnienie
Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt administracyjnych sprawy wynika, że decyzją z "[...]" r. Kierownik Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, działający z upoważnienia Burmistrza (dalej jako: "organ I instancji"), przyznał M. M. (dalej jako: "skarżąca") świadczenie pieniężne na zakup posiłku lub żywności w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" w kwocie 200 zł miesięcznie od 2 stycznia 2017 r. do 28 lutego 2017 r.
Postanowieniem z 11 grudnia 2018 r. organ I instancji wznowił postępowanie z powyższej decyzji w związku z przedstawieniem przez skarżącą w październiku 2018r. dokumentów, z których wynikała nieznana organowi wcześniej okoliczność, że mąż skarżącej pozostawał w ciągłym zatrudnieniu od 7 kwietnia 2014 r., co miało wpływ na ustalenie sytuacji dochodowej czteroosobowej rodziny. Następnie decyzją z "[...]" organ I instancji uchylił własną decyzję z "[...]" r. i odmówił prawa do przedmiotowego zasiłku celowego. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z "[...]" r., uchyliło powyższą decyzję organu I instancji wydaną w trybie wznowienia postępowania, z uwagi na błędne wskazanie przez organ I instancji przepisów prawa stanowiących podstawę rozstrzygnięcia i orzekło co do istoty sprawy w ten sposób, że uchyliło w całości ostateczną decyzję z "[...]" r. przyznającą zasiłek celowy na zakup żywności i odmówiło skarżącej prawa do tego zasiłku celowego, wobec przekroczenia kryterium dochodowego na osobę w rodzinie.
Następnie ostateczną decyzją z "[...]" r. organ I instancji orzekł, że przedmiotowe świadczenie zostało nienależnie pobrane oraz ustalił, że zwrot nienależnie pobranego świadczenia w kwocie 400 zł ma nastąpić w terminie 14 dni, licząc od dnia, w którym decyzja ta stanie się ostateczna.
Po złożeniu przez skarżącą wniosku o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń, organ I instancji decyzją z "[...]" r. odmówił umorzenia kwoty nienależnie pobranego świadczenia z pomocy społecznej w postaci zasiłku celowego na zakup żywności, przyznanego skarżącej w oparciu o decyzję z "[...]" r. w miesiącu styczniu i lutym 2017 r., w wysokości 200 zł miesięcznie i zobowiązał ponownie skarżącą do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia w kwocie 400 zł w terminie 14 dni, licząc od dnia, w którym decyzja ta stanie się ostateczna.
W uzasadnieniu organ i instancji wyjaśnił, że na podstawie przeprowadzonego w lipcu 2019 r. wywiadu środowiskowego ustalono, że skarżąca prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z mężem i dwójką dzieci. Dochód rodziny skarżącej wynosi 3123,50 zł, a dochód na osobę w rodzinie - 780,88 zł. Natomiast kryterium dochodowe rodziny składającej się z 4 osób wspólnie zamieszkujących i gospodarujących wynosi 2112,00 zł, a na osobę w rodzinie - 528,00 zł. Miesięczny dochód rodziny stanowią: kwota wynagrodzenia z tytułu pracy, renta z ZUS oraz zasiłek pielęgnacyjny, świadczenia rodzinne oraz alimenty otrzymywane na dzieci. Skarżąca otrzymywała również świadczenie wychowawcze na dzieci w kwocie 1000,00 zł miesięcznie, jednak w sierpniu 2019r. otrzymała ostatnie świadczenie wychowawcze na syna, który w tym miesiącu stał się pełnoletni. Skarżąca legitymuje się orzeczeniem o lekkim stopniu niepełnosprawności, leczy się z powodu "[...]".
