Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia "[...]", znak "[...]", Dziekan Wydziału Uniwersytetu, działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 w zw. z art. 101 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako: k.p.a.) oraz art. 207 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365), zawiesił postępowanie wszczęte z urzędu w sprawie wydania decyzji w przedmiocie skreślenia P. B. z listy studentów kierunku filologia. W uzasadnieniu wskazał, że w dniu "[...]" wydana została decyzja o skreśleniu P. B. z listy studentów I roku studiów stacjonarnych kierunek filologia, która została następnie wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją organu odwoławczego z dnia "[...]". Na decyzję kasacyjną P. B. wniósł skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego z żądaniem jej uchylenia, a następnie cofnął skargę i wniósł o umorzenie postępowania.
WSA w Olsztynie postanowieniem z dnia 19 maja 2009r. umorzył postępowanie sądowe. Organ podniósł, że jednocześnie w dniu "[...]" została wydana nowa decyzja w sprawie skreślenia P. B. z listy studentów w oparciu o inne niż poprzednio podstawy faktyczne i prawne. Stwierdził, iż druga decyzja nie jest decyzją ostateczną i dlatego zachodzi potrzeba zawieszenia postępowania w sprawie wszczętej z urzędu w listopadzie "[...]" do czasu zakończenia postępowania w sprawie wszczętej z urzędu w dniu "[...]". Pomimo bowiem tego, że oba te postępowania są odmienne i oparte na innych przesłankach faktycznych, to sentencja decyzji kończącej każde z tych postępowań w swoich skutkach będzie taka sama.
Na powyższe postanowienie P. B. wniósł zażalenie domagając się jego uchylenia. Podniósł, iż nie zgadza się ze stwierdzeniem, że sentencja decyzji kończącej każde z tych postępowań w swoich skutkach będzie taka sama, bowiem organ w ogóle nie odniósł się do tego zapatrywania i nie wyjaśnił na czym miałaby polegać jej tożsamość.
Rektor Uniwersytetu postanowieniem z dnia "[...]", Nr "[...]", utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Jako podstawę prawną orzeczenia wskazał art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 w zw. z art. 101 § 1 k.p.a. oraz art. 207 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym. Argumentował, iż w myśl art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji może zawiesić postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Z powyższego przepisu wynika zatem, że zagadnieniem wstępnym może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem.
Jednocześnie z redakcji powyższej normy prawnej wynika, że zagadnienie to nie było jeszcze przedmiotem postępowania przed właściwymi organami, albo w toczącym się postępowaniu nie zapadło prawomocne rozstrzygnięcie w tej kwestii. Stwierdził, iż w sprawie wystąpiło zagadnienie wstępne, bowiem jego zakończenie uzależnione jest od sposobu zakończenia postępowania wszczętego w dniu "[...]".
Skargę na powyższe postanowienie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie P. B. żądając jego uchylenia, jak też uchylenia poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji w związku z naruszeniem art. 7, 8, 11, 12, 97 § 1 pkt 4 i 107 § 3 k.p.a. Podniósł, iż nieprawdziwe jest stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu, że organ pierwszej instancji zawiesił na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowanie "aż do rozstrzygnięcia przez WSA skargi co do decyzji z dnia "[...]", bowiem powyższy akt nie został zaskarżony do Sądu. Treść postanowienia organu pierwszej instancji wskazuje zaś, że prawdziwą przyczyną zawieszenia postępowania jest oczekiwanie do czasu zakończenia postępowania w sprawie wszczętej z urzędu w dniu "[...]", co nie jest zagadnieniem wstępnym, ani "zagadnienia" takiego nie rozstrzyga inny organ, tylko ten sam, prowadzący postępowanie w tej samej sprawie.
Wskazał, iż niedopuszczalne jest żonglowanie przyczynami zawieszenia postępowania, a organ winien konkretnie wyjaśnić podstawę faktyczną i prawną swojego działania. Dodał również, że niedopuszczalne jest w trakcie postępowania akcydentalnego przesądzanie wyniku sprawy głównej i czerpanie z tego uzasadnienia do zastosowania instytucji zawieszenia postępowania. Nadto, w sprawie nie występuje żadne zagadnienie wstępne, a przynajmniej nie zostało ono przez organ rzeczowo i konkretnie zidentyfikowane i wykazane. Organ nie wykazał również zależności między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a "rozpatrzeniem" wady i wydaniem decyzji - powyższa wada wystąpiła, jako logiczna konsekwencja braku konkretnego ustalenia, jakie rzekome zagadnienie wstępne występuje w sprawie.
W odpowiedzi na skargę Rektor podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wniósł o oddalenie skargi oraz przeprowadzenie dowodu z akt sprawy załączonych do odpowiedzi na skargę w sprawie sygn. akt II SA/Ol 890/09 oraz II SA/Ol 424/09.
Pismem procesowym z dnia "[...]" pełnomocnik organu zwrócił się do Sądu o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia z dnia "[...]" wskazując, że zostało wydane bez podstawy prawnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Zakres kontroli sprawowanej przez wojewódzkie sądy administracyjne określa ustawa z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), stanowiąc w art. 1 ust. 2, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
W ramach tej kontroli sąd stosuje środki przewidziane w art. 145 – 150 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej w skrócie p.p.s.a. Powyższe oznacza, że zaskarżony akt może zostać wzruszony przez Sąd tylko wówczas, gdy narusza prawo w sposób określony w powołanej ustawie, w przeciwnym razie skarga podlega oddaleniu. Sąd uchyla zaskarżoną decyzję, jeśli stwierdzi, że wydano ją z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub z naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a.
