Uzasadnienie
Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że decyzją z dnia 9 września 2016 r., Prezydent odmówił A. D., zwanej dalej "Skarżącą", prawa do zasiłku rodzinnego i dodatku do zasiłku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2016/2017 na dzieci: M. D. i M. D. oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego na M. D., od dnia 1 listopada 2016 r. Organ pierwszej instancji ustalił bowiem, że przekroczone zostało kryterium dochodowe rodziny, gdyż Skarżąca uzyskała w 2015 r. łącznie dochód w kwocie 24.392,99 zł, na który składały się: świadczenia z funduszu alimentacyjnego w kwocie 9.600 zł, stypendium szkolne w kwocie 700 zł, świadczenie wypłacane z "[...]" w kwocie 5.950,56 zł, dochód z tytułu zatrudnienia w "[...]" w kwocie 8142,43 zł. Miesięczny dochód rodziny w przeliczeniu na osobę wyniósł więc 903,76 zł. Stwierdził ponadto, że w stanie faktycznym sprawy nie było możliwe zastosowanie art. 5 ust. 3 i ust. 3a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 114, z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą", gdyż łączna kwota zasiłków rodzinnych z dodatkami przysługujących rodzinie w okresie od 1 listopada 2016 r. do 31 października 2017 r., była mniejsza od wyliczonej różnicy miedzy dochodem rodziny a kryterium dochodowym.
Po rozpoznaniu odwołania Skarżącej od powyższej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia 9 listopada 2016 r., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Organ odwoławczy zarzucił, że organ pierwszej instancji w toku postępowania nie wyjaśnił wszystkich okoliczności mających wpływ na wynik wydanego rozstrzygnięcia. Wskazał, że na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych pojęcie utraty dochodów spowodowanej utratą zatrudnienia wiązać należy z rozwiązaniem konkretnego stosunku prawnego. Z akt sprawy wynikało zaś, że w 2015 r. Skarżąca zatrudniona była w "[...]" na podstawie umowy o pracę zawartej na czas określony od 3 lipca 2015 r. do 2 kwietnia 2016 r. Stosunek pracy łączący stronę z jej pracodawcą na podstawie wskazanej wyżej umowy uległ więc rozwiązaniu z dniem 2 kwietnia 2015 r., wobec czego dochód uzyskany przez stronę na podstawie tego stosunku pracy należało uznać za dochód utracony w rozumieniu art. 3 pkt 23 ustawy. Dochód ten nie powinien więc być uwzględniany przy obliczaniu dochodu osiągniętego przez rodzinę strony, w celu ustalenia czy strona nie przekroczyła kryterium dochodowego pozwalającego na przyznanie jej wnioskowanych świadczeń rodzinnych.
W przedmiotowej sprawie z akt postępowania wynika również, że strona w 2016 r. (to jest po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy 2016/2017) uzyskała dochód w związku z ponownym nawiązaniem na podstawie umowy o pracę z dnia 3 kwietnia 2016 r. stosunku pracy z "[...]". Stosownie do 5 ust. 4b ustawy osiągnięty przez stronę dochód winien zostać ustalony na podstawie jej dochodu powiększonego o kwotę osiągniętego dochodu za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na który ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczeń rodzinnych. Obliczając zatem dochód osiągnięty przez stronę uwzględnić należało również dochód osiągnięty przez nią za maj 2016 r. z tytułu stosunku pracy nawiązanego na podstawie umowy z dnia 3 kwietnia 2016 r. Organ pierwszej instancji nie ustalił jednak Wysokości tego dochodu.
