Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia "[...]"r. Starosta O odmówił udostępnienia do wglądu dokumentów z lat 50 i 60 ubiegłego wieku do chwili obecnej dotyczących zmian prawnych właścicieli działek numer "[...]" i numer "[...]" oraz działek oznaczonych pierwotnie numerami: "[...]", "[...]" i "[...]" położonych w obrębie S, gmina O oraz wglądu do dokumentów dotyczących zmian prawnych właścicieli od momentu przekazania na rzecz Rejonu Przemysłu D do chwili obecnej odnośnie działki oznaczonej pierwotnie numerem "[...]" położonej w obrębie S, gmina O. W uzasadnieniu podano, że pismem z dnia "[...]"r. H M zwróciła się do Starosty O z prośbą o udostępnienie do wglądu dokumentów z lat 50 i 60 ubiegłego wieku oraz udzielenia informacji dotyczących działek oznaczonych nr "[...]" i nr "[...]" położonych w obrębie S. Wezwana na wykazania interesu prawnego nie podała konkretnego przepisu prawa, stwierdzając że jako spadkobierczyni po P S przysługuje jej szeroko rozumiany interes prawny w wyjaśnieniu tego, w jaki sposób grunty należące w przeszłości do jej przodków znalazły się w niewyjaśniony sposób w zasobach Skarbu Państwa.
Postanowieniem z dnia "[...]"r. Starosta O odmówił udostępnienia żadnych dokumentów ze względu na udzielone wcześniej wyczerpujące informacje oraz udostępnione dokumenty, a także brak interesu prawnego wnioskodawczyni w uzyskaniu dostępu do dokumentów dotyczących nieruchomości, które nie były własnością spadkodawcy wnioskodawczyni. Na skutek zażalenia wniesionego przez H M postanowieniem z dnia "[...]"r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa W w O uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, wskazując że organ rozpatrzył sprawę bez należytej staranności, gdyż nie odniósł się w całości do żądania strony. Wnioskodawczyni w swoim piśmie wskazała aktualne numery nadane gruntom, a w czasach, gdy stanowiły własność P S mogły mieć inne numery, a ponadto zwróciła się o udzielenie informacji co do dz. nr "[...]", która również zdaniem skarżącej stanowiła jego własność.
Organ podał, że ponownie badając akta z regulacji wsi S zwrócono uwagę, że przebiegała ona wieloetapowo. W pierwszym etapie geodeci dokonywali m.in. analizy areału gruntów otrzymanych na podstawie aktów nadania przez poszczególnych obywateli oraz obszaru faktycznie przez nich uprawianego, co uwidoczniono w wykazie osadników, którzy otrzymali akty nadania - wieś S oraz w spisie uczestników regulacji gromady S zatwierdzonym w dniu "[...]"r. Ze spisu tego wynika, że P S na dzień sporządzenia spisu posiadał 7,00 ha. W drugim etapie regulacji geodeci dokonali wstępnych pomiarów, na podstawie których w "[...]"r. mierniczy sporządził mapę uregulowanych gruntów wsi S oraz rejestr pomiarowo-klasyfikacyjny, w którym wykazał P S jako nabywcę działek nr "[...]" o powierzchni 2,55 ha, nr "[...]" o powierzchni 0,35 ha i nr "[...]"o powierzchni 4,10 ha (łącznie 7,00 ha). Taki stan posiadania gruntów przez pana P S uwidoczniono również w wykazie oświadczeń uczestników regulacji gromady S sporządzonego w "[...]"r.
W trzecim etapie regulacji geodeci dokonali końcowych pomiarów, korekty granic oraz przenumerowania działek na terenie wsi S, w "[...]"r. sporządzili również pierworys mapy ewidencyjnej. Ponadto w marcu "[...]"r. geodeta sporządził rejestr pomiarowo-klasyfikacyjny wsi S, w którym wykazał P S jako posiadacza działki nr "[...]" o powierzchni 2,52 ha i udziału 1/2 części w działce nr "[...]" o powierzchni 0,58 ha. Taki stan posiadania gruntów został wykazany w rejestrze gruntów wsi S założonym w "[...]"r. Granice gospodarstw (działek) na obszarze wsi S zostały zatwierdzone orzeczeniem Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydział Rolnictwa i Leśnictwa w O z dnia "[...]"r. Wyjaśniono, jakie numery miały wymienione we wniosku działki pierwotnie i jakie zaszły zmiany w ich granicach i numeracji oraz podano, że działki te nie znajdowały się w posiadaniu pana P S, tylko innych osób fizycznych, a historia zmian numeracji co do części tych działek została opisana w piśmie Starosty O z dnia "[...]"r.
