Uzasadnienie
Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że postanowieniem z dnia "[...]", znak "[...]" Dziekan Wydziału "[...]" Uniwersytetu, działając w trybie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. 2000, Nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej jako kpa), orzekł o zawieszeniu postępowania wszczętego z urzędu w sprawie wydania decyzji w przedmiocie skreślenia P. B. z listy studentów "[...]".
Uzasadniając powyższe organ wskazał, że w dniu "[...]" wydał decyzję o skreśleniu P. B. z listy studentów "[...]" studiów stacjonarnych "[...]", którą na skutek odwołania studenta następnie uchylił w całości decyzją autokontrolną z dnia "[...]" P. B. domagał się jednak jej uchylenia i orzeczenia o odmowie skreślenia z listy studentów. Po rozpatrzeniu odwołania Rektor utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W związku z tym strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, który wyrokiem z dnia "[...]" uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji, a także decyzję Dziekana Wydziału "[...]" z dnia "[...]". Organ podał, że w dniu "[...]" została wydana nowa decyzja w sprawie skreślenia P. B. z listy studentów w oparciu o inne podstawy prawne i faktyczne, niż decyzja poprzednia. Podkreślono, że skutek jednej i drugiej decyzji prowadzi do skreślenia studenta z listy studentów.
Organ stwierdził, iż druga decyzja nie jest decyzją ostateczną i dlatego zachodzi potrzeba zawieszenia postępowania w sprawie wszczętej z urzędu w "[...]" do czasu zakończenia postępowania w sprawie wszczętej z urzędu w dniu "[...]". Pomimo bowiem tego, że oba te postępowania są odmienne i oparte na innych przesłankach faktycznych, to sentencja decyzji kończącej każde z tych postępowań w swoich skutkach będzie taka sama.
W dniu "[...]" P. B. wniósł zażalenie na to postanowienie, domagając się jego uchylenia. Podniósł, iż nie zgadza się na zawieszenie postępowania w sprawie wszczętej z urzędu w "[...]", gdyż skutek jednej i drugiej decyzji nie doprowadzi do jego skreślenia, ponieważ on nie chce być skreślonym.
Zaskarżonym postanowieniem z dnia "[...]", znak: "[...]" Rektor utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.
W motywach rozstrzygnięcia Rektor przytoczył stan faktyczny przedstawiony przez Dziekana i wskazał, że organ I instancji zawiesił na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa postępowanie w przedmiotowej sprawie aż do rozstrzygnięcia przez WSA w Olsztynie skargi na decyzję z dnia "[...]". Organ potwierdził, iż powyższe stanowi zagadnienie wstępne, o którym mowa w powołanym przepisie podkreślając, że w niniejszej sprawie zakończenie przedmiotowego postępowania jest ściśle uzależnione od sposobu zakończenia postępowania wszczętego w dniu "[...]".
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie P. B. wniósł o uchylenie obu powyższych postanowień w związku z naruszeniem art. 7, 8, 11, 12, 97 § 1 pkt 4 i 107 § 3 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Uzasadnił, iż nieprawdą jest twierdzenie organu II instancji, że decyzja z dnia "[...]" została zaskarżona do WSA. Skarga taka nie została wniesiona, gdyż rozstrzygnięcie to nie jest jeszcze ostateczne. Zauważył, że treść postanowienia organu I instancji wskazuje, że prawdziwą przyczyną zawieszenia postępowania było "oczekiwanie do czasu zakończenia postępowania w sprawie wszczętej z urzędu "[...]"". Skarżący podniósł, iż podany powód nie stanowi wcale zagadnienia wstępnego w sprawie, zagadnienia takiego nie rozstrzyga też inny organ, tylko ten sam. Stwierdził, iż to Rektor winien zakończyć postępowanie wszczęte w dniu "[...]". Zarzucił, że uzasadnienia obu postanowień są niezrozumiałe i wewnętrznie sprzeczne, nie widomo bowiem co właściwie jest tym "zagadnieniem wstępnym".