Organ odwoławczy podniósł ponadto, że z deklaracji podatkowej PIT-11 wynikało, iż w 2015 r. dochód strony, oprócz należności ze stosunku pracy, stanowiły również świadczenia wypłacone z funduszu pracy i funduszu gwarantowanych świadczeń pracowniczych. Jednakże w toku postępowania organ nie wyjaśnił w sposób niebudzący wątpliwości charakteru tych świadczeń, wskazując jedynie, że nie stanowią one dochodu utraconego. W ocenie Kolegium, organ winien ustalić tytuł prawny wypłaty tych świadczeń, a tym samym poczynić ustalenia pozwalające rozstrzygnąć czy świadczenia te stanowią dochód utracony, z uwagi bowiem na kwotę tych świadczeń (5.950,56 zł) okoliczność ta może mieć wpływ na wynik sprawy.
Prezydent, decyzją z dnia 21 listopada 2016 r., ponownie odmówił Skarżącej prawa do wnioskowanych świadczeń, z uwagi na przekroczenie wymaganego kryterium dochodowego. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji stwierdził, że dochód utracony za 2015 r., to jest dochód z tytułu zatrudnienia w "[...]" na podstawie umowy zawartej dnia 3 lipca 2015 r., wyniósł 8.142,43 zł; dochód uzyskany w 2016 r. z tytułu zatrudnienia w "[...]" na podstawie umowy zawartej dnia 3 kwietnia 2016 r. wyniósł natomiast 1.355,69 zł. W konsekwencji, miesięczny dochód rodziny w przeliczeniu na osobę wyniósł 903,30 zł i przekroczył kryterium dochodowe warunkujące przyznanie przedmiotowych świadczeń.
Ponadto, organ pierwszej instancji stwierdził, że w stanie faktycznym sprawy nie było możliwe zastosowanie art. 5 ust. 3 i ust. 3a ustawy. Prezydent stanął też na stanowisku, że dochód z osiągnięty przez Skarżącą w 2015 r. z tytułu uczestnictwa w Indywidualnym Programie Zatrudnienia "[...]" w kwocie 5.950,56 zł nie jest dochodem utraconym w świetle art. 3 ustawy. Zaznaczył ponadto, że zgodnie z wytycznymi Samorządowego Kolegium Odwoławczego, obliczając dochód rodziny należało uwzględnić dochód osiągnięty przez stronę z tytułu stosunku pracy nawiązanego na podstawie umowy z dnia 3 kwietnia 2016 r. za maj 2016 r.
W złożonym odwołaniu Skarżąca zarzuciła, że nieprawidłowo ustalono jej dochód. Podała, że od stycznia 2015 r. do czerwca 2015 r. była uczestniczką Indywidualnego Programu Zatrudnienia "[...]", następnie od lipca 2015 r. do dnia złożenia odwołania była zatrudniona na umowę o pracę na czas określony do stycznia 2018 r. Organ pierwszej instancji uwzględnił dochód z uczestnictwa w programie i z umowy o prace. Tymczasem Skarżąca nie otrzymała pieniędzy z programu, wobec czego, w jej ocenie, dochód taki nie powinien być uwzględniony. Zaznaczyła, że jedyny dochód, jaki ma do dyspozycji, to wynagrodzenie za pracę i alimenty w kwocie 800 zł. Tym samym, spełnia kryterium dochodowe.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]" utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji będącą przedmiotem odwołania.
Organ odwoławczy podzielił w całości ustalenia organu pierwszej instancji dotyczące kwot i źródeł uzyskanego przez rodzinę w 2015 r. dochodu w wysokości 24.392,99 zł. Zaznaczył, że dochód z tytułu zatrudnienia w "[...]" w kwocie 8.142,43 zł jest dochodem utraconym. Miesięczny dochód rodziny wyniósł 2.709,90 zł, a w przeliczeniu na osobę - 903,30 zł. Stwierdził, że w sprawie nie może mieć zastosowania art. 5 ust. 3 i ust. 3a ustawy, gdyż maksymalna dopuszczalna kwota przekroczenia kryterium dochodowego w rozpatrywanej sprawie wynosi 374,66 zł (łączna kwota zasiłków wraz z dodatkami), a dochód rodziny przekracza kryterium dochodowe rodziny o kwotę 417,90 zł.