Mąż skarżącej jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym, wymaga leczenia z powodu "[...]". Córka skarżącej wymaga leczenia z powodu choroby "[...]". Rodzina ponosi opłaty za: mieszkanie (energia elektryczna, czynsz najmu mieszkania, woda) - 641,94 zł, cyfrowy Polsat - 69,50 zł, abonament za usługi telekomunikacyjne - 299,34 zł, spłaty kart debetowych - 350,00 zł, zakup leków i koszty leczenia w czerwcu oraz lipcu 2019 r. - 263,21 zł. Skarżąca w sierpniu 2019r. poinformowała organ, iż w styczniu 2019 r. mąż zawarł umowę o przyznanie kredytu gotówkowego w kwocie 57.000 zł, natomiast kwota pożyczki do wypłaty wyniosła 44.255,77 zł. Z kwoty tej dokonano spłaty zobowiązań wobec innych banków w wysokości 11.535,00 zł, spłaty nienależnie pobranych świadczeń w postaci dodatków mieszkaniowych oraz stypendiów szkolnych w wysokości 18.189,14 zł, opłaty kursu prawa jazdy dla syna skarżącej w kwocie 1.500,00 zł, zakupu mebli w kwocie 2.500 zł, zakupu kosiarki spalinowej w kwocie 1.200,00 zł. Pozostała kwota została przeznaczona na bieżące potrzeby bytowe, dojazdy do poradni specjalistycznych, zakup leków i opału.
Rozpatrując wniosek skarżącej o umorzenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń organ uznał, że sytuacja materialno-bytowa rodziny jest dobra. Rodzina dysponuje comiesięcznymi środkami finansowymi, ponosi wydatki na leczenie i zakup leków, opłaty mieszkaniowe, z pozostałych środków finansowych jest w stanie zaspokoić potrzeby bytowe swojej rodziny, a także dokonywać spłat nienależnie pobranego świadczenia. Organ zauważył, że skarżąca nie ujawniła faktu zatrudnienia męża na podstawie umowy o pracę i jednocześnie pobierała świadczenia pieniężne z pomocy społecznej. Nie poinformowała również o zawarciu przez męża umowy dotyczącej przyznania kredytu gotówkowego. W tej sytuacji organ odmówił umorzenia należności wynikających z nienależnie pobranego świadczenia.
Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej od powyższej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z "[...]", nr "[...]" utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wyjaśniono, że decyzje wydawane na podstawie art. 104 ust. 4 u.p.s. mają charakter uznaniowy, organ nie ma obowiązku orzekać zgodnie z wnioskiem strony. Organ odwoławczy potwierdził prawidłowość ustaleń organu I instancji w zakresie sytuacji dochodowej i bytowej rodziny. Zdaniem Kolegium, organ I instancji słusznie uznał, że sytuacja finansowa rodziny jest stabilna (rodzina posiada stałe miesięczne dochody), co umożliwia zaspokojenie potrzeb bytowych oraz spłatę (np. w ratach) nienależnie pobranego świadczenia. Kolegium zauważyło również, że skarżąca w przeprowadzanych wywiadach środowiskowych nie wykazywała kwoty raty wynikającej z zaciągniętej przez jej męża w styczniu 2019r. pożyczki, jednakże z akt wynika, że pożyczka ta została zaciągnięta już w chwili, gdy skarżąca miała wiedzę o uchyleniu przez organ I instancji decyzji przyznających jej (w okresie 2014-2018) prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (w różnej postaci).
Oceniło więc, że skarżąca powinna była liczyć się z tym, iż organ - po przeprowadzeniu kompletnego postępowania - będzie żądał zwrotu świadczeń wypłaconych za ten okres. Skonstatowało, że choć kwota (wynikająca ze wszystkich decyzji skierowanych do skarżącej, a dotyczących zwrotu nienależnie pobranych świadczeń) jest wysoka, to w rodzinie skarżącej nie wystąpił żaden szczególny przypadek, który mógłby uzasadnić udzielenie ulgi w postaci umorzenia nienależnie pobranych świadczeń. Podało przy tym, że występujące w rodzinie choroby mają charakter stały, nie nagły, a deklarowana kwota wydatków na zakup leków i wizyty lekarskie w okresie dwóch miesięcy (263,21 zł) nie jest kwotą uniemożliwiającą rodzinie funkcjonowanie. Kolegium dodało, że ocenia to także w kontekście opłat za abonamenty telefoniczne ponoszonych przez rodzinę w wysokości 300 zł miesięcznie. Przyjęło więc, że skarżąca, jak też i jej mąż, posiadają stałe, comiesięczne dochody umożliwiające spłatę (choćby ratalną) nienależnie pobranych świadczeń.
