Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztyniez 13 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 1042/14

Uzasadnienie

Decyzją z dnia 11 maja 2011 r., działający z upoważnienia Burmistrza, Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. przyznał S.R. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką, Z.R., legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, w kwocie 520 zł miesięcznie. Świadczenie przyznano na okres od dnia 1 marca 2011 r. do dnia 31 marca 2013 r. Organ pierwszej instancji stwierdził, że wnioskodawca spełnił przesłanki określone w przepisach ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 992 z późn. zm.) do przyznania tego świadczenia. Zasiłek został przyznany do dnia 31 marca 2013 r., bowiem matka wnioskodawcy legitymowała się orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności, zaliczającym Ją do znacznego stopnia niepełnosprawności do dnia 31 marca 2013 r. Kolejne orzeczenie o zaliczeniu matki skarżącego do znacznego stopnia niepełnosprawności wydane zostało w dniu 4 kwietnia 2013 r. na stałe i stwierdzono w nim, że ustalony stopień niepełnosprawności istnieje od dnia 14 marca 2011 r.

Następnie, decyzją z dnia 24 czerwca 2013 r., organ pierwszej instancji odmówił wnioskodawcy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego na matkę, Z.R. W uzasadnieniu organ stwierdził, że łączny dochód rodziny w przeliczeniu na osobę wyniósł 510,94 zł i nie przekroczył kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Podał, że matka wnioskodawcy wymaga całodobowej opieki i mieszka wspólnie z wnioskodawcą i jego rodziną. Sprawowana przez stronę opieka nad matką polega m.in. porannej toalecie, zmianie pampersów, ubieraniu, przygotowywaniu posiłków, podawaniu leków i organizowaniu wizyt u lekarzy. Organ pierwszej instancji podniósł ponadto, że wnioskodawca jest osobą długotrwale bezrobotną. Zaznaczył, że ostatnia rejestracja była w 1993 r., a ostatnie zatrudnienie było w okresie do 31 sierpnia 1999 r. Pierwsze orzeczenie, zaliczające matkę strony do znacznego stopnia niepełnosprawności zostało natomiast wydane dopiero dnia 29 marca 2011 r. Organ podkreślił, że w myśl art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych, specjalny zasiłek opiekuńczy może być przyznany tylko wtedy, gdy osoba jest zmuszona do rezygnacji z wykonywanej aktualnie pracy zarobkowej w związku ze sprawowaną opieką.

Celem specjalnego zasiłku opiekuńczego jest bowiem częściowa rekompensata utraconego wynagrodzenia. W rozpoznawanej sprawie, w ocenie organu, nie nastąpiła rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną. Organ pomocy społecznej nie mógł więc przyznać wnioskowanego świadczenia, gdyż rozstrzygnięcie w tym przedmiocie nie zostało pozostawione uznaniu organu.

W odwołaniu, złożonym od decyzji z dnia 24 czerwca 2013 r., S.R. podał, że opiekował się rodzicami od wielu lat. Najpierw opiekował się chorym na serce ojcem, łącząc opiekę z pracą zawodową. Po kilku latach ojciec zachorował na raka kości, a matka podupadła na zdrowiu. Wówczas przystosował dom do potrzeb rodziców i zabrał ich do siebie, gdyż nie byli już zdolni do samodzielnej egzystencji. Odwołujący się podał, że w czasie choroby nowotworowej ojca był zmuszony przerwać pracę zarobkową i zająć się umierającym ojcem, a także chorą matką, gdyż jej stan zdrowia stale pogarszał się. Zaznaczył, że ojciec zmarł w 2008 r. Stwierdził, że nie uchylał się od pracy. Posiada bowiem wykształcenie, a ostatnio był zatrudniony na stanowisku kierownika dużej specjalistycznej hurtowni. Podniósł, że po śmierci ojca, stan zdrowia chorej na chorobę Alzheimera matki pogorszył się na tyle, że wymaga ona całodobowej opieki.