Wskazano, że wprawdzie działka nr "[...]" o powierzchni 4,10 ha początkowo znajdowała się w posiadaniu P S, ale została przekazana na rzecz Rejonu Przemysłu D jesienią "[...]"r., a w "[...]"r. została włączona do działki nr "[...]" o powierzchni 19,55 ha i w rejestrze ewidencji gruntów wsi S założonym w "[...]"r. wpisana jako własność Skarbu Państwa we władaniu Rejonu Przemysłu D Tartak M, następnie Przedsiębiorstwa P D Tartak M. Działka ta obecnie składa się z wielu numerów działek, powstałych na skutek podziałów, ale od momentu założenia rejestru ewidencji gruntów dla obrębu S do chwili obecnej działki te nie były własnością P S. Wyjaśniono, że zadaniem starosty prowadzącego ewidencję gruntów i budynków jest udzielanie informacji i wydawanie wypisów i wyrysów przy spełnieniu warunków określonych prawem, nie zaś prowadzenie czynności poszukiwawczych mienia konkretnych osób, jednakże przedmiotowy wniosek został rozpatrzony szczegółowo, gdyż przeszukano nie tylko zasób geodezyjno-kartograficzny Starostwa, ale dokonano także wglądu do akt osiedleńczych znajdujących się uprzednio w posiadaniu Urzędu Gminy O. Posiadane dokumenty, których kopie otrzymała wnioskodawczyni, opiewają jedynie na nieruchomości wymienione w piśmie Starosty z dnia "[...]"r.
Zatem poszukując innych nieruchomości mogących należeć do spadkodawcy wnioskodawczyni, powinna okazać dokument, na podstawie którego dana nieruchomość (działka) stanowiła jego własność. Podniesiono, że P S zmarł w dniu "[...]"r., a tym samym orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w O o wykonaniu aktu nadania z dnia "[...]"r. zostało wydane po jego śmierci. Organ stwierdził, że wnioskodawczyni nie posiada interesu prawnego w uzyskaniu wglądu do dokumentów dotyczących wskazanych przez nią działek, w tym także w żądaniu udostępnienia danych co do zmian właścicieli, jakie nastąpiły w odniesieniu do działki oznaczonej pierwotnie nr "[...]", przejętej na rzecz Rejonu Przemysłu D i włączonej do działki nr "[...]" od momentu przejęcia powyższej nieruchomości do chwili obecnej z uwagi na fakt, że są to zmiany wtórne i nie mają bezpośredniego związku ze spadkodawcą żalącej się. Nowi nabywcy tych nieruchomości nabyli je w dobrej wierze, w oparciu o wpisy znajdujące się w księgach wieczystych założonych dla tych nieruchomości w późniejszym okresie.
Wskazano przy tym, że w trakcie badania akt nie znaleziono orzeczenia o wykonaniu aktu nadania na działkę oznaczoną pierwotnie nr "[...]" na rzecz spadkodawcy wnioskodawczyni. Także wnioskodawczyni nie przedstawiła takiego orzeczenia. Natomiast dochodzenie przez spadkobierców praw własności lub odszkodowań za utracone nieruchomości powinno odbywać się na wniosek zainteresowanych osób przed sądem powszechnym.
Na powyższe postanowienie zażalenie złożyła H M, zarzucając organowi I instancji:
- - nierozpoznanie istoty sprawy, gdyż organ przeprowadził powierzchowne postępowanie, które w konsekwencji nie doprowadziło do wyjaśnienia sprawy, zgodnie z zaleceniami Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego;
- - błędne ustalenia faktyczne, które w konsekwencji doprowadziły do tego, że skarżącej odmówiono po raz kolejny dostępu do akt sprawy i możliwości osobistego zapoznania się z nimi tłumacząc, iż strona nie posiada interesu prawnego w sytuacji, w której z dotychczasowego przebiegu postępowania jednoznacznie wynika, że interes taki posiada, bowiem jest zainteresowana kwestiami związanymi z prawem własności działek gruntu należących w przeszłości do jej przodków, które w niewyjaśnionych okolicznościach, zmieniły właścicieli, a dokumentacja w tym zakresie znajduje się właśnie w Starostwie;
- - wewnętrzną sprzeczność i niekonsekwencję przyjętą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia polegającą na tym, że w postanowieniu tym organ wskazuje, że wg pomiarów z "[...]"r. P S posiadał ziemię o łącznym obszarze 7,00 ha, a w roku "[...]" posiał już tylko 3,10 ha, wobec czego zasadnym jest wyjaśnienie tego w jaki sposób i dlaczego ziemia i obszar gospodarstwa uległo znaczącemu zmniejszeniu.