W skardze na powyższą decyzję Kolegium, skierowanej do tutejszego Sądu, skarżąca podniosła, że nie jest w stanie spłacić nienależnie pobranych świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, gdyż dochód jej czteroosobowej rodziny wynosi ok. 3.400 zł. miesięcznie, a mężowi skarżącej kończy się umowa o pracę w styczniu 2020 r. Wskazała przy tym na trudną sytuację zdrowotną członków swojej rodziny, z którą obok konieczności zakupu leków wiążą się także koszty dojazdów do lekarzy, wynajęcia samochodu. Podała, że nie wie dlaczego pobrała nienależne jej świadczenia, wyrażając przypuszczenie, że zrobiła to raczej z biedy i strachu, że nie będzie w stanie zapewnić rodzinie utrzymania. Wyjaśniła, że jej dzieci nie mają komputerów i innych rzeczy, a tylko telefony i Internet, które są niezbędne chociażby z uwagi na potrzebę zapoznania się z ocenami ze szkół. Do skargi załączyła wyciąg z rachunku bankowego z opisem operacji obejmujących okres jednego miesiąca, kserokopie dokumentacji medycznej dotyczącej jej i męża oraz kopię umowy o pracę męża.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się natomiast do treści skargi Kolegium wskazało, że sytuacja rodziny skarżącej, choć niewątpliwie trudna, szczególnie z uwagi na stan zdrowia jej członków, to jednak jest stabilna, także finansowo, gdyż małżonkowie posiadają stałe źródła utrzymania. Podało, że określony czas, na jaki zawarto umowę o pracę z mężem skarżącej nie oznacza, że umowa na następny okres nie zostanie zawarta, a obecnie mąż skarżącej nadal pozostaje w zatrudnieniu. Kolegium uznało także, że sytuacja finansowa rodziny skarżącej nie jest szczególnie trudna, skoro rodzina ta posiadała w styczniu 2019 r. zdolność kredytową do zawarcia umowy o kredyt konsumpcyjny na kwotę 44.255,77 zł. (kwota wypłaconych środków). Za nieracjonalne Kolegium uznało przy tym dodatkowe zadłużanie się rodziny skarżącej i wydatkowanie części pozyskanych w ten sposób środków na zakupy typu kosiarka spalinowa za 1.200 zł. w sytuacji gdy rodzina ta utrzymuje się częściowo ze środków publicznych, mając świadomość konieczności zwrotu nienależnie pobranych świadczeń w wysokiej kwocie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje
Skarga jest zasadna.
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, na podstawie stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonego aktu, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje m.in. w razie, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego lub przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Z taką zaś sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, zakończonej zaskarżoną do tutejszego Sądu ostateczną decyzją Kolegium z "[...]" r., nr "[...]" w przedmiocie odmowy umorzenia nienależnie pobranego świadczenia z pomocy społecznej i jego zwrotu.
Podstawę materialnoprawną podjęcia kontrolowanych w niniejszej sprawie decyzji stanowił art. 104 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1507), dalej jako: "u.p.s.", który stanowi, że w przypadkach szczególnie uzasadnionych, zwłaszcza jeżeli żądanie zwrotu z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy, właściwy organ, na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty.
W ocenie organów obu instancji, w niniejszej sprawie nie wystąpił "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w cytowanym przepisie. Organy uznały bowiem, że sytuacja materialno-bytowa rodziny skarżącej jest dobra (stabilna), gdyż rodzina skarżącej fizycznie dysponuje comiesięcznymi środkami finansowymi (w kwocie 3.123,50 zł.), ponosi wydatki na leczenie i zakup leków, opłaty mieszkaniowe, natomiast z pozostałych środków finansowych jest w stanie zaspokoić potrzeby bytowe, jak również dokonywać spłaty nienależnie pobranego świadczenia. Zdaniem Sądu ocena ta nie może być uznana za prawidłową, gdyż organy nie rozważyły wszystkich istotnych okoliczności na tle ustalonego stanu faktycznego.