Zaznaczył, że okoliczność tę potwierdzają wielokrotne wywiady pracowników MOPS oraz zalecenia lekarzy, w tym "[...]". Odwołujący się dodał, że po utracie świadczenia pielęgnacyjnego, bezskutecznie zwrócił się do organu pierwszej instancji o umieszczenie matki w domu opieki społecznej. Podkreślił, że rodzicami opiekuje się od bardzo wielu lat, a nie od momentu otrzymania powyższego świadczenia. Dodał, że poza świadczeniem, które otrzymywał przez 2 lata, nigdy wcześniej nie ubiegał się o żadne zasiłki z tytułu opieki nad rodzicami. Z tego względu, powoływanie się przez MOPS na datę wydania orzeczenia o niepełnosprawności matki, która leczy się od ok. 20 lat, a poważnie chora jest od lat ok. 10 lat, było bezzasadne, gdyż orzeczenie takie było potrzebne stronie tylko do przyznania spornego specjalnego zasiłku opiekuńczego. Odwołujący się wywiódł ponadto, że niemożność podjęcia pracy jest również formą rezygnacji z zatrudnienia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., decyzją z dnia 10 września 2013 r., utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu podało, że z dniem 1 stycznia 2013 r., na mocy ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2012 r., poz. 1548), w ramach świadczeń opiekuńczych rozróżniono zasiłek pielęgnacyjny - przyznawany osobie wymagającej opieki oraz świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy - przyznawane osobie sprawującej opiekę. Z treści art. 16a ust. 1 i ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych - w brzmieniu obowiązującym na dzień 1 stycznia 2013 r. - Kolegium wywiodło, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2, to jest 623 zł, a zasadniczą przesłanką przyznania specjalnego świadczenia opiekuńczego jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, związana z koniecznością sprawowania stałej, a nie doraźnej, opieki nad osobą niepełnosprawną.

Organ odwoławczy zauważył, że z treści orzeczenia Powiatowego Zespołu Do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w O. z dnia 4 kwietnia 2013 r. wynikało, że matka odwołującego się została zaliczona na stałe do znacznego stopnia niepełnosprawności. Ustalony stopień datuje się od 14 marca 2011 r., a niepełnosprawność istnieje od 2007 r. Rodzina utrzymuje się ze świadczenia emerytalnego matki odwołującego się, a dochód nie przekracza kryterium dochodowego. Z.R. wymaga całodobowej opieki, którą sprawuje odwołujący się. Według jego oświadczenia, złożonego do protokołu z dnia 13 maja 2013 r., z zatrudnienia zrezygnował 10 lat temu, gdy zachorował jego ojciec. Zdaniem Kolegium, w sprawie nie zostały spełnione przesłanki, uprawniające odwołującego się do otrzymania specjalnego zasiłku opiekuńczego.

Nie można było bowiem przyjąć, że zrezygnował on z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką, skoro jego zatrudnienie ustało 10 lat wcześniej z powodu choroby ojca. Brak było zatem związku między sprawowaniem opieki nad matką a rezygnacją z zatrudnienia. Ponadto Kolegium podniosło, że znaczny stopień niepełnosprawności matki odwołującego się został ustalony od dnia od 14 marca 2011 r., a zatem wiele lat po czasie, kiedy wnioskodawca pracował. Mając na względzie powyższe, Kolegium podzieliło ocenę stanu faktycznego, dokonaną w tej sprawie przez organ pierwszej instancji. Wyjaśniło, że nie mogło zająć innego stanowiska, gdyż przepisy obowiązujące w zakresie przyznawania specjalnego zasiłku opiekuńczego nie pozostawiają organowi luzu decyzyjnego. Za okoliczność bez znaczenia uznało fakt, że odwołującemu się wcześniej przysługiwało świadczenia pielęgnacyjne, gdyż jego przyznanie było uzależnione od innych przesłanek.

W skardze, złożonej do tut. Sądu, S.R. nie zgodził się z oceną, że nie zrezygnował z zatrudnienia w związku ze sprawowaniem opieki nad matka. Przyznał, że nie pracuje od 1999 r. i wyjaśnił, że było to spowodowane koniecznością opiekowania się najpierw chorym ojcem, a następnie matką, której stan zdrowia pogorszył się znacząco po śmierci męża. Dodał, że powyższe znajduje potwierdzenie w dokumentacji będącej w posiadaniu organu pierwszej instancji. Zauważył, że fikcją byłoby oczekiwać od niego, że podejmie on zatrudnienie tylko po to, aby z niego zrezygnować w celu otrzymania spornego świadczenia. Dodał, że jest to niemożliwe tym bardziej, że faktycznie sprawuje opiekę nad matką, której nie może pozostawić bez opieki z uwagi na jej stan zdrowia.