Odnosząc się do argumentów odwołania stwierdził, że w niniejszej sprawie nie doszło formalnie do utraty dochodu. Wskazał, że w katalogu enumeratywnie wymienionych sytuacji utraty dochodu (art. 3 pkt 23 ustawy), nie występuje przypadek utraty świadczenia integracyjnego z "[...]" z tytułu uczestnictwa w Indywidualnym Programie Zatrudnienia "[...]". Zaznaczył, że niedopuszczalne jest stosowanie wykładni rozszerzającej i kwalifikowanie do dochodu utraconego tych źródeł dochodu, których nie wymienia powołany przepis. Kolegium zauważyło ponadto, że warunki, jakie muszą zostać spełnione, aby możliwe było przyznanie świadczeń rodzinnych, zostały precyzyjnie i wiążąco określone w ustawie i nie pozostawiono miejsca na tzw. uznanie administracyjne. Nie ma tym samym możliwości uwzględnienia okoliczności przytoczonych przez zainteresowaną.
W złożonej skardze A. D. zarzuciła, że środki otrzymane w ramach Indywidualnego Programu Zatrudnienia "[...]", wypłacone z Funduszu Pracy i Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, nie powinny być liczone do dochodu jej rodziny z datą zakończenia się tego programu. Zaznaczyła, że w świetle powołanych w zaskarżonej decyzji przepisów, utrata dochodu następuje z dniem ustania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Stwierdziła ponadto, że decyzja jest krzywdząca, gdyż jej jedynym dochodem jest wynagrodzenie za pracę i alimenty.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066 j.t.) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. z 2016 r. Dz.U. poz. 718) zwanej dalej: ustawą ppsa.
Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 tej ustawy stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1).
Sąd poddawszy kontroli zaskarżoną decyzję stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Określa ona warunki nabywania prawa do świadczeń rodzinnych oraz zasady ustalania, przyznawania i wypłacania tych świadczeń. Zgodnie z art. 2 pkt 1 ustawy, jednym ze świadczeń rodzinnych jest zasiłek rodzinny oraz, wymienione w art. 8, dodatki do tego zasiłku.
Podstawowym warunkiem przyznania zasiłku rodzinnego jest kryterium dochodowe, nieprzekraczające kwoty 674 zł w przeliczeniu na osobę, a w przypadku gdy członkiem rodziny jest dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o umiarkowanym albo znacznym stopniu niepełnosprawności -nieprzekraczające kwoty 764 zł w przeliczeniu na osobę (art. 5 ust. 2 ustawy).
W rozpoznawanej sprawie ustalenia faktyczne dotyczące źródeł i wysokości dochodu skarżącej w 2015 r. są bezsporne. Strona zakwestionowała jedynie stanowisko organów orzekających w sprawie co do wypełnienia przesłanki "utraty dochodu", a w konsekwencji ustalenia dochodu jej 3-osobowej rodziny. Utratę dochodu Skarżąca wiąże z zakończeniem zajęć w "[...]" i zaprzestaniem uzyskiwania świadczenia integracyjnego z tytułu uczestnictwa w zajęciach "[...]".
Ustawodawca uregulował sytuację, kiedy nastąpiło pogorszenie sytuacji materialnej rodziny, wprowadzając w art. 3 pkt 23 pojęcie tzw. "utraty dochodu", oznaczającą utratę dochodu spowodowaną:
- 1) uzyskaniem prawa do urlopu wychowawczego,
- 2) utratą prawa do zasiłku lub stypendium dla bezrobotnych,
- 3) utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej,
- 4) utratą zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, a także emerytury lub renty, renty rodzinnej lub renty socjalnej,
- 5) wyrejestrowaniem pozarolniczej działalności gospodarczej lub zawieszeniem jej wykonywania w rozumieniu art. 14a ust. 1d ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2015 r. poz. 584, z późn. zm.),
- 6) utratą zasiłku chorobowego, świadczenia rehabilitacyjnego lub zasiłku macierzyńskiego, przysługujących po utracie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej,
- 7) utratą zasądzonych świadczeń alimentacyjnych w związku ze śmiercią osoby zobowiązanej do tych świadczeń lub utratą świadczeń pieniężnych wypłacanych w przypadku bezskuteczności egzekucji alimentów w związku ze śmiercią osoby zobowiązanej do świadczeń alimentacyjnych;
- 8) utratą świadczenia rodzicielskiego,
- 9) utratą zasiłku macierzyńskiego, o którym mowa w przepisach o ubezpieczeniu społecznym rolników,
- 10) utratą stypendium doktoranckiego określonego w art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym.