W związku z powyższym wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i udostępnienie jej żądanych materiałów, pozostających w zasobach Starostwa. Podniosła, że użyte przez organ określenie, że działka należąca do spadkodawcy wnioskodawczyni została przekazana na rzecz Rejonu Przemysłu Do jesienią "[...]"r. jest niejasne i nieprecyzyjne, a istotne jest ustalenie czy została ona sprzedana, wydzierżawiona czy też może oddana do bezpłatnego użytkowania, bądź przekazana w jakiś inny sposób. Ma to znaczenie zasadnicze dla wyjaśnienia kwestii prawa własności do tej działki. Zdaniem strony Starosta uporczywie uchyla się od udzielenia jakichkolwiek informacji na ten temat lub udziela takich informacji, które nie wnoszą nic nowego do wyjaśnienia sprawy. Takie postępowanie sprzeczne jest z interesem prawnym skarżącej w wyjaśnieniu przedmiotowych kwestii.
Postanowieniem z dnia "[...]"r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa W utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu podano, że pismami z dnia "[...]"r., z dnia "[...]"r., z dnia "[...]"r. oraz z dnia "[...]"r. Starosta szczegółowo udzielił stronie informacji o gospodarstwie rolnym, położonym w miejscowości S, gmina O, stanowiącym własność spadkodawcy skarżącej oraz przekazał kopie dokumentów znajdujących się w jego posiadaniu. Wskazano, że ewidencja gruntów i budynków jest wyłącznie odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego i faktycznego dotyczącego danej nieruchomości. Rejestruje jedynie dane wynikające z innych dokumentów i ma charakter deklaratoryjny, co oznacza, że nie kształtuje nowego stanu prawnego nieruchomości, a jedynie potwierdza stan prawny nieruchomości zaistniały wcześniej. Zgodnie z art. 24 ust. 3 pkt 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne starosta udostępnia informacje zawarte w operacie ewidencyjnym w formie m.in. kopii dokumentów uzasadniających wpisy do bazy danych operatu ewidencyjnego.
Art. 24 ust. 5 Prawa geodezyjnego i kartograficznego określa podmioty, na wniosek których starosta udostępnia dane ewidencji gruntów i budynków, zawierające dane właścicieli bądź władających określonymi nieruchomościami oraz wydaje wypisy z operatu ewidencyjnego, zawierające takie dane. Podkreślono, że w pojęcie interesu prawnego wpisuje się ochrona prawa własności do nieruchomości. Przy czym to na wnioskodawczyni ciąży obowiązek wykazania posiadania interesu prawnego w sposób niebudzący wątpliwości, gdyż nie jest rolą organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków poszukiwanie dokumentów potwierdzających prawo własności przodków wnioskodawczyni do działek wymienionych przez nią we wnioskach, a także wykazywanie posiadania przez nią interesu prawnego do uzyskania informacji zawierających dane podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne.
Zatem to strona powinna przedstawić dokumenty jednoznacznie świadczące, iż właścicielami konkretnych działek byli przodkowie wnioskodawczyni. Wskazano, że wydanie informacji w formie kopii dokumentów uzasadniających wpisy do bazy danych operatu ewidencyjnego wiąże się bezpośrednio z podaniem informacji o obecnych właścicielach, działek wymienionych we wnioskach, czyli danych osobowych objętych ochroną wynikającą z ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. o ochronie danych osobowych.
Na powyższe postanowienie skargę wniosła H M, reprezentowana przez adw. M. S. W skardze zarzucono:
- 1) naruszenie przepisów prawa materialnego art. 24 ust 5 pkt 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, polegające na przyjęciu założenia, że skarżąca nie wykazała interesu prawnego w udostępnieniu jej danych ewidencyjnych dotyczących nieruchomości położonej w S w sytuacji, w której skarżąca taki interes wykazała bowiem jest spadkobierczynią wcześniejszego właściciela nieruchomości położonej S, która to nieruchomość została przez niego "przekazana" (skarżąca nie uzyskała informacji czy nieruchomość ta została sprzedana, darowana, przekazana w użytkowanie) jesienią "[...]"r. na rzecz Rejonu Przemysłu D Tartak M, później Przedsiębiorstwa P D Tartak M, a następnie w niewyjaśnionych okolicznościach stała się własnością Skarbu Państwa;
- 2) naruszenie przepisów postępowania poprzez niewyczerpujące wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz nierozpatrzenie zebranego w sprawie materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do wydania postanowienia pozostającego w sprzeczności z interesem prawnym obywatela oraz podstawowymi zasadami współżycia społecznego.