Skarżący podkreślił ponadto, że obowiązujące przepisy nie wymagają, aby rezygnacja z zatrudnienia miała miejsce dopiero po dacie wejścia w życie nowelizacji ustawy o świadczeniach rodzinnych, to jest od dnia 1 stycznia 2013 r.

W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o jej oddalanie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.

Na rozprawie przed tut. Sądem w dniu 9 stycznia 2014 r., skarżący podkreślił, że ojciec zmarł 4-5 lat temu, w grudniu. Po śmierci ojca, od stycznia podjął pracę, z tym, że bez umowy o pracę. Pracował prze okres około 4 miesięcy, po czym musiał zrezygnować z pracy, z uwagi na pogorszenie się stanu zdrowia matki.

Decyzją z dnia 11 czerwca 2014 r., organ pierwszej instancji przyznał skarżącemu specjalny zasiłek opiekuńczy na matkę, w kwocie 520 zł miesięcznie, od dnia 15 maja 2014 r. do dnia 31 października 2014 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje

Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

Zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy decyzję organu pierwszej instancji, którą odmówiono przyznania skarżącemu specjalnego zasiłku opiekuńczego. W ocenie organów obu instancji, skarżący nie spełnił bowiem jednej z przesłanek warunkujących przyznanie tego świadczenia, gdyż nie zrezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności matką.

W sprawie bezsporne jest, że skarżący opiekował się ojcem, a po jego śmierci (w 2008 r.) opiekował się stale matką, wymagającą już wówczas całodobowej opieki osoby trzeciej. Nie jest kwestionowane, że skarżący rzeczywiście sprawuje całodobową opiekę nad matką, co powoduje, że nie może podjąć zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

Z przedłożonych przez stronę dokumentów wynika również, że w stanie faktycznym sprawy spełnione zostało kryterium dochodowe.

Matka skarżącego posiada zaś orzeczenie o stopniu niepełnosprawności na stałe, wydane w dniu 4 kwietnia 2013 r., a wcześniej legitymowała się orzeczeniem o zaliczeniu do znacznego stopnia niepełnosprawności, wydanym do dnia do dnia 31 marca 2013 r.

Podstawę materialnoprawną decyzji organu pierwszej instancji, utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją, stanowi art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2013 r. Zgodnie z tym przepisem, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego1964r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529 oraz z 2013 r. poz. 1439), ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Organy obu instancji dokonały literalnej wykładni cytowanego przepisu i wywiodły, że skarżący nieprzerwanie od 10 lat sprawuje stałą opiekę nad rodzicami (początkowo nad ojcem, a następnie nad matką), zatem nie nastąpiła w tym przypadku "rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", o której mowa w art. 16a ust. 1, co wyklucza możliwość przyznania spornego świadczenia. Należy jednak zauważyć, że prawidłowa interpretacja aktu normatywnego, polegająca na odczytaniu właściwego i zgodnego z intencjami prawodawcy sensu normy prawnej wymaga, oprócz posługiwania się wykładnią językową, stosowania także innych metod wykładni, np. systemowej, historycznej czy celowościowej, zmierzającej do ustalenia celu, w jakim wydano dane przepisy i tłumaczącej sens w świetle tego celu (zob. wyrok NSA z dnia 29 listopada 1988 r., sygn. akt IV SA 790/88, ONSA 1989/2/66). Oznacza to, że ustalając znaczenie literalne przepisu, należy brać pod uwagę inne przepisy prawa, wolę prawodawcy oraz cel regulacji prawnej.

