Uzasadnienie
Pismem z dnia 18 października 2022 r., znak (...), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "PINB", "organ pierwszej instancji"), zawiadomił W. O. (dalej jako: "inwestor", "skarżący") o wszczęciu z urzędu, na podstawie art. 61 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm., dalej jako: "k.p.a."), postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych wykonanych przez inwestora w lokalu (...) znajdującym się na parterze budynku mieszkalno-usługowego przy Al. (...) w M., które spowodowały zmianę warunków technicznych i użytkowych w sąsiednich lokalach znajdujących się w budynku mieszkalno-usługowym przy Pl. (...) w M., na wykonanie których wymagane było pozwolenie na budowę albo zgłoszenie. Organ pierwszej instancji poinformował również inwestora o włączeniu do materiału dowodowego protokołu z przeprowadzonej kontroli wraz z dokumentacją fotograficzną, oświadczenia inwestora z 18 lipca 2022 r. oraz przesłanych przez niego, drogą elektroniczną, pism z 12 września 2022 r. oraz 28 września 2022 r. Ponadto, organ pierwszej instancji pouczył inwestora o jego prawach jako strony postępowania, wynikających z art. 73, art. 10 i art. 32 k.p.a.
Inwestor pismem z 4 listopada 2022 r., wniósł "odwołanie od decyzji z dnia 18 października 2022 r., l.dz. (...)", podnosząc zarzut naruszenia konstytucyjnej zasady domniemania niewinności, a także art. 7, art. 10 i art. 77 k.p.a. Zarzucił, że rozstrzygnięto o jego winie bez przeprowadzenia postępowania, bez jakichkolwiek dowodów w sprawie i bez wysłuchania go jako strony postępowania.
W związku z powyższym, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.
Postanowieniem z 14 grudnia 2022 r., Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "WINB", "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 134 w związku z art. 144 k.p.a., stwierdził niedopuszczalność odwołania złożonego przez inwestora. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że kwestionowane przez inwestora pismo nie jest decyzją administracyjną, gdyż nie zawiera elementów właściwych dla tego rozstrzygnięcia, wynikających z treści art. 107 § 1 k.p.a., poza datą. Nie można zatem przyjąć, że organ pierwszej instancji zakończył postępowanie, o którym poinformował pisemnie strony postępowania. Zaznaczono przy tym, że postępowanie w niniejszej sprawie nadal toczy się.
Inwestor wniósł na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, zarzucając naruszenie art. 134 k.p.a., poprzez bezzasadne przyjęcie, że zaskarżona przez niego czynność PINB nie jest decyzją administracyjną. W związku z powyższym zarzutem, skarżący wniósł "o wycofanie z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia".
W uzasadnieniu wniesionej skargi skarżący podniósł, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte wraz z dokonaniem pierwszej czynności procesowej wobec niego, czyli przeprowadzeniem kontroli w dniu 15 lipca 2022 r., stanowiącej w jego ocenie oględziny, o których mowa w art. 75 § 1 k.p.a. W tej sytuacji, kolejne pismo, wydane przez organ pierwszej instancji po upływie 3 miesięcy, nie mogło być przez niego inaczej odebrane niż formalne zakończenie prowadzonego postępowania administracyjnego. Wskazał, że pismo to zawierało oznaczenie organu administracji, oznaczenie strony, rozstrzygnięcie i podpis. Odnośnie do rozstrzygnięcia skarżący wskazał, że w piśmie tym jednoznacznie stwierdzono, że to on wykonał wskazane roboty budowlane, które spowodowały zmianę warunków technicznych i użytkowych w sąsiednich lokalach, bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia.
Tym samym, organ pierwszej instancji uznał skarżącego za sprawcę. Skarżący podkreślił, że działania PINB, polegające na stwierdzeniu w przedmiotowym piśmie naruszenia przez niego prawa, mogą mieć także istotny wpływ na ewentualne postępowanie w sprawie o wykroczenie oraz w toczącej się sprawie cywilnej. Skarżący zakwestionował także prawidłowość sformułowań użytych przez organ pierwszej instancji w treści pisma z 18 października 2022 r. i wskazał na brak pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej i kształtowania kultury prawnej.
W odpowiedzi na skargę, WINB wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że przypisywanie przez skarżącego przedmiotowemu zawiadomieniu cech decyzji jest nieuzasadnione i nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach. Podkreślono, że kwestionowane pismo informowało stronę postępowania o wszczęciu postępowania w sprawie wskazanej w treści pisma. Postępowanie to nadal się toczy, nie zapadło w jego toku rozstrzygnięcie merytoryczne. Organ zauważył również, że kontrola może być przeprowadzona w każdym czasie i sama w sobie nie przesądza o wszczęciu postępowania administracyjnego, lecz ma jedynie ustalić, czy roboty zostały wykonane zgodnie z przepisami i czy ewentualnie istnieją podstawy do wszczęcia stosownego postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) oraz art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.
z 2023 r., poz. 259, dalej jako: "p.p.s.a."), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest wyłącznie sprawdzenie, czy zaskarżony akt prawny został wydany zgodnie z przepisami prawa materialnego oraz czy przy jego wydaniu nie zostały naruszone przepisy postępowania w stopniu wymagającym jego uchylenia.
Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę Sąd uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.
Na wstępie wyjaśnić należy, że złożona skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie.
Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie wydane w trybie art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Regulacja ta wyznacza zakres postępowania organu odwoławczego określanego w doktrynie mianem wstępnego, rozpoczynającego działanie organu wyższego stopnia od badania zaistnienia przesłanek formalnych dopuszczalności odwołania. Na tym etapie postępowania organ odwoławczy jest obowiązany ocenić, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Jeżeli czynności postępowania wstępnego ujawnią brak formalnych przesłanek odwołania, to obowiązkiem organu jest wydanie postanowienia, kończącego ostatecznie postępowanie w sprawie. Akt ten nie tylko kończy etap postępowania wstępnego, lecz jednocześnie całe postępowanie drugoinstancyjne.
Zaznaczyć przy tym należy, że postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania nie ma charakteru merytorycznego, lecz jest jedynie formalnym stwierdzeniem, że odwołanie nie może zostać rozpoznane. Tym samym, przedmiot badania sądu rozpoznającego skargę na tego rodzaju postanowienie ogranicza się jedynie do skontrolowania legalności orzeczenia o niedopuszczalności odwołania, natomiast nie obejmuje oceny, co do podniesionych w skardze innych zarzutów.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że niedopuszczalność odwołania może wynikać zarówno z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Do przyczyn niedopuszczalności odwołania o charakterze podmiotowym zaliczyć należy przypadki wniesienia środka zaskarżenia przez osobę niemającą do tego legitymacji (np. przez osobę trzecią), bądź przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych. Natomiast do przyczyn niedopuszczalności odwołania o charakterze przedmiotowym zalicza się w szczególności brak przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego, czy też wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych, a także nieistnienie w sensie prawnym przedmiotu zaskarżenia, tj. nieistnienie decyzji administracyjnej w znaczeniu prawnym, w sytuacji gdy zaskarżona czynność organu nie jest decyzją, a jest aktem normatywnym np. aktem prawa miejscowego, jest czynnością cywilnoprawną albo stanowi czynność materialno-techniczną (por. wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 3669/18, dostępne w CBOSA).
W myśl art. 127 § 1 k.p.a., stronie służy odwołanie od decyzji administracyjnej wydanej w pierwszej instancji. Podkreślić należy, że odwołanie jest podstawowym, zwyczajnym środkiem zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym. Za pomocą odwołania od decyzji administracyjnej uprawnione podmioty mogą żądać weryfikacji poprawności rozstrzygnięcia decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji. Odwołanie od decyzji administracyjnej wnoszone jest wówczas, gdy osoba uprawniona do jego wniesienia nie zgadza się z rozstrzygnięciem zapadłym w postępowaniu administracyjnym – może tu chodzić zarówno o samo rozstrzygnięcie (tzw. sentencja decyzji administracyjnej), jak i o uzasadnienie decyzji administracyjnej (rozstrzygnięcie jest korzystne, ale samo uzasadnienie już nie).
W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie prawidłowo organ odwoławczy uznał, że kwestionowane przez inwestora pismo nie jest decyzją administracyjną, lecz zawiadomieniem o wszczęciu postępowania administracyjnego i w konsekwencji, nie podlega ono zaskarżeniu w drodze odwołania.
Wskazać należy, że stosownie do art. 61 § 1 k.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. O wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie (art. 61§ 4 k.p.a.).
Analiza treści pisma organu pierwszej instancji z 18 października 2022 r., nie pozostawia wątpliwości, że pismo to stanowi zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego, o którym mowa w powołanym wyżej przepisie.
Zauważyć przede wszystkim należy, że w piśmie tym organ pierwszej instancji wprost odwołał się do treści art. 61 § 4 k.p.a. i jednoznacznie wskazał, że jest to zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego w opisanej w tym piśmie sprawie. Inwestor jako strona przedmiotowego postępowania został poinformowany o zgromadzonym dotychczas materiale dowodowym, obejmującym protokół z przeprowadzonej kontroli wraz z dokumentacją fotograficzną oraz pisma skarżącego z 12 września 2022 r. i 28 września 2022 r. i złożone przez niego oświadczenie z 18 lipca 2022 r. Inwestor został też pouczony o przysługujących mu prawach, wynikających z art. 73, art. 10 i art. 32 k.p.a., a także o obowiązku zawiadamiania organu o każdej zmianie adresu, w tym adresu elektronicznego (art. 41 k.p.a.). Powyższe informacje zostały sformułowane w sposób jasny, precyzyjny i przejrzysty, a ich treść, w ocenie Sądu, bezspornie świadczy o charakterze tego pisma.