Skarżący wywiódł, iż być może organ chciałby jakoś zatrzymać tok postępowania, ale gdyby pełnomocnik organu zechciał brać udział w rozprawach (a w szczególności w sprawie o sygn. akt "[...]"), to dowiedziałby się, jakie Sąd miał zapatrywania i wskazówki co do kwestii dwutorowości postępowania oraz kwestii pierwszeństwa postępowania. Wskazał, że to sam organ wszczyna kolejne postępowania, mimo kategorycznego sprzeciwu strony, a następnie organ ten zaczyna gubić się w tych postępowaniach i bezzasadnie próbuje zawiesić jedno z nich i, żeby było jeszcze bardziej skomplikowanie, to okazuje się, że zawiesza nie to, na zawieszenie którego strona by się zgodziła, choć uważa, że drugie postępowanie w ogóle nie powinno było się toczyć i czym prędzej mogło i powinno było być umorzone.
Skarżący podkreślił, że organ nie tylko nie wykazał istnienia zagadnienia wstępnego, ale przede wszystkim brak jest uzasadnienia - czyli najważniejszego elementu - w zakresie wykazania istnienia zależności między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a,,rozpatrzeniem" sprawy i wydaniem decyzji. Zdaniem strony nie występuje, a co najmniej nie została wykazana żadna przeszkoda prawna do "rozpatrzenia" sprawy i wydania decyzji w ogóle.
W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wniósł o oddalenie skargi oraz przeprowadzenie dowodu z akt sprawy załączonych do odpowiedzi na skargę w sprawie sygn. akt "[...]" oraz "[...]". Organ uznał zarzuty skargi za bezpodstawne. Stwierdził, że przesłanki jakimi kierowano się przy zawieszeniu postępowania zostały dokładnie wyjaśnione przez Dziekana i uzupełnione w uzasadnieniu postanowienia Rektora. Wskazał, iż nieprawdziwe jest twierdzenie skarżącego co do ostateczności decyzji Dziekana z dnia "[...]" w sprawie skreślenia z listy studentów skarżącego. Podniesiono, że w dniu wydania postanowienia w sprawie zawieszenia przedmiotowego postępowania skarżący złożył skargę do WSA w Olsztynie na bezczynność Rektora w sprawie rozpatrzenia odwołania od decyzji Dziekana w przedmiocie skreślenia z listy studentów. Odwołanie od tej decyzji skarżący wniósł w dniu "[...]" jednocześnie nie podpisując go własnoręcznym podpisem.
Organ I instancji wezwał skarżącego do uzupełnienia braków formalnych pisma w ciągu 7 dni. Termin do uzupełnienia braków upływał w dniu "[...]". Skarżący nie uzupełnił braków w tym terminie, a w dniu "[...]" wniósł skargę na bezczynność Rektora co do rozpatrzenia jego odwołania, jednocześnie wskazując, iż to nie Dziekan lecz Rektor powinien wezwać go do uzupełnienia braków formalnych pisma. Z takim twierdzeniem skarżącego organ się nie zgadzał i swoje argumenty wywiódł w odpowiedzi na skargę - sygn. akt "[...]". Jednocześnie do czasu rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy przez WSA w Olsztynie organ nie mógł określić czy postępowanie wszczęte w dniu "[...]" zostało zakończone decyzją ostateczną czy też nie jest jeszcze zakończone. Organ zarzucił, że to skarżący wprowadza Sąd w błąd, wiedząc doskonale jakie sprawy toczy przed WSA w Olsztynie, a podnosi, iż nie ma w danej sprawie żadnej skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje między innymi w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.
Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ w rozpoznawanej sprawie brak było przesłanek do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, zgodnie z którym postępowanie administracyjne podlega zawieszeniu, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.
Z przepisu tego wynika, że przerwanie postępowania i odłożenie decyzji w czasie może odnosić się tylko do takich sytuacji, w których organ rozpatrujący sprawę nie może jej rozstrzygnąć ze względu na pojawienie się zagadnienia wstępnego, wymagającego uprzedniego odrębnego rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd, wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Musi więc istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. W przypadku braku takiego związku, zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne (tak: NSA w wyroku z dnia 4.04.2005r., sygn. akt II GSK 27/05, LEX nr 180423).