Zasada pierwszeństwa wykładni językowej nie powinna bowiem prowadzić do wniosku, że interpretatorowi wolno jest całkowicie ignorować wykładnię systemową czy funkcjonalną (zob. M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2002, s. 275). Może bowiem okazać się, że sens przepisu, który wydaje się językowo jasny okaże się wątpliwy, gdy skonfrontuje się go z innymi przepisami lub weźmie się pod uwagę cel regulacji (zob. L. Morawski, Wykładnia w orzecznictwie sądów. Komentarz, Toruń 2002, s. 83). W doktrynie prawa ugruntowane jest zatem stanowisko, że dokonując wykładni przepisów prawa, nie należy ograniczać się tylko do jednego jej rodzaju. Wykładnia gramatyczna jest tylko jednym z przyjmowanych powszechnie w rozumowaniu prawniczym sposobów wykładni, a wnioski z niej płynące mogą być również mylące i prowadzić do merytorycznie błędnych, niezgodnych z rzeczywistymi intencjami ustawodawcy, a ostatecznie również do niesprawiedliwych i krzywdzących stronę, rezultatów.

Dlatego też musi być ona uzupełniona wnioskami płynącymi z zastosowania innych rodzajów wykładni: historycznej, systemowej, funkcjonalnej, logicznej, czy celowościowej, która w odniesieniu do indywidualnych spraw rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych uznawana jest za najodpowiedniejszą i najlepiej prowadzącą do rozszyfrowania intencji i celów ustawodawcy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2007 r., sygn. akt I FPS 4/2006 – dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, [dalej jako "CBOSA"]- i powołany tam wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 stycznia 1993 r., sygn. akt III ARN 84/92 oraz uchwała z dnia 7 marca 1995 r., sygn. akt III AZP 2/95, OSNCP 1993, nr 10, poz. 183).

Jednocześnie zaznaczyć należy, że w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 marca 2009 r., sygn. akt II FPS 7/08, CBOSA) przyznano, że w pewnych sytuacjach istnieje możliwość odstąpienia od zasady pierwszeństwa wykładni językowej i przypisanie pierwszeństwa wykładni systemowej lub funkcjonalnej. Jednakże interpretatorowi wolno jest odstąpić od wykładni językowej tylko wtedy, gdy uzasadni to powołaniem się na ważne racje prawne, a więc racje szczególnie istotne z punktu widzenia społecznego, ekonomicznego, moralnego.

W przedmiotowej sprawie wskazać należy, że ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2013 r., poz. 1548), zwanej dalej "ustawa zmieniającą", ustawodawca znowelizował od dnia 1 stycznia 2013 r. przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, zmieniając przesłanki przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego, a co za tym idzie również krąg jego adresatów, oraz wprowadził nowe świadczenie opiekuńcze - specjalny zasiłek opiekuńczy. Do dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej, świadczenie pielęgnacyjne - co do zasady - było przyznawane matce, ojcu, osobom, na których zgodnie z ustawą z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788, ze zm.; dalej: k.r.o.) ciążył obowiązek alimentacyjny, oraz opiekunowi faktycznemu dziecka jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności wraz ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Po spełnieniu przez osobę sprawującą opiekę warunków niepodejmowania zatrudnienia lub rezygnacji z niego oraz niepobierania świadczeń zastępujących dochody (art. 17 ust. 1 i 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych), a przez osobę wymagającą opieki warunku legitymowania się stosownym orzeczeniem o niepełnosprawności - prawo do świadczenia pielęgnacyjnego można było uzyskać na czas nieokreślony, chyba, że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony, wówczas świadczenie było ustalane na okres do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływał termin ważności orzeczenia (art. 24 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2010 r.). Ponadto, uprawnienie do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego nie było ograniczone kryterium dochodowym.

Zmiana zasad przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego od 1 stycznia 2013 r., polegała przede wszystkim na modyfikacji przesłanek nabycia świadczenia pielęgnacyjnego. W wyniku tych zmian, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego – zgodnie z art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 5 ustawy zmieniającej - przysługiwało:

1. a) matce albo ojcu,
2. b) opiekunowi faktycznemu dziecka,
3. c) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2013 r. poz. 135, ze zm.),
4. d) innym osobom, na których - zgodnie z przepisami k.r.o. - ciążył obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
5. - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Osobom, na których - w myśl przepisów k.r.o. - ciążył obowiązek alimentacyjny, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagająca opieki, przysługiwało świadczenie pielęgnacyjne, w wypadku gdy spełnione zostały łącznie następujące warunki:

1. a) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyli, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, byli małoletni lub legitymowali się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności,
2. b) nie było innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, były małoletnie lub legitymowały się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności,
3. c) nie było opiekuna faktycznego dziecka ani osoby będącej rodziną zastępczą spokrewnioną, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 2 i 3 u.ś.r., lub legitymowały się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Jednocześnie, w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, został dodany ust. 1b, który stanowił, że: "Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:

1. 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub
2. 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia".