W tak określonym zakresie kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał, że w niniejszej sprawie nastąpiło naruszenie normy art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik rozpatrywanej sprawy.
Zgodnie z treścią powyższego przepisu organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 18 kwietnia 2002 r., sygn. V SA 2353/2001 (publ. Lex nr 83814) zagadnienie wstępne dotyczy sytuacji, kiedy merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy będącej przedmiotem postępowania uzależnione jest od wcześniejszego rozstrzygnięcia zagadnienia materialnoprawnego, które z istoty swej należy do kompetencji innego organu administracyjnego lub sądu i nie było wcześniej prawomocnie przesądzone.
Zatem w myśl tego przepisu konieczność zawieszenia postępowania administracyjnego zachodzi tylko wówczas, gdy bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji byłoby niemożliwe (tak też w wyroku NSA z dnia 10 sierpnia 1983r. sygn. akt I SA 481/83, publ. ONSA 1983, z. 2, poz. 65).
W doktrynie i judykaturze jednolicie przyjmuje się, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu tego przepisu mogą być wyłącznie kwestie (zagadnienia) prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej (vide: wyrok NSA z dnia 1 czerwca 1998 r., II SA 534/98, niepubl.). Nie może budzić bowiem wątpliwości, że to organ prowadzący postępowanie obowiązany jest w jego toku do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i ustalenia jakie przepisy mają w sprawie zastosowanie, co pozwoli dokonać subsumcji faktów uznanych za udowodnione pod stosowną normę prawną, a następnie ustalić konsekwencje prawne tych faktów. Trzeba zatem uznać, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu powyższego przepisu może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem.
Takie też stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z dnia 5 grudnia 2006r., sygn. II OSK 6/06 (publ. Lex nr 319175) stwierdził że: "Pod pojęciem zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., należy rozumieć zagadnienie prawne, które determinuje podjęcie rozstrzygnięcia w danej sprawie, przy czym organem właściwym do wypowiedzenia się w przedmiocie tego zagadnienia prawnego jest inny niż prowadzący sprawę organ administracji bądź sąd. Treścią zagadnienia wstępnego może być wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego, albo inne jeszcze okoliczności mające w danej sprawie znaczenie prawne (por. wyrok NSA z dnia 1 czerwca 1998r., sygn. akt II SA 534/98)".
Zauważyć również należy, że zagadnienie wstępne musi powstać na tle przepisów prawa administracyjnego materialnego, mających zastosowanie w danej sprawie ze względu na przedmiot toczącego się postępowania administracyjnego. Tym samym zagadnienia wstępnego nie może spowodować jedynie okoliczność natury faktycznej.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż w jej okolicznościach zawieszenie postępowania nie znajduje uzasadnienia prawnego. W sprawie doszło bowiem do sytuacji, w której organ pierwszej instancji wszczął dwa odrębne postępowania administracyjne w tej samej sprawie, tj. skreślenia z listy studentów, w stosunku do tej samej strony (pierwsze postępowanie zostało wszczęte w listopadzie "[...]", drugie w dniu "[...]"). Jednocześnie organy podkreślają, iż pomimo tego, że oba postępowania są odmienne i oparte na innych przesłankach faktycznych, to sentencja decyzji kończącej każde z tych postępowań w swoich skutkach będzie taka sama. Takie stanowisko organów jest co najmniej niezrozumiałe z tego względu, iż nie wiadomo dlaczego organ pierwszej instancji prowadzi dwa postępowania w tej samej sprawie. Sytuacja taka, naturą rzeczy, spowoduje zależność pomiędzy wydanymi w obu postępowaniach rozstrzygnięciami.
Jednak kwestię, które postępowanie i w jaki sposób zakończyć, powinien rozstrzygnąć organ pierwszej instancji. Skoro organ ten wszczął dwa postępowania, to samodzielnie powinien rozstrzygnąć o sposobie ich zakończenia (wydanie merytorycznej decyzji lub umorzenie postępowania), a nie oczekiwać na ocenę legalności prowadzenia jednego z nich przez sąd administracyjny.
Konkludując, okoliczność natury faktycznej, polegająca na działaniu tego samego organu, który (jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie), chcąc odnieść tożsamy skutek, wszczyna z urzędu kolejne postępowanie administracyjne w sprawie o takim samym przedmiocie nie można uznać za zagadnienie wstępne mające znaczenie prawne dla sprawy. Powoływanie się przez organ na celowość zawieszenia postępowania do czasu zakończenia postępowania w sprawie wszczętej z urzędu w dniu "[...]", które w istocie rzeczy prowadzi do takiego samego skutku, jak w toczącym się postępowaniu, nie jest przesłanką natury prawnej i nie może być uznane za zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Takie postępowanie organu jest nieuprawnione, a zatem nie może uzasadniać zawieszenia wszczętego uprzednio postępowania.
W tym stanie rzeczy zasadne jest więc stwierdzenie, że w sprawie nie zaistniała przesłanka do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.
Wobec stwierdzenia naruszenia tego przepisu Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Jednocześnie, odnosząc się do wniosku pełnomocnika organu zawartego w piśmie z dnia "[...]", wskazać należy, iż stopień naruszenia prawa przez organy administracji nie uzasadnia stwierdzenia nieważności ich orzeczeń.
O kosztach postępowania sądowego (wpis od skargi 100 zł i koszty zastępstwa prawnego 240 zł) orzeczono na podstawie art. 200 wskazanej p.p.s.a. i § 14 ust. 2 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).
Orzeczenie o wykonalności oparto na art. 152 p.p.s.a.