Wywody organów zdają się bowiem odnosić wyłącznie do nienależnie pobranego świadczenia w postaci zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup żywności w miesiącu styczniu i lutym 2017 r., w łącznej kwocie 400 zł, które skarżąca ma zwrócić w związku z decyzją organu I instancji z "[...]" r. Tymczasem zarówno ze skargi, jak i z akt organu I instancji wynika, że skarżąca została zobowiązana w tym samym czasie do zwrotu znacznej kwoty – ponad 28.000 zł. - wynikającej aż z 72 decyzji zobowiązujących ją do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń z pomocy społecznej. Wprawdzie Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zauważyło, że kwota wynikająca ze wszystkich tych decyzji jest wysoka, to jednak nie dokonało oceny wpływu tej okoliczności na sposób rozstrzygnięcia wniosku skarżącej o umorzenie nienależnie pobranego świadczenia zgłoszonego w niniejszej sprawie. Za niewystarczające w tym zakresie należy bowiem uznać ogólne stwierdzenie Kolegium, że w rodzinie skarżącej nie wystąpił żaden szczególny przypadek, który mógłby uzasadnić udzielenie ulgi w postaci umorzenia nienależnie pobranych świadczeń.
W ocenie Sądu, w sytuacji gdy w tym samym czasie, lecz odrębnymi decyzjami, organ rozstrzyga w przedmiocie umorzenia należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń, to winien brać pod uwagę całokształt okoliczności faktycznych sprawy, w tym także łączną sumę świadczeń, do których zwrotu została zobowiązana skarżąca. W związku z tym winien zważyć, czy odmowa umorzenia przynajmniej części należności i związana z tym konieczność natychmiastowego uiszczenia lub wyegzekwowania tak znacznej kwoty nie doprowadzi stronę i jej rodzinę do sytuacji, w której będzie ona funkcjonowała na granicy minimum socjalnego. Zaniechanie takiej oceny, z czym mamy do czynienia w niniejszej sprawie, pozostaje w oczywistej sprzeczności nie tylko z zasadami dowodzenia określonymi w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., ale przede wszystkim z celami i zadaniami pomocy społecznej określonymi w art. 2 ust. 1 i art. 3 u.p.s.
Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 1 u.p.s. pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. W świetle zaś art. 3 u.p.s., pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej.
Uszczegółowieniem tych regulacji jest art. 100 ust. 1 u.p.s. statuujący, że w postępowaniu w sprawie świadczeń z pomocy społecznej należy kierować się przede wszystkim dobrem osób korzystających z pomocy społecznej i ochroną ich dóbr osobistych.
W realiach niniejszej sprawy za przedwczesne uznać należy twierdzenie organu
I instancji, że skarżąca świadomie podała nieprawdziwe informacje o sytuacji dochodowej swojej rodziny. Zdolność do podejmowania przez skarżącą racjonalnych decyzji jest niewątpliwie jedną z okoliczności, którą organy winny wziąć pod uwagę w niniejszej sprawie oceniając wystąpienie przesłanki z art. 104 ust. 4 u.p.s., tj. "przypadku szczególnie uzasadnionego". Takie działanie organu jest niezbędne szczególnie w sprawach, w których o świadczenia z pomocy społecznej ubiega się osoba niepełnosprawna, a schorzenia tej osoby mogą budzić uzasadnione wątpliwości co do prawidłowego rozeznania znaczenia składanych oświadczeń. Takie wątpliwości powinny wzbudzić u pracownika socjalnego także oświadczenia skarżącej, która jak wynika z wywiadu jest osobą niepełnosprawną w stopniu lekkim i kontynuuje leczenie m.in. z powodu "[...]". Taką zależność dostrzeżono w postępowaniu karnym prowadzonym w związku z nienależnym pobraniem przez skarżącą świadczeń z pomocy społecznej, w toku którego, jak wynika z załączonych do skargi dokumentów, skarżąca została skierowana na badania sądowo-psychiatryczne. Wyniki tego postępowania powinny zostać wzięte pod uwagę w niniejszej sprawie.
