Uzasadnienie
Rada Gminy "[...]" w dniu "[...]", powołując się na art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm., dalej jako: u.s.g.) oraz art. 42 ust. 6 i 7 pkt 2 i 3 art. 91d pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (tj. Dz. U. z 2014 r., poz. 191 ze zm.) podjęła uchwałę nr "[...]" w sprawie zasad udzielania i rozmiaru obniżek tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć nauczycielom, którym powierzono stanowiska kierownicze oraz określenia tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć dla nauczycieli realizujących w ramach stosunku pracy obowiązki określone dla stanowisk o różnym tygodniowym obowiązkowym wymiarze godzin.
Powyższa uchwała stała się przedmiotem skargi złożonej przez Wojewodę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. Organ nadzoru zarzucił skarżonej uchwale istotne naruszenie przepisu art. 19 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (tj. z 2014 r., poz. 167 ze zm.), albowiem zaskarżona uchwała, będąca aktem prawa miejscowego, dotyczy materii objętej zadaniami związków zawodowych. Wojewoda argumentował, że projekt rzeczonej uchwały został przesłany do Organizacji A oraz do Związku A z prośbą o zaopiniowanie. Obie organizacje związkowe zaopiniowały negatywnie projekt uchwały, w związku z czym Rada Gminy wysłała do wymienionych związków zawodowych zaproszenie na posiedzenie Komisji Rady Gminy. Zgodnie z art. 19 ust. 3 ustawy o związkach zawodowych "w razie odrzucenia w całości lub w części stanowiska związku, właściwy organ administracji rządowej lub samorządu terytorialnego informuje o tym związek na piśmie, podając uzasadnienie swojego stanowiska.
W razie rozbieżności stanowisk związek może przedstawić swoją opinię na posiedzeniu właściwej komisji sejmowej, senackiej lub samorządu terytorialnego." Powołany wyżej przepis określa procedurę konsultacyjną, do przeprowadzenia której zobowiązane są m.in. organy samorządu terytorialnego kierując założenia albo projekty aktów prawnych do zaopiniowania związkom zawodowym. Ust. 3 powyższego przepisu przewiduje, iż w razie odrzucenia w całości lub w części stanowiska związku, właściwy organ administracji rządowej lub samorządu terytorialnego informuje o tym związek na piśmie, podając uzasadnienie swojego stanowiska. Jak wynika z treści pism związków zawodowych oraz przekazanej dokumentacji ani Wójt Gminy, ani Rada Gminy nie poinformowali związków zawodowych, w formie pisemnej, o nieuwzględnieniu ich stanowiska. Zatem brak pisemnego poinformowania związków zawodowych o nieuwzględnieniu ich opinii oraz wskazania przyczyn, stanowi istotne naruszenie procedury przy podejmowaniu rzeczonej uchwały.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Stosownie do dyspozycji art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, obejmującą swym zakresem między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego - art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), do których kwalifikuje się zaskarżona uchwała.
Skargę w sprawie wywiódł Wojewoda, jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów rozdziału 10 u.s.g. Stosownie do treści art. 91 ust. 1 tej ustawy uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (art. 93 ust. 1 u.s.g.).
Organ nadzoru w terminie zakreślonym przez przepis art. 91 ust. 1 u.s.g. nie wydał rozstrzygnięcia w przedmiocie niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Tym samym Wojewoda prawidłowo przyjął jako podstawę skargi w niniejszej sprawie przepis art. 93 ust. 1 u.s.g. Organ nadzoru realizując swe kompetencje na podstawie powyższej regulacji, nie jest krępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (por. postanowienie NSA z dnia 23 czerwca 2005 r., II OSK 513/05, Lex nr 186663). Ponadto zgodnie z art. 102a u.s.g. w sprawach, o których mowa w rozdziale 10, nie stosuje się przepisów art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a. Oznacza to, iż Wojewoda nie był obowiązany do uprzedniego wezwania organu gminy do usunięcia naruszenia prawa w odniesieniu do zaskarżonej uchwały (por. postanowienie NSA z dnia 11 kwietnia 2006 r., I OSK 152/06 – na tle identycznej regulacji zawartej w art. 90a ustawy o samorządzie powiatowym).
Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały wskazać należy, że podniesione zarzuty w skardze należy uznać za zasadne.
W myśl przepisu art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły.
Zaliczenie aktów prawa miejscowego do źródeł powszechnie obowiązującego prawa pociąga za sobą konsekwencje w postaci odnoszenia do nich (i spełnienia przez nie) wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, przede wszystkim zaś zasady prymatu ustawy w hierarchii aktów prawnych i zasady, że wszystkie inne akty prawotwórcze mogą być wyłącznie stosowane na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie.
W stosunku do prawa miejscowego zasady te wyraża przede wszystkim art. 94 Konstytucji RP, który stanowi, że organy samorządu terytorialnego, organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Oznacza to, że stosowne upoważnienie dla organu samorządu terytorialnego musi być zawarte w akcie rangi ustawowej. Zasada ta znajduje potwierdzenie w przepisie art. 40 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia przepisów prawa miejscowego.