Prawo do świadczenia pielęgnacyjnego tak, jak przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, nadal przysługiwało bez względu na wysokość dochodu rodziny.

Jak wyżej zaznaczono, do ustawy o świadczeniach rodzinnych zostało wprowadzone nowe świadczenie dla rodzin, które miały niskie dochody - specjalny zasiłek opiekuńczy (art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych). Świadczenie to przysługiwało osobom, na których - zgodnie z przepisami k.r.o. - ciążył obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, w myśl tych przepisów, co do zasady, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekraczał kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Ponadto jest to świadczenie okresowe, ustalane na okres zasiłkowy (art. 24 ust. ustawy o świadczeniach rodzinnych).

Nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego od 1 stycznia 2013 r. zostało więc obwarowane przez ustawodawcę dodatkowymi warunkami. Świadczenie pielęgnacyjne zostało bowiem uzależnione od tego, w jakim wieku osoba wymagająca opieki została dotknięta niepełnosprawnością. Specjalny zasiłek opiekuńczy wymaga spełnienia kryterium dochodowego, a ponadto, przesłanką warunkującą nabycie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego jest również "rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym bliskim.

Z uwagi na wprowadzone zmiany, ustawodawca w art. 11 ust. 1 ustawy zmieniającej przewidział, że osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie przepisów dotychczasowych zachowują prawo do tego świadczenia w dotychczasowej wysokości do dnia 30 czerwca 2013 r., jeżeli spełniają warunki określone w przepisach dotychczasowych, zaś na mocy ust. 3 art. 11, wydane na podstawie przepisów dotychczasowych decyzje o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasają z mocy prawa po upływie terminu, o którym mowa w ust. 1.

W wyniku przyjęcia regulacji przejściowej, interpretowanej w kontekście nowych przesłanek świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego, można mówić o trzech kategoriach osób, które przed 1 stycznia 2013 r. nabyły prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, ustalanego na podstawie obowiązujących wówczas przepisów. Do pierwszej grupy należą osoby, którym ze względu na spełnienie nowych kryteriów nabycia świadczenia pielęgnacyjnego (ustalonych ustawą zmieniającą), to prawo przysługuje. Do drugiej grupy należą osoby, którym nie przysługuje nowe świadczenie pielęgnacyjne, gdyż np. opiekują się osobą inną niż osoba, której niepełnosprawność powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia, i które zarazem spełniają przesłanki warunkujące nabycie specjalnego zasiłku opiekuńczego.

Do trzeciej grupy należą osoby, którym w nowym stanie prawnym nie przysługuje ani świadczenie pielęgnacyjne, ani specjalny zasiłek opiekuńczy, mimo że przed 1 stycznia 2013 r. przysługiwało im prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, stwierdzone w ostatecznej decyzji administracyjnej.

Powyższe przepisy art. 11 ust. 1 i ust. 3 Trybunał Konstrukcyjny, wyrokiem z dnia 5 grudnia 2013 r., sygn. akt K 27/13 (Dz. U. z 2013 r., poz. 1548), uznał za niezgodne z art. 2 Konstytucji RP. Trybunał uznał m.in. że przepisy te nie zabezpieczyły w należyty sposób interesów osób, które w związku z pielęgnacją osoby niepełnosprawnej otrzymywały świadczenie pielęgnacyjne, i tym samym naruszyły ich bezpieczeństwo prawne (a w sposób pośredni również bezpieczeństwo osób niepełnosprawnych, przez odebranie wsparcia osobom opiekującym się nimi). Trybunał Konstytucyjny stanął na stanowisku, że doszło do naruszenia praw słusznie nabytych oraz zasady zaufania obywatela do Państwa i stanowionego przez nie prawa w odniesieniu do tej grupy osób, które pobierały świadczenie pielęgnacyjne na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, a jednocześnie nie spełniły przesłanek nabycia świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą.