W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia organu I instancji. Podniesiono, że spadkodawca skarżącej posiadał grunty, które następnie "przekazał", a istotą jest wyjaśnienie tego, na jakiej podstawie posiadał przedmiotową działkę gruntu Nr "[...]" (czy był jej właścicielem czy tylko posiadaczem), a następnie to, w jaki sposób działkę tą przekazał na rzecz Rejonu Przemysłu D. Chodzi zatem o wyjaśnienie podstawowej kwestii przeniesienia prawa własności, bądź posiadania. Kwestia ta ma zasadnicze znacznie dla wyjaśnienia istoty przedmiotowej sprawy, a w tej sytuacji powoływanie się przez organy administracji na brak interesu prawnego skarżącej i w konsekwencji odmowa udostępnienia jej dokumentów źródłowych jest dla niej krzywdzące, a także sprzeczna z jej interesem mającym na celu wyjaśnienie prawa własności działek gruntu należących w przeszłości do jej przodków.
Udostępnienie jej odpowiednich dokumentów może rodzić dla niej legitymację do domagania się odszkodowania od odpowiednich osób, czy instytucji za utracony majątek jej przodków. Skarżąca podniosła, że podjęła wszelkie działania zmierzające do wyjaśnienia powyższej kwestii, dokonując przeglądu akt poszczególnych ksiąg wieczystych prowadzonych dla poszczególnych działek. Jednakże dokumenty źródłowe znajdujące się w aktach tych ksiąg wieczystych sięgały jedynie lat 60 i 70 ubiegłego wieku. Skarżąca próbowała także zasięgnąć informacji w Archiwum Państwowym w O, ale dokumenty znajdujące się w zasobach Archiwum pokrewne były do tych, jakie znajdowały się w aktach ksiąg wieczystych.
Jednocześnie, zarówno w Wydziale Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w Ostródzie, jak i w Archiwum zapewniono skarżącą, że jedynym miejscem, w którym mogą znajdować się interesujące ją dokumenty jest Starostwo. Skarżąca podkreśliła, że w toku prowadzonego postępowania i na jego potrzeby przedstawiła wszelkie niezbędne dokumenty, które legitymują jej interes prawny w udostępnieniu jej dokumentacji pozostającej w zasobach Starostwa, gdyż przedłożyła postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po jej zmarłych przodkach.
W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa W wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Podnieść należy, że stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016r., poz. 718 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje w razie, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa, mające wpływ na wynik sprawy.
Skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie jest zasadna.
Podnieść należy, że art. 24 ust. 2 art. 24 ust. 5 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2015r. poz. 520 – tekst obowiązujący na dzień wydania zaskarżonego aktu – dalej jako: P.g.i.k.) stanowi, że informacje zawarte w operacie ewidencyjnym są jawne. Zgodnie z art. 24 ust. 4 P.g.i.k. każdy, z zastrzeżeniem ust. 5, może żądać udostępnienia informacji zawartych w operacie ewidencyjnym. Jednakże stosownie do art. 24 ust. 5 P.g.i.k. starosta udostępnia dane ewidencji gruntów i budynków zawierające dane podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, oraz wydaje wypisy z operatu ewidencyjnego, zawierające takie dane, na żądanie:
- 1) właścicieli oraz osób i jednostek organizacyjnych władających gruntami, budynkami lub lokalami, których dotyczy udostępniany zbiór danych lub wypis;
- 2) organów administracji publicznej albo podmiotów niebędących organami administracji publicznej, realizujących, na skutek powierzenia lub zlecenia przez organ administracji publicznej, zadania publiczne związane z gruntami, budynkami lub lokalami, których dotyczy udostępniany zbiór danych lub wypis;
- 3) innych podmiotów niż wymienione w pkt 1 i 2, które mają interes prawny w tym zakresie.
Wskazać także należy, że zgodnie z treścią art. 20 ust. 2 pkt 1 P.g.i.k. w ewidencji gruntów wykazuje się właścicieli nieruchomości, a w przypadku nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego – oprócz właścicieli inne podmioty, w których władaniu lub gospodarowaniu znajdują się te nieruchomości, a w przypadku gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli – osoby lub inne podmioty, które władają tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania.
