Uzasadnienie
Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że w dniu 30 listopada 2011 r. Rada Miejska w Węgorzewie (dalej zwana Radą Miejską), działając na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 2012r. poz. 647 ze zm. -dalej jako: "u.p.z.p.") podjęła uchwałę nr XVII/124/2011 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Węgorzewo-Śródmieście, (dalej zwaną uchwałą lub planem).
W dniu 20 sierpnia 2015r. (data wpływu do organu) uchwała ta stała się przedmiotem skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego (dalej zwanego organem nadzoru) do tutejszego Sądu, w której organ nadzoru zażądał stwierdzenia jej nieważności w części dotyczącej § 7 ust. 3 pkt 5 lit. a, b, c oraz pkt 6,7, 8 i 9.
W uzasadnieniu skargi organ nadzoru podał, że powyższa uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego z 2012r. pod pozycją 335. Na skutek skargi mieszkańca Węgorzewa, organ nadzoru ponownie przeanalizował zapisy uchwały, stwierdzając, że § 7 ust. 3 pkt 5 lit. a, b, c oraz pkt 6-9 uchwały w sposób istotny naruszają obowiązujące prawo. Skarżący wskazał, że zapisy § 7 ust. 3 pkt 5 lit. a, b, c uchwały stanowią powtórzenie zapisów ustawowych, a w szczególności art. 39 ust.1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 20 13r. poz.1409 ze zm.) i art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2014r. poz.1446 ze zm.), a także modyfikują zapisy ustawowe. Dotyczy to zapisu § 7 ust.3 pkt 5 lit. b, który modyfikuje treść art. 39 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Wyjaśniono, że zakres modyfikacji polega na tym, że redakcja postanowienia § 7 ust.3 pkt 5 lit. b uchwały nie wskazuje, iż obowiązanym do uzgodnienia jest właściwy organ prowadzący postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę i może być interpretowane w taki sposób, że to podmiot występujący o pozwolenie jest obowiązany do uzyskania uzgodnienia.
Nadto przepis art. 39 ust.3 Prawa budowlanego przewiduje wyłącznie uzyskanie uzgodnienia, podczas gdy w § 7 ust.3 pk 5 lit. b uchwały przewidziano obowiązek uzyskania uzgodnienia lub pozytywnej opinii, traktując te formy działania jako równoważne. Odnośnie zaś postanowień § 7 ust. 3 pkt 6,7, 8 i 9 uchwały, skarżący wyjaśnił, że unormowania te wskazują w jakich przypadkach należy uzyskać pozwolenie wojewódzkiego konserwatora zabytków na prowadzenie prac konserwatorskich i restauratorskich, a także robót budowlanych przy obiektach i na obszarach wpisanych do rejestru zabytków, a także wskazują przypadki, kiedy konieczne jest przeprowadzenie badań archeologicznych, podczas gdy kwestie te wyczerpująco reguluje art. 36 i art. 31 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
Powyższe, jak stwierdzono, stanowi działanie sprzeczne z zasadą tworzenia aktów prawa miejscowego na podstawie i w granicach prawa. Powtarzanie regulacji ustawowych, a tym bardziej ich modyfikacja w akcie prawa miejscowego jest niedopuszczalne, gdyż trzeba się liczyć z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej zmiany intencji prawodawcy.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz Węgorzewa przyznał, że zakwestionowane przepisy uchwały stanowią powtórzenia zapisów ustawowych. Wyjaśnił, że konieczność ich zamieszczenia w uchwalanych planach wynika z faktu, iż to organy uzgadniające plany niejako "wymuszają" powielanie i umieszczanie zapisów ustawowych w przyjmowanych przez gminy uchwałach. Stwierdził, że zapisy te nie mają wpływu na możliwość wykorzystania obowiązującego planu i ich uchylenie nie spowoduje konieczności zmiany planu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje
Skarga organu nadzoru jest zasadna.
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) oraz art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie zaś z art. 91 ust. 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.- dalej jako u.s.g.), uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru, a po tym terminie sąd administracyjny na skutek skargi wniesionej przez organ nadzoru.