Stwierdził, że przywrócenie stanu zgodnego z Konstytucją wymaga interwencji ustawodawcy, który powinien wprowadzić stosowne korekty, np. do ustawy o świadczeniach rodzinnych, w celu wyeliminowania niekonstytucyjności mającej źródło w art. 11 ust. 1 i 3 ustawy zmieniającej.

Realizację tego wyroku Trybunału Konstytucyjnego stanowi ustawa z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014 r., poz. 567), w której określono warunki nabywania oraz zasady ustalania i wypłacania zasiłków dla opiekunów osobom, które utraciły prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z dniem 1 lipca 2013 r., w związku z wygaśnięciem z mocy prawa decyzji przyznającej prawo do świadczenia W art. 2 ust. 2 pkt 1 tej ustawy przewidziano, że zasiłek dla opiekuna przysługuje za okresy od dnia 1 lipca 2013 r. do dnia poprzedzającego dzień wejścia w życie ustawy, w których osoba spełniała warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992, z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. Natomiast, zgodnie z ust. 2 pkt 2 art. 2, zasiłek dla opiekuna przysługuje od dnia wejścia w życie ustawy, jeżeli osoba spełnia warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r.

Jednocześnie, w art. 25 tej ustawy przewidziano, że w przypadku gdy o specjalny zasiłek opiekuńczy, o którym mowa w art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych, ubiegają się osoby, którym w okresie od dnia 31 grudnia 2012 r. do dnia 30 czerwca 2013 r. wygasły decyzje przyznające prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, wydane na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem 1 stycznia 2013 r., z powodu upływu terminu ważności orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego przysługuje tym osobom w okresie od dnia wejścia w życie ustawy do dnia 31 grudnia 2014 r., na warunkach dotyczących specjalnego zasiłku opiekuńczego określonych w ustawie zmienianej w art. 17, również jeżeli osoby te nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

Z cytowanych przepisów wynika, że ustawodawca powrócił do treści przesłanki dotyczącej niewykonywania pracy zarobkowej w brzmieniu sprzed nowelizacji odnośnie do specjalnego zasiłku opiekuńczego za okres od dnia wejścia w życie tej ustawy do dnia 31 grudnia 2014 r.

Na podstawie tego przepisu, decyzją z dnia 11 czerwca 2014 r., organ pierwszej instancji przyznał skarżącemu specjalny zasiłek opiekuńczy na matkę na okres od dnia 15 maja 2014 r. do dnia 31 października 2014 r.

Ponieważ więc skarżącemu przysługuje specjalny zasiłek opiekuńczy za okres od dnia wejścia w życie ustawy, tj. od dnia 15 maja 2014 r., to w pełni uzasadnione i słuszne będzie stosowanie takiej wykładni art. 16a ust. 1 ustawy oświadczeniach rodzinnych, jak zawarta w cytowanym przepisie, w odniesieniu także do okresu sprzed wejścia w życie ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Jeżeli bowiem niepodejmowanie zatrudnienia pozwala na przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego po wejściu w życie ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, to tym bardziej, uwzględniając cel przepisu art. 25 tej ustawy, należy przyjąć, że dotyczy to również okresu do dnia jej wejścia w życie.

Matka skarżącego posiada zaś orzeczenie o zaliczeniu do znacznego stopnia niepełnosprawności nieprzerwanie od dnia 14 marca 2011 r.

Powyższe jest tym bardziej uzasadnione, że na podstawie art. 17 pkt 2 lit. a tej ustawy, ustawodawca zmienił od dnia 1 stycznia 2015 r. brzmienie art. 16 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych i przywrócił przesłankę niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej jako warunek przyznania tego świadczenia.

