Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia "[...]" Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej również jako: "GITD" lub "organ odwoławczy"), po rozpatrzeniu odwołania Z.D. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą: X (dalej powoływany jako "strona" lub "skarżący"), utrzymał w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (dalej również jako: "WITD") z dnia "[...]"r., nakładającą na skarżącego karę pieniężną w wysokości 6.000 zł za wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego osób bez posiadania w pojeździe ważnego wymaganego formularza jazdy, tj. za naruszenie określone w lp. 2.13 załącznika nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2140 z późn. zm.).
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że powyższe naruszenia stwierdzono podczas przeprowadzonej w dniu "[...]" r. w punkcie kontroli na Autostradzie "[...]" (kierunek "[...]"), kontroli drogowej autobusu marki Volvo o numerze rejestracyjnym "[...]". Dopuszczalna masa całkowita ww. zespołu pojazdów przekraczała 3,5 tony. Wymienionym autobusem załoga kierowców D.P. i J.S. wykonywali międzynarodowy transport drogowy osób w imieniu skarżącego. Kierujący wykonywali przewóz okazjonalny 35 osób z O. do G.. Do kontroli kierujący okazali m.in. wypis z licencji "[...]", dotyczący międzynarodowego autobusowego i autokarowego zarobkowego przewozu osób, dowód rejestracyjny ww. pojazdu i imienną listę przewożonych osób. Natomiast kierujący nie okazali do kontroli formularza jazdy dotyczącego wykonywanego przewozu. Przebieg i wyniki kontroli zostały udokumentowane protokołem kontroli.
Organ odwoławczy wskazał, że w trakcie postępowania prowadzonego przed organem pierwszej instancji strona, w piśmie nadesłanym w dniu 29 maja 2019 r., wyjaśniła, że w wymagane dokumenty, w tym w wypełniony formularz jazdy, wyposażyła kierowcę D.P., który jako pierwszy prowadził skontrolowany autobus. Do pisma strona dołączyła oświadczenie ww. kierowcy z dnia 27 maja 2019 r., w którym kierowca oświadczył, że otrzymał wypełniony formularz jazdy.
W ocenie GITD, materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie jednoznacznie wskazuje, że w dniu "[...]" r., podczas wykonywania przewozu, kierowcy zobowiązani byli posiadać oryginalny wypis z licencji uprawniającej do wykonywania międzynarodowych przewozów osób, kartę kierowcy, wykresówki, zapisy odręczne i wydruki z tachografu oraz zaświadczenie, o którym mowa w art. 31 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców oraz wypełniony formularz jazdy dotyczący wykonywanego przewozu. Wymieniony formularz powinien zawierać dane dotyczące oznaczenia przedsiębiorcy, numeru rejestracyjnego pojazdu, rodzaju usługi, miejsca początkowego i miejsca docelowego przewozu drogowego oraz listę imienną przewożonych osób. Do kontroli kierujący okazali m. in. wypis z licencji "[...]"dotyczący międzynarodowego autobusowego i autokarowego zarobkowego przewozu osób, dowód rejestracyjny autobusu marki Volvo o numerze rejestracyjnym "[...]", którym wykonywali skontrolowany przewóz drogowy oraz imienną listę przewożonych osób.
GITD wskazał, że z oświadczenia złożonego przez obydwu kierowców do protokołu kontroli wynika, iż nie zostali wyposażeni przez przedsiębiorcę w formularz jazdy. Kierujący J.S. przesłuchany w charakterze świadka zeznał, że nie wie, gdzie znajduje się formularz jazdy. Zatem skontrolowany przewóz drogowy kierujący wykonywali bez wymaganego formularza jazdy.
Zdaniem GITD, zebrany materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, w jakie dokumenty zostali wyposażeni skontrolowani kierowcy. Kopie tych dokumentów znajdują się w aktach sprawy. Wśród tych dokumentów nie było wypełnionego formularza jazdy.
W oświadczeniu złożonym do protokołu kontroli, obydwaj kierowcy oświadczyli, że nie otrzymali od przedsiębiorcy ani wypełnionego formularza jazdy, ani nie otrzymali niewypełnionego blankietu formularza jazdy. Natomiast kierujący okazali imienną listę przewożonych osób. W ocenie GITD, wyjaśnienia strony dotyczące wyposażenia kierowców w wypełniony formularz jazdy są niewiarygodne, bowiem gdyby kierowcy taki formularz posiadali, to okazaliby go do kontroli razem z pozostałymi dokumentami, których kopie znajdują się w aktach sprawy.