Wydanie rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie wymagało również rozważenia, czy odmowa umorzenia przynajmniej części należności i związana z tym konieczność natychmiastowego uiszczenia lub wyegzekwowania tak znacznej kwoty nie doprowadzi stronę i jej rodzinę do sytuacji, w której będzie ona funkcjonowała na granicy minimum socjalnego lub poniżej tego minimum także w związku z utratą od sierpnia 2019 r. prawa do świadczenia wychowawczego na syna po osiągnięciu przez niego pełnoletności. Zauważyć należy bowiem, że dochód rodziny skarżącej (3.123,50 zł.) nie przekracza znacznie dochodu uprawniającego do korzystania ze świadczeń z pomocy społecznej, który dla 4-osobowej rodziny wynosi 2.112,00 zł. W rodzinie skarżącej występują zaś co najmniej trzy przyczyny, które w świetle art. 7 u.p.s. determinują
"w szczególności" udzielenie pomocy społecznej osobie lub rodzinie, to jest: bezrobocie, niepełnosprawność, długotrwała choroba (która co należy podkreślić dotyczy aż trzech z czterech osób wchodzących w skład rodziny skarżącej). W tych okolicznościach ocenę organów co do stabilności sytuacji materialno-bytowej rodziny, także w kontekście umorzenia nienależnie pobranych świadczeń, winna poprzedzać pogłębiona analiza potrzeb rodziny skarżącej i wydatków z tym związanych. W analizie tej, obok wydatków dotyczących utrzymania mieszkania i zakupu leków (które zostały ustalone przez organy), należy uwzględnić także wydatki związane z dojazdem do lekarzy, zakupem żywności, ubrań i kosztami dojazdu dzieci skarżącej i pobierania przez nie nauki poza miejscem zamieszkania.
Nie sposób przeoczyć także wydatków przeznaczanych na pokrycie zobowiązań powstałych chociażby w związku z zaciągnięciem przez męża skarżącej kredytu. Choć pozyskanie środków pieniężnych z tego kredytu czasowo poprawiło sytuację materialną rodziny skarżącej, to jednak niezasadne jest stanowisko organu, który oceniając możliwości skarżącej w zakresie spłaty należności, powołał się na fakt posiadania przez członków rodziny zdolności kredytowej. Nie wiadomo bowiem, jakimi kryteriami kierowała się instytucja udzielająca kredytu i czy na tę ocenę nie miał wpływu fakt ustanowienia odpowiednich zabezpieczeń.
Natomiast podkreślić należy, że z kwoty tej skarżąca spłaciła należności z tytułu nienależnie pobranego stypendium szkolnego i dodatku mieszkaniowego, a także uregulowała inne swoje zobowiązania. Organ zarzucając zaś skarżącej, że część kwoty pożyczki przeznaczyła na własne potrzeby, nie ustalił, czy faktycznie została ona wydatkowana w sposób nieracjonalny. Sam fakt, że skarżąca nabyła przedmioty niebędące przedmiotami pierwszej potrzeby nie zawsze musi bowiem oznaczać, że posiadane środki finansowe są marnotrawione.
Poza tym organ I instancji niezasadnie rozstrzygnął w pkt 2 decyzji o obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia w terminie 14 dni, licząc od dnia, w którym decyzja ta stanie się ostateczna, a Kolegium nieprawidłowo utrzymało w mocy decyzję organu I instancji także w tym zakresie. Kwestia ta została już bowiem rozstrzygnięta w decyzji z "[...]" r. i brak jest podstaw prawnych do ponownego jej rozstrzygania.
Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy uwzględnią ocenę prawną zawartą w niniejszym orzeczeniu i po niezbędnym uaktualnieniu źródeł dochodu rodziny skarżącej, a także uzupełnieniu materiału dowodowego co do wszystkich wydatków ponoszonych miesięcznie przez rodzinę skarżącą, rozpatrzą wniosek skarżącej o umorzenie należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń biorąc pod uwagę całokształt okoliczności faktycznych sprawy, w tym także łączną sumę świadczeń, do których zwrotu została zobowiązana skarżąca.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.