Zaskarżona uchwała została wydana na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 42 ust. 7 pkt 3 w związku z art. 91d pkt 1 Karty Nauczyciela. Zgodnie z ww. art. 42 ust. 7 tej ustawy organ prowadzący szkołę lub placówkę określa:
- 1) zasady rozliczania tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć nauczycieli, dla których ustalony plan zajęć jest różny w poszczególnych okresach roku szkolnego;
- 2) zasady udzielania i rozmiar obniżek, o których mowa w ust. 6, oraz przyznaje zwolnienia od obowiązku realizacji zajęć, o których mowa w ust. 3;
- 3) tygodniowy obowiązkowy wymiar godzin zajęć nauczycieli szkół niewymienionych w ust. 3, nauczycieli szkół, o których mowa w art. 1 ust. 2 pkt 1a, nauczycieli prowadzących kształcenie w formie zaocznej, nauczycieli kolegiów pracowników służb społecznych, nauczycieli kształcenia na odległość, nauczycieli realizujących w ramach stosunku pracy obowiązki określone dla stanowisk o różnym tygodniowym obowiązkowym wymiarze godzin, pedagogów, psychologów, logopedów, doradców zawodowych prowadzących zajęcia związane z wyborem kierunku kształcenia i zawodu w celu wspomagania uczniów w podejmowaniu decyzji edukacyjnych i zawodowych, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 22 ust. 2 pkt 11 ustawy o systemie oświaty, bibliotekarzy bibliotek pedagogicznych oraz zasady zaliczania do wymiaru godzin poszczególnych zajęć w formie zaocznej i w kształceniu na odległość.
W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., w myśl którego uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalony jest pogląd, iż tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały (aktu) organu gminy. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się m.in. naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102).
Zważywszy na przedmiot regulacji dotyczący wymiaru godzin zajęć nauczycieli nie budzi wątpliwości, iż kontrolowana uchwała jest aktem prawa miejscowego. Zawiera bowiem normy powszechnie obowiązujące na terenie gminy, a przedmiot jej regulacji wkracza w sferę uprawnień pracowniczych nauczycieli.
W ocenie Sądu trafnie Wojewoda wywiódł w skardze, iż organ samorządu terytorialnego naruszył ciążący na nim obowiązek ustawowy polegający na zapewnieniu udziału organizacji związkowej w procesie legislacyjnym. Zgodnie bowiem z art. 19 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych, organizacja związkowa, reprezentatywna w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz.U. Nr 100, poz. 1080), ma prawo opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. Nie dotyczy to założeń projektu budżetu państwa oraz projektu ustawy budżetowej, których opiniowanie regulują odrębne przepisy. Organy władzy i administracji rządowej oraz organy samorządu terytorialnego kierują założenia albo projekty aktów prawnych, o których mowa w ust. 1, do odpowiednich władz statutowych związku, określając termin przedstawienia opinii nie krótszy jednak niż 30 dni.
Nieprzedstawienie opinii w wyznaczonym terminie uważa się za rezygnację z prawa jej wyrażenia (art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych). Natomiast w razie odrzucenia w całości lub w części stanowiska reprezentatywnej organizacji związkowej wyrażonego w opinii, właściwy organ administracji rządowej lub samorządu terytorialnego informuje o tym związek na piśmie, podając uzasadnienie swego stanowiska. W razie rozbieżności stanowisk związek ten może przedstawić swoją opinię na posiedzeniu właściwej komisji sejmowej, senackiej lub samorządu terytorialnego (art. 19 ust. 3 ustawy o związkach zawodowych).
W rozpoznawanej sprawie, określony w art. 19 ustawy o związkach zawodowych tryb opiniowania projektów aktów normatywnych, nie został zachowany. Wprawdzie Rada Gminy zwróciła się do odpowiednich władz dwóch związków zawodowych o zaopiniowanie projektu uchwały w sprawie zasad udzielania i rozmiaru obniżek tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć nauczycielom, którym powierzono stanowiska kierownicze oraz określenia tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć dla nauczycieli realizujących w ramach stosunku pracy obowiązki określone dla stanowisk o różnym tygodniowym obowiązkowym wymiarze godzin lecz związki zawodowe wyraziły opinię negatywną. Rada Gminy nie uwzględniła stanowisk związków, jednakże nie poinformowała o tym związków w formie pisemnej i tym samym nie zapewniła możliwości obrony stanowiska związku. Nie zostało również podane uzasadnienie ani motywy odrzucenia stanowiska związków.
Tymczasem przedstawiony w art. 19 ustawy tryb opiniowania projektów aktów normatywnych ma charakter obligatoryjny. W tej sytuacji Sąd uznał, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem ustawowego trybu opiniowania projektów uchwał przez związki zawodowe, a w szczególności z naruszeniem art. 19 ust. 3 ustawy o związkach zawodowych. Nie można uznać za wyczerpanie tego trybu jedynie zaproszenie na posiedzenie komisji rady gminy w celu przedstawienia stanowiska.
Biorąc pod uwagę, że udział związków zawodowych w procesie legislacyjnym jest regulowany ustawowo, sytuacja kiedy nie poinformowano związku na piśmie o nieuwzględnieniu jego stanowiska i tym samym uniemożliwiono związkowi obronę jego stanowiska na posiedzeniu właściwej komisji sejmowej, senackiej lub samorządu terytorialnego, nie może być potraktowana inaczej jak tylko jako istotne naruszenie prawa. Stanowi to podstawę do stwierdzenia nieważności kwestionowanej uchwały. Należy podkreślić, że prawidłowa pod względem prawnym uchwała musi spełniać niezbędne wymagania zarówno w aspekcie materialnym jak i formalnym. Oznacza to, że treść uchwały musi być zgodna z przepisami prawa, a ponadto tryb podjęcia uchwały musi odpowiadać określonym procedurom (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 22 lutego 2006 r., IV SA/Wr 805/04, CBOSA).
Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.