Na marginesie należy zaznaczyć, że zmiana ustawy w powyższym zakresie była postulowana już dnia 17 lipca 2013 r., kiedy to wpłynął do Sejmu pierwszy projekt zmiany ustawy o świadczeniach rodzinnych (nr druku 1767), w którym wskazano na konieczność doprecyzowania, że specjalny zasiłek opiekuńczy będzie przysługiwał zarówno osobom, które zrezygnują z pracy obecnie, jak też osobom, które zrezygnowały się z pracy wcześniej i pobierały świadczenie pielęgnacyjne.

W ocenie Sądu, prezentowana przez organy w niniejszej sprawie wykładnia art. 16a ust. 1 ustawy nie zasługuje na akceptację także z tego względu, że jest ona nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z zasadą równości wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną w stopniu równym mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących, czy też faworyzujących. Dokonana przez organy wykładnia art. 16a ust. 1 prowadzi natomiast do zróżnicowania sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi, w stosunku do których niepełnosprawność powstała w okolicznościach wskazanych w art. 17 ust. 1b (czyli beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego) od sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad pozostałymi osobami niepełnosprawnymi, ale także różnicuje w sposób całkowicie niezrozumiały potencjalnych beneficjentów specjalnego zasiłku opiekuńczego na tych, którzy podejmują się sprawowania opieki na skutek rezygnacji z pracy oraz na tych, którzy tak samo jak poprzedni, podejmują się i sprawują stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednakże nie pozostając w zatrudnieniu powstrzymują się od podejmowania określonej pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania tej opieki (tzn. rezygnują z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej).

Przyjmuje się, że specjalny zasiłek opiekuńczy jest niejako wynagrodzeniem (rekompensatą) przez Państwo osób opiekujących się niepełnosprawnymi członkami rodziny, gdyż w innym wypadku to Państwo musiałoby się wywiązać z obowiązku opieki nad swoim obywatelem (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, sygn. akt II SA/Go 550/13, CBOSA). Sam fakt niepozostawania w zatrudnieniu, spowodowanym koniecznością opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny musi być decydujący dla ustalenia prawa do omawianego świadczenia, bez względu na przyczynę niepozostawania w zatrudnieniu (rezygnację z zatrudnienia lub rezygnację z podjęcia zatrudnienia).

W ocenie Sądu, byłoby fikcją wymaganie od osób niepracujących – z uwagi na sprawowaną faktycznie opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, co potwierdzone było wcześniejszym przyznaniem świadczenia pielęgnacyjnego - podjęcia przez te osoby pracy, po to, by następnie z niej zrezygnować w celu spełnienia przesłanki otrzymania świadczenia, którego celem jest w istocie nie forma podjęcia bądź rezygnacji z zatrudnienia, lecz rekompensata Państwa za sprawowanie faktycznej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, powodująca w konsekwencji niemożność wykonywania jakiejkolwiek pracy zarobkowej przez opiekuna.

Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu, nie sposób jest przyjąć za zgodne z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, że w przypadku dwóch osób tak samo sprawujących stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednej z nich przysługiwać będzie prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdyż w celu tej opieki osoba ta dokonała rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, natomiast drugiej prawo to nie będzie przysługiwać, gdyż osoba ta - pomimo sprawowania faktycznej opieki i spowodowanej tym obiektywnej niemożności podjęcia zatrudnienia - nie wypełnia przesłanki "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej".

Zaprezentowany przez Sąd pogląd znajduje swoje potwierdzenie w licznych orzeczeniach (por. np. wyroki WSA w Łodzi z dnia 26 września 2013 roku, sygn. II SA/Łd 514/13 oraz z dnia 15 października 2013 r., sygn. II SA/Łd 815/13; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 26 września 2013 r., sygn. III SA/Gd 592/13; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 9 października 2013 r., sygn. IV SA/Po 645/13 oraz najnowsze orzeczenie NSA z dnia 10 października 2014 r. sygn. I OSK 489/14, CBOSA).

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że organy dokonały błędnej wykładni art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji publicznej winny dokonać oceny określonych w art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych przesłanek warunkujących przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego, mając na uwadze przedstawioną powyżej wykładnię tego przepisu, którą to wykładnią są związane z mocy art. 153 powołanej ustawy.

W tym stanie rzeczy, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), w pkt. 1 uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Z mocy art. 152 tej ustawy Sąd orzekł w pkt. 2, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.