W niniejszej sprawie przedmiotem skargi organu nadzoru jest uchwała nr XVII/124/2011 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Węgorzewo – Śródmieście. Bezspornym w sprawie jest, że wniesienie przez organ nadzoru skargi do tutejszego Sądu na tę uchwałę w dniu 20 sierpnia 2015r. nastąpiło po upływie 30 dni na stwierdzenie nieważności tej uchwały w całości lub w części przez organ nadzoru. Tym samym, skarga organu nadzoru na tą uchwałę jest dopuszczalna, przy czym uchwała ta została zaskarżona przez organ nadzoru w części dotyczącej zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków - § 7 ust. 3 pkt 5 lit. a, b, c oraz pkt 6, 7, 8 i 9 uchwały. Przepisom tym miejscowy prawodawca nadał kolejno następujące brzmienie:
W odniesieniu do obiektów wpisanych do wojewódzkiego rejestru zabytków, wojewódzkiej ewidencji zabytków lub gminnej ewidencji zabytków obowiązują przepisy dotyczące ochrony zbytków i opieki nad zabytkami oraz następujące zasady:
- a) należy uzyskać pozwolenie wojewódzkiego konserwatora zabytków na prace prowadzone na zabytkach wpisanych do wojewódzkiego rejestru zabytków i w ich otoczeniu oraz w obszarach wpisanych do rejestru zabytków,
- b) należy uzyskać uzgodnienie lub pozytywną opinię wojewódzkiego konserwatora zabytków w stosunku do inwestycji budowlanych na obiektach i obszarach wpisanych do gminnej ewidencji zabytków, ale nie objętych wpisem do wojewódzkiego rejestru zabytków,
- c) zagospodarowanie na cele użytkowe zabytku nieruchomego wpisanego do wojewódzkiego rejestru zabytków wymaga posiadania przez jego właściciela lub posiadacza: - dokumentacji konserwatorskiej określającej stan zachowania zabytku nieruchomego i możliwości jego adaptacji. z uwzględnieniem historycznej funkcji i wartości tego zabytku, - uzgodnionego z wojewódzkim konserwatorem zabytków programu prac konserwatorskich przy zabytku nieruchomym. określającego zakres i sposób ich prowadzenia oraz wskazującego niezbędne do zastosowania materiały i technologie, - uzgodnionego z wojewódzkim konserwatorem zabytków programu zagospodarowania zabytku nieruchomego wraz z otoczeniem oraz dalszego korzystania z tego zabytku, z uwzględnieniem wyeksponowania jego wartości (pkt 5 lit. a, b, c);
Wszelkie prace konserwatorskie i restauratorskie oraz roboty budowlane dotyczące obiektu wpisanego do rejestru zabytków lub prowadzone w jego otoczeniu oraz prowadzenie badań konserwatorskich i architektonicznych, umieszczanie nośników reklamowych, a także podejmowanie innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru, wymagają uzyskania pozwolenia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (pkt 6);
Wszelkie prace konserwatorskie i restauratorskie oraz roboty budowlane w granicach obszaru wpisanego do rejestru zabytków wpływające na zmianę wyglądu zewnętrznego, w tym przede wszystkim realizacja nowych obiektów budowlanych, zmiana elewacji oraz pokrycia dachu, usunięcie drzew lub krzewów, umieszczanie nośników reklamowych, wymagają uzyskania pozwolenia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (pkt 7);
Wszelkie inwestycje w granicach obszarów stanowisk archeologicznych oznaczonych na rysunku planu wymagają przeprowadzenia badań archeologicznych, na które należy uzyskać pozwolenie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (pkt 8);
Wszelkie inwestycje w granicach obszarów wpisanych do wojewódzkiego rejestru zabytków oznaczonych na rysunku planu wymagają przeprowadzenia badań archeologicznych, na które należy uzyskać pozwolenie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (pkt 8).
Zgodzić należy się z organem nadzoru, że przytoczone przepisy prawa miejscowego dotyczą materii uregulowanej już uprzednio przepisami rangi ustawowej. Mianowicie cytowana przez Wojewodę ustawa z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami normuje kompleksowo zasady podejmowania jakichkolwiek działań wobec zabytków, czy w ich otoczeniu. W § 7 ust. 3 pkt 5 lit. c uchwały został wprost przytoczony art. 25 ust. 1 tej ustawy. Pozostałe zapisy natomiast powielają treść art. 31 ust. 2 i art. 36 ust. 1 wskazanej ustawy, w których ustawodawca zastrzegł, że zakres i rodzaj niezbędnych badań archeologicznych ustala wojewódzki konserwator zabytków, a także wyszczególnił rodzaje działań wymagających pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytku, których podjęcie mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku. Słusznie też organ nadzoru dostrzegł, że treść § 7 ust. 3 pkt 5 lit. b uchwały odnieść należy do zapisu art. 39 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, który stanowi, że w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje właściwy organ w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków.
Z treści tego unormowania wynika, że to organ architektoniczno-budowlany w opisanej sytuacji uzgadnia wnioskowane roboty budowlane z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Natomiast lokalny prawodawca zmodyfikował brzmienie tego przepisu w sposób zupełnie z nim sprzeczny, gdyż z jego treści wynika, że to inwestor ma obowiązek wystąpienia do wojewódzkiego konserwatora zabytków, który mógłby zająć stanowisko nawet w formie opinii, podczas gdy w art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego jest wyraźnie mowa o uzgodnieniu, a więc co do zasady formie stanowczej i wiążącej dla organu orzekającego.