W ocenie organu odwoławczego, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie daje także podstaw do zastosowania art. 92c ustawy o transporcie drogowym.
W skardze na powyższą decyzję skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych, zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy - art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm.), dalej jako k.p.a., poprzez nieuwzględnienie wniosku dowodowego o przesłuchanie świadka D.P., przez co nie zebrano w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nie ustalono wszystkich okoliczności faktycznych, na których powinno być oparte rozstrzygnięcie.
W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił przebieg postępowania oraz podkreślił, że w chwili kontroli nie było podstaw, żeby D.P. nie mógł zeznawać w charakterze świadka na okoliczność przedmiotowej kontroli.
W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.
Jednocześnie zaś, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.
W myśl zaś z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że skarga jest zasadna.
Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, którą nałożono na skarżącego karę pieniężną w wysokości 6.000 zł za wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego osób bez posiadania w pojeździe ważnego wymaganego formularza jazdy. Organ pierwszej instancji wskazał, że przed wyjazdem w dniu "[...]"r. w miejscowości O. żaden z kierowców nie wypełniał formularza jazdy oraz nie otrzymał wypełnionego bądź pustego do wypełnienia od przedsiębiorcy czy innej osoby "do ręki" i brak tego dokumentu kierowcy zauważyli po drodze, chcąc go wypełnić. Ustaleń tych organ pierwszej instancji dokonał przesłuchując kierowcę J.S.. WITD wyjaśnił, że przesłuchanie tylko tego kierowcy spowodowane było dbałością o podróżujących pasażerów i skróceniem do minimum postoju związanego z czynnościami kontrolnymi. Przesłuchanie kierowcy D.P.nie ma znaczenia dla prowadzonego postępowania, a czynność ta spowoduje jedynie przewlekłość postępowania.
Został on, jako prowadzący pojazd w chwili kontroli, ukarany mandatem. Nie skorzystał z prawa odmowy przyjęcia mandatu i przyznał, że nie posiadają w pojeździe formularza jazdy. Organ stwierdził, że zrzucenie przez przedsiębiorcę winy na kierowców ma za zadanie uwolnienie się od odpowiedzialności finansowej i wskazuje na brak właściwej organizacji pracy, a odbieranie od kierowców jakichkolwiek oświadczeń o winie po fakcie służy jedynie zrzuceniu winy na innych.
Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji i przyjął, że organ pierwszej instancji zbadał wszystkie istotne okoliczności faktyczne oraz przeprowadził dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej. Wśród dokumentów nie było formularza jazdy. Organ stwierdził, że w oświadczeniu złożonym do protokołu kontroli obydwaj kierowcy oświadczyli, że nie otrzymali od przedsiębiorcy ani wypełnionego, ani niewypełnionego blankietu formularza jazdy. Zatem wyjaśnienia strony w tym zakresie są niewiarygodne.
Stosownie do treści art. 7 k.p.a., organy administracji publicznej w toku postępowania podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (zasada prawdy obiektywnej).
Z zasady prawdy obiektywnej wynika obowiązek organu do wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego urzeczywistnia się poprzez nałożenie na organ obowiązku wyczerpującego zebrania i zbadania całego materiału dowodowego, a następnie dokonanie oceny znaczenia i wartości tego materiału, i oceny czy dana okoliczność została udowodniona.
Realizację zasady prawdy obiektywnej zapewniają przede wszystkim przepisy regulujące postępowanie dowodowe. Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać materiał dowodowy. Po przeprowadzeniu postępowania dowodowego obowiązkiem organu administracji publicznej jest zaś jego wszechstronne rozpatrzenie.
Zadaniem sądu administracyjnego jest natomiast między innymi ustalenie, czy prawidłowo został zebrany materiał dowodowy w postępowaniu administracyjnym, a następnie, czy został oceniony przez organy administracyjne zgodnie z przepisami tego postępowania.
W związku z tym, sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracyjne wyjaśniły wszystkie okoliczności istotne dla sprawy.
W ocenie Sądu, organy nie przeprowadziły prawidłowo postępowania w sprawie w oparciu o przepisy art. 75, at. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Organy nie uwzględniły też postanowień art. 78 § 1 k.p.a., chociaż przeprowadzenie dowodu, wnioskowanego przez stronę miałoby znaczenie dla sprawy.