Mimo bowiem pisemnej formy, zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania przewidziane w art. 61 § 4 k.p.a. nie jest postanowieniem czy decyzją, o których mowa w k.p.a. Zawiadomienie ma jedynie walor informacyjny dla strony prowadzonego postępowania. Jednocześnie ciążący na organie administracji publicznej obowiązek powiadomienia o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego, a także o zakresie tego postępowania, stanowi wypełnienie gwarancji procesowych strony danego postępowania, wynikających z art. 10 § 1 k.p.a. Obowiązek ten ma umożliwić stronie postępowania realizację określonych przepisami prawa uprawnień procesowych, mających wpływ na ustalenie stanu faktycznego i prawnego konkretnej sprawy, a więc czynności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia.
Odnosząc się natomiast do podniesionych przez skarżącego zarzutów dotyczących przeprowadzonej przez organ pierwszej instancji kontroli, wskazać należy, że zgodnie z art. 81 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r., poz. 2531 ze zm., dalej jako: "P.b."), organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego przy wykonywaniu obowiązków określonych przepisami prawa budowlanego mogą dokonywać czynności kontrolnych. Protokolarne ustalenia dokonane w toku tych czynności stanowią podstawę do wydania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach prawa budowlanego. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec regulacji k.p.a. w tym zakresie, że pozwala na wstępnym etapie i jeszcze przed formalnym wszczęciem postępowania administracyjnego na dokonanie kontroli w zakresie objętym Prawem budowlanym.
Zatem dokonanie kontroli na podstawie art. 81 ust. 4 P.b. nie jest równoznaczne z wszczęciem postępowania administracyjnego oraz nie stanowi przeprowadzenia oględzin rozumianych jako czynność procesowa przewidziana w art. 79 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2022 r., sygn. akt II OSK 627/19; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 7 października 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 462/21, dostępne w CBOSA). Jeśli jednak w toku kontroli okaże się, że będący przedmiotem kontroli obiekt budowlany narusza przepisy prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego jest zobligowany do wszczęcia postępowania administracyjnego, a dokonane w trakcie kontroli ustalenia, zanotowane w protokole, stanowią w świetle art. 81 ust. 4 P.b. materiał dowodowy.
Wyjaśnić również należy, że wbrew twierdzeniom skarżącego, pismo z 18 października 2022 r. nie zawiera elementów niezbędnych do uznania tego pisma - zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. – za decyzję administracyjną.
Decyzja administracyjna jest zewnętrznym aktem władczym, określającym sytuację prawną konkretnie oznaczonego podmiotu w konkretnie oznaczonej sprawie. W ujęciu materialnym pod pojęciem decyzji rozumie się oparte na przepisach prawa administracyjnego władcze, jednostronne oświadczenie woli organu administracji publicznej, określające sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata w indywidualnie oznaczonej sprawie. Zgodnie zaś z art. 104 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej załatwia sprawę poprzez wydanie decyzji. Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części, albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji (art. 104 § 2 k.p.a.).
Rozstrzygnięcie sprawy stanowi podstawowy, zasadniczy element każdej decyzji administracyjnej. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji.
Przedmiotowe pismo nie spełnia powyższych wymogów, bowiem nie zawiera rozstrzygnięcia, które stanowi istotę decyzję, wyrażającą rezultat stosowania normy prawa materialnego do konkretnego przypadku, w kontekście okoliczności faktycznych sprawy na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego. Rzeczowa analiza treści przedmiotowego pisma nie pozwala na stwierdzenie, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zakończono wydaniem rozstrzygnięcia, które zostało zawarte w tym piśmie. Rozstrzygnięcia nie można ani domniemywać, ani wyprowadzać z treści uzasadnienia, powinno ono być wyrażone wprost w sentencji decyzji w sposób precyzyjny, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 września 2022 r., sygn. akt IV SA/Po 991/21, dostępne w CBOSA). Takiego rozstrzygnięcia, dotyczącego konkretyzacji praw lub obowiązków skarżącego, przedmiotowe pismo nie zawiera. Tym samym, brak rozstrzygnięcia nie zezwala na uznanie danego aktu za decyzję administracyjną.
Reasumując powyższe rozważania, należy zatem stwierdzić, że odwołanie od zawiadomienia PINB z 18 października 2022 r., informującego skarżącego o wszczęciu postępowania w sprawie robót budowlanych wykonanych przez inwestora w lokalu (...) znajdującym się na parterze budynku mieszkalno-usługowego przy Al. (...) w M., które spowodowały zmianę warunków technicznych i użytkowych w sąsiednich lokalach znajdujących się w budynku mieszkalno-usługowym przy
Pl. (...) w M., na wykonanie których wymagane było pozwolenie na budowę albo zgłoszenie – jest niedopuszczalne z przyczyn o charakterze przedmiotowym. Skarżący bowiem nie zaskarżył decyzji, lecz pisemne zawiadomienie o wszczęciu postępowania z urzędu, przewidziane w art. 61 § 4 k.p.a., od którego odwołanie nie przysługuje.
W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonego postanowienia z obowiązującym prawem, skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.