Z regulacji powyższych wynika, że wprawdzie informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków są jawne, ale nie oznacza to że wszystkie dane są udostępniane bez żadnych ograniczeń. Należy bowiem zauważyć, że art. 24 ust. 4 i 5 P.g.i.k. stanowi przepis szczególny w stosunku do art. 24 ust. 2 P.g.i.k. Zatem nie ulega wątpliwości, ze dane dotyczące właścicieli nieruchomości udostępnianie są wyłącznie na wniosek podmiotu spełniającego przesłanki określone w art. 24 ust. 5 P.g.i.k.
Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy zauważyć należy, że żądając udostępnienia danych o konkretnych działkach, dotyczących zmian prawnych właścicieli działek, skarżąca powołała się na fakt, że jest spadkobierczynią P S, który jej zdaniem był właścicielem wskazanych przez nią działek i ma interes w wyjaśnieniu tego, w jaki sposób grunty należące w przeszłości do jej przodków znalazły się w zasobach Skarbu Państwa.
W ocenie Sądu organy prawidłowo stwierdziły, że skarżąca nie wykazała interesu prawnego w uzyskaniu wglądu do dokumentów dotyczących działek, które nigdy nie były własnością spadkodawcy. Skoro bowiem nie należały one do spadkodawcy, to nie mogą być przedmiotem roszczeń z tytułu dziedziczenia, a tym samym skarżąca nie posiada interesu prawnego w uzyskaniu żądanych informacji. Słuszne jest także stanowisko organu, że w odniesieniu do działki Nr "[...]", która pierwotnie należała do spadkodawcy skarżącej jej interes prawny ogranicza się do uzyskania żądanych informacji o przedmiotowej działce jedynie do momentu przejścia prawa własności na rzecz innego podmiotu. W tym zakresie skarżąca uzyskała zresztą żądane informacje na skutek wcześniejszych wniosków.
Natomiast niezasadne jest domaganie się informacji co do zmian prawnych właścicieli w okresie późniejszym, skoro nieruchomość ta nie stanowiła już własności spadkodawcy skarżącej. Przy czym zarówno z wniosku skarżącej, jak i ze skargi wynika, że skarżąca domaga się wydania jej dokumentu, na podstawie którego przedmiotowa działka została przekazana do Rejonu Przemysłu D. Należy zatem wskazać, że zarówno w piśmie Starostwa z dnia "[...]"r., jak i w uzasadnieniu zaskarżonych postanowień wyjaśniono szczegółowo zakres zmian co do tej działki, a także przekazano skarżącej kopie dokumentów posiadanych przez organ za okres, w którym właścicielem działki był spadkodawca skarżącej. Jednakże zauważyć, że w niniejszej sprawie Starosta jest organem ewidencyjnym. Zgodnie z art. 24 ust. 3 P.g.i.k. udostępnia on informacje zawarte w operacie ewidencyjnym w formie: 1) wypisów z rejestrów, kartotek i wykazów tego operatu;
- 2) wyrysów z mapy ewidencyjnej;
- 3) kopii dokumentów uzasadniających wpisy do bazy danych operatu ewidencyjnego;
- 4) plików komputerowych sformatowanych zgodnie z obowiązującym standardem wymiany danych ewidencyjnych;
- 5) usług, o których mowa w art. 9 ustawy z dnia 4 marca 2010r. o infrastrukturze informacji przestrzennej. Nie ulega zatem wątpliwości, że jako organ ewidencyjny może udostępnić informacje jedynie w oparciu o znajdujące się w ewidencji dane, a także może udostępnić do wglądu tylko takie dokumenty, które znajdują się w jego posiadaniu i to tylko w takim zakresie, w jakim pozwalają na to powołane wyżej przepisy. Natomiast organ ten nie podejmuje żadnych rozstrzygnięć, tj. nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje nowego stosunku prawnego. Nie jest zatem uprawniony do prowadzenia postępowania wyjaśniającego, czyli zbierania, czy też poszukiwania dokumentów. W takim wypadku organ ewidencyjny może jedynie o fakcie braku określonych dokumentów poinformować, co też uczyniono w niniejszej sprawie. Natomiast organ nie może zezwolić skarżącej na nieograniczony dostęp do ewidencji gruntów, tak aby to skarżąca mogła twierdzenia organu w tym zakresie zweryfikować. Byłoby to bowiem sprzeczne z powołanymi wyżej przepisami.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.