Organy obu instancji przyjęły za wiarygodne i jedynie mające znaczenie dla sprawy zeznania świadka J.S., który nie prowadził pojazdu w trakcie kontroli i wsiadł do pojazdu (jak wynika z odwołania) po ok. 0,5 godz. jego prowadzenia przez pierwszego kierowcę. Świadek ten zeznał: "Przed wyjazdem nie wypełniałem ani drugi kierowca Pan P. D. formularza jazdy. Nie mam pojęcia, gdzie on jest. Przed wyjazdem nikt z nas nie wypełniał go oraz nie sprawdzał czy jest w pojeździe ani nie otrzymaliśmy od przedsiębiorcy do ręki przed wyjazdem".
Organy przyjęły powyższe zeznania jako twierdzenia obu kierowców, chociaż wypowiadał się tylko jeden z nich. Nie ma zatem żądnych podstaw do przyjęcia, że kierowca D.P. powiedziałby to samo. Organ nie ustalił bowiem nawet, skąd kierowca J.S. ma wiedzę, że kierowca D.P. nie otrzymał formularza. Kierowca J.S. wsiadł do pojazdu później, a więc wszystkie dokumenty mógł i powinien otrzymać od przedsiębiorcy kierowca, który prowadził pojazd jako pierwszy i to on miał wiedzę na temat formularza jazdy.
Wyciągnięty z zeznań świadka J.S. wniosek, zawarty również w protokole kontroli jest zbyt daleko idący. W protokole tym wskazano, że brak formularza jazdy kierowcy zauważyli po drodze, chcąc go wypełnić. Takie stanowisko nie wynika z żadnych innych dokumentów zgromadzonych w sprawie. Z akt nie wynika, aby kierowca D.P. był pytany w kwestiach dotyczących posiadania, bądź przekazania mu przez przedsiębiorcę formularza jazdy.
Powyższe okoliczności powinny zaś zostać szczegółowo wyjaśnione, w celu prawidłowego przeprowadzenia postępowania. Tym bardziej, że kierowca D.P. złożył oświadczenie z dnia 27 maja 2019 r., że na kilka dni przed planowanym wyjazdem spotkał się z właścicielem firmy w celu zawarcia umowy i otrzymał: klucz do pojazdu, wszystkie potrzebne dokumenty do zrealizowania przejazdu, w tym również wypełniony przez przedsiębiorcę formularz jazdy. Wszystkie dokumenty otrzymał do rąk własnych.
Przedmiotowe oświadczenie powinno było zostać poddane analizie i ocenie i stanowić przesłankę do przesłuchania kierowcy D.P.. Tymczasem, organ pierwszej instancji stwierdził jedynie, że "odbieranie od kierowców w jakichkolwiek oświadczeń o winie po fakcie służy jedynie zrzuceniu winy na innych".
Niezrozumiałe dla Sądu jest stwierdzenie organu, że przedsiębiorca odebrał od kierowcy oświadczenie "po fakcie". Innej możliwości nie było.
Wskazać też należy, że w sytuacji, gdy strona wskazuje środek dowodowy w celu wykazania istotnych dla sprawy okoliczności, przeczących tezie przyjętej przez organ administracji, to obowiązkiem organu jest przeprowadzenie zawnioskowanych przez stronę dowodów, chyba że wynikają z nich okoliczności już udowodnione lub znane organowi z urzędu.
Tym samym, dla prawidłowego przeprowadzenia postępowania organy powinny były przesłuchać kierowcę D.P., który wsiadł do pojazdu jako pierwszy i to on odbierałby dokumenty od przedsiębiorcy. Oświadczenie tego kierowcy powinno zostać zweryfikowane poprzez jego zeznania, które składane są pod odpowiedzialnością za fałszywe zeznania – art. 83 § 3 k.p.a.
Sąd nie przesądza tutaj kwestii odpowiedzialności przedsiębiorcy, ale będzie ona mogła być rozważana dopiero po prawidłowym przeprowadzeniu postępowania. Dlatego decyzję należało uchylić wyłącznie z przyczyn procesowych.
Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji uwzględni powyższe rozważania i rozstrzygnie sprawę co do istoty, a swoje stanowisko uzasadni zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 tej ustawy.