Podkreślić należy, że zaskarżona uchwała podjęta została na podstawie przepisów u.p.z.p. Przy ocenie zgodności z prawem zakwestionowanych przez organ nadzoru regulacji tej uchwały należało zatem uwzględnić art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W świetle tego przepisu, naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.
W ocenie Sądu, przy uchwalaniu kontrolowanego planu nie doszło do istotnego naruszenia trybu jego sporządzania. Z akt sprawy wynika bowiem, że uchwałą nr XXI/157/2008 z dnia 27 lutego 2008r. Rada Miejska przystąpiła do opracowywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowego terenu (art. 14 u.p.z.p.). Wyczerpana została także szczegółowa procedura planistyczna określona w art. 17 u.p.z.p., przy czym dochowano kolejności wymaganych czynności. Rozpatrzone zostały wnioski, uwzględniono zgłoszone uwagi do planu. Plan uchwalony został przez wymagany przepisem art. 20 ust. 1 u.p.z.p. organ tj. radę gminy. Nie doszło także do naruszenia zawartości merytorycznej planu, określonej w tym przepisie (część tekstowa, graficzna i inne załączniki).
W zaskarżonych przez organ nadzoru przepisach planu, Rada Miejska dopuściła się jednak naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uzasadniających stwierdzenie nieważności tego planu w części dotyczącej wskazanych przepisów.
Podnieść przede wszystkim należy, że zgodnie z art. 94 Konstytucji RP i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, organy gminy wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej i zarazem naruszeniem konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Należy bowiem pamiętać, że w świetle art. 94 Konstytucji RP regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów.
Ponadto zauważyć należy, że organ gminy, uchwalając przepisy prawa miejscowego, powinien przestrzegać regulacji zawartych w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908), stanowiących w myśl art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, źródło powszechnie obowiązującego prawa. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego winien zatem uwzględnić regulacje § 115 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do wskazanego rozporządzenia, z których wynika, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym. Powinien także wziąć pod uwagę przepisy § 118 i § 137 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia stanowiące, że w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym (w ustawie upoważniającej lub w innym akcie normatywnym – innej ustawie, ratyfikowanej umowie międzynarodowej, czy rozporządzeniu) oraz przepisy § 116 i § 136 w zw. z § 143 określające, że w akcie wykonawczym nie zamieszcza się przepisów prawnych niezgodnych ze wskazanymi aktami normatywnymi, a więc i przepisów modyfikujących ich treści.
Sprzeczne z prawem jest również, w świetle § 149 załącznika do rozporządzenia, formułowanie bez upoważnienia ustawowego, w akcie wykonawczym niższym rangą niż ustawa definicji ustalających znaczenie określeń ustawowych. Oznacza to, że powszechnie obowiązujący porządek prawny narusza w stopniu istotnym nie tylko regulowanie przez radę gminy raz jeszcze tego, co zostało już uregulowane w źródle prawa powszechnie obowiązującego, lecz również modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu, co możliwe jest tylko w graniach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanej sprawy stwierdzić należy, że Rada Miejska nie była uprawniona do regulowania w ramach zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, w rozumieniu art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p., wymogów postępowania z zabytkami, gdyż takie zagadnienia kompleksowo reguluje ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Stosownie do § 4 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587) ustalenia dotyczące zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej powinny zawierać określenie obiektów i terenów chronionych ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym określenie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów. W myśl tego przepisu realizacja art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. polegać ma na wyodrębnieniu terenów podlegających ochronie jako zabytki i ustaleniu sposobu ich zagospodarowania.
Ponownego podkreślenia wymaga, że podejmując uchwałę w sprawie ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Rada Miejska zobligowana była działać w zakresie przyznanych jej ustawowo kompetencji wynikających ściśle z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawodawca, formułując określoną delegację do wydania aktu wykonawczego, przekazuje upoważnienie do uregulowania wyłącznie kwestii nieobjętych dotąd żadną normą o charakterze powszechnie obowiązującym w celu ukształtowania stanu prawnego uwzględniającego m.in. specyfikę, możliwości i potrzeby środowiska, do którego właściwy akt wykonawczy jest skierowany. Wynika stąd niedopuszczalność takiego działania organu realizującego delegację ustawową, które polega na powtarzaniu bądź modyfikacji wiążących norm o charakterze powszechnie obowiązującym. Przedstawione stanowisko znajduje odzwierciedlenie w utrwalonej linii orzeczniczej, uznającej za niedopuszczalne powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikację (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 30 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 143/15, wyrok NSA z 28 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1562/13 oraz wyrok NSA z 16 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 961/10, dostępne pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., orzeczono jak w sentencji.