Rację ma skarżący, iż podane przez organy przyczyny zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie nie stanowiły zagadnienia wstępnego, o którym mowa w cytowanym przepisie. W doktrynie i judykaturze jednolicie przyjmuje się, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu tego przepisu mogą być wyłącznie kwestie (zagadnienia) prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej (por. wyr. NSA z dnia 1 czerwca 1998 r., II SA 534/98, niepubl.). Nie może budzić bowiem wątpliwości, że to organ prowadzący postępowanie obowiązany jest w jego toku do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i ustalenia jakie przepisy mają w sprawie zastosowanie, co pozwoli dokonać subsumcji faktów uznanych za udowodnione pod stosowną normę prawną, a następnie ustalić konsekwencje prawne tych faktów.
W konsekwencji trzeba uznać, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu powyższego przepisu może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem.
A więc chodzi tu o takie zagadnienia, których treścią może być m.in. wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku strony mające znaczenie prawne w danej sprawie dokonane przez inny organ niż orzekający. Poza tym zagadnienia wstępne muszą powstać na tle przepisów prawa administracyjnego materialnego, mających zastosowanie w danej sprawie ze względu na przedmiot toczącego się postępowania administracyjnego. Tym samym zagadnienia wstępnego nie może spowodować jedynie działanie tego samego organu, który (jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie) chcąc odnieść tożsamy skutek wszczyna z urzędu kolejne postępowanie administracyjne w sprawie o takim samym przedmiocie. Takie postępowanie organu jest bezpodstawne i tym samym nie może uzasadniać zawieszenia postępowania wszczętego uprzednio.
W niniejszej sprawie mamy do czynienia natomiast z sytuacją, w której, na co zasadnie zwrócił uwagę skarżący, organ I instancji wszczął dwa odrębne postępowania administracyjne w tej samej sprawie, tj. skreślenia skarżącego z listy studentów "[...]" – "[...]". Pierwsze - w "[...]", a drugie - "[...]" (w czasie gdy strona zaskarżyła decyzję Rektora z dnia "[...]" do WSA w Olsztynie, który wyrokiem z dnia "[...]" uchylił wydane przez organy decyzje, zobowiązując jednocześnie do prawidłowego przeprowadzenia postępowania administracyjnego i wydania rozstrzygnięcia w sprawie). Organy podkreślają, że w obu postępowaniach wydane zostały rozstrzygnięcia w oparciu o różne podstawy prawne, przyznając jednocześnie, iż skutek działań organu I instancji w obu postępowaniach jest taki sam. Skoro tak, to niezrozumiałym jest dlaczego organ I instancji prowadzi dwa postępowania w tej samej sprawie. Sytuacja taka z natury rzeczy spowoduje zależność pomiędzy wydanymi w obu postępowaniach rozstrzygnięciami.
Jednak to, które postępowanie i w jaki sposób zakończyć (decyzją merytoryczną czy umorzeniem) powinien rozstrzygnąć organ I instancji, skoro wszczął obydwa postępowania, a nie oczekiwać na ocenę legalności prowadzenia jednego z nich przez sąd administracyjny (choć skarga w tym przedmiocie byłaby jeszcze przedwczesna wobec nieostateczności powoływanej przez organy decyzji z "[...]"). Wskazać bowiem należy, że w dniu wydania zaskarżonego postanowienia, od decyzji z dnia "[...]" wniesione zostało odwołanie, które nie zostało rozpatrzone przez Rektora, a więc sam ten a nie inny organ, który podejmował rozstrzygnięcie w sprawie. Z całą pewnością zagadnieniem wstępnym dającym podstawę do zawieszenia postępowania nie jest także postępowanie wszczęte skargą na bezczynność Rektora w rozpatrzeniu odwołania, ponieważ wyrok w sprawie bezczynności organu nie pozostaje w związku i nie ma żadnego wpływu na bieg wcześniej wszczętego postępowania w przedmiocie skreślenia z listy studentów.
W związku z tym, wobec stwierdzenia naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 kpa Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji.
Z mocy art. 152 tejże ustawy Sąd orzekł, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Oznacza to, iż nie wywołuje ono skutków prawnych od chwili wydania wyroku. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.
O kosztach postępowania sądowego, obejmujących wpis od skargi w kwocie 100 zł i koszty zastępstwa prawnego w kwocie 240 zł, orzeczono na podstawie art. 200 wskazanej ustawy i § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).