Organy obu instancji interpretując powyższy przepis przyjęły, że aby dochód uznać za "utracony" musi nastąpić wyłącznie jedna z sytuacji wymienionych w tym przepisie. W ocenie Sądu, tego typu wykładnia jest zbyt wąska i w efekcie powoduje zafałszowanie rzeczywistej sytuacji dochodowej rodziny. Nie sposób bowiem przeprowadzić wykładni w oderwaniu od kontekstu powyższego przepisu, całej ustawy oraz obowiązujących wartości systemu.
Należy mieć na uwadze, że celem wykładni przepisów prawnych jest odtworzenie z nich norm postępowania wraz z ich ostateczną percepcją. Służy temu katalog zasad i reguł wykształconych przez praktykę interpretacyjną oraz systematyzowanych i objaśnianych przez naukę. Ich wspólną cechą jest rozróżnienie reguł językowych oraz reguł pozajęzykowych (reguł systemowych oraz reguł funkcjonalnych), które – w podanej kolejności – należy stosować w każdym przypadku interpretacji tekstu prawnego (por. M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, wyd. 5, Warszawa 2010 r., s. 229-230 i 329-343; M. Zirk-Sadowski, Wykładnia w prawie administracyjnym [w:] System prawa administracyjnego", red. R.Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, tom 4, Warszawa 2012, s. 143-154 oraz O. Bogucki, Wykładnia funkcjonalna w działalności najwyższych organów władzy sądowniczej, Szczecin 2011, s. 284-286). Zrozumienie tekstu prawnego wymaga przeprowadzenia całego procesu interpretacyjnego.
Nawet, jeśli zwrot użyty w danym przepisie jest językowo jednoznaczny, interpretator powinien kontynuować wykładnię stosując dyrektywy pozajęzykowe, w celu ustalenia zgodności albo niezgodności rezultatu wykładni językowej z rezultatem wykładni funkcjonalnej. W przypadku niezgodności konieczne jest objaśnienie, jakie wartości narusza znaczenie językowe oraz czy zapewnienie spójności aksjologicznej prawa wymaga zmiany tego znaczenia. Wykładnia prawa jest, bowiem operacją myślową nieograniczającą się do wykładni jednego przepisu, lecz operacją, w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów ogłoszonych w aktach prawodawczych na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów (por. M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady. Reguły. Wskazówki, Warszawa 2002, s. 47 i nast.; Z. Ziembiński, Logika praktyczna, Warszawa 2002, s. 230). Normę prawną rekonstruuje się zawsze z całokształtu obowiązujących przepisów prawnych (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 grudnia 2002 r., sygn. akt P 6/02.
OTK-A 2002/7/91). A zatem wykładnia gramatyczna może, a nawet powinna być uzupełniona innymi jej rodzajami, choć oczywiście ma ona podstawowe znaczenie dla ustalenia rzeczywistego znaczenia konkretnego przepisu (zob. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 12 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Go 202/12, CBOSA).
Zasiłki rodzinne są elementem systemu pomocy społecznej - ustawodawcy przysługuje więc w tym zakresie znaczna swoboda w wyborze form pomocy przyznawanej rodzinom znajdującym się w potrzebie (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 kwietnia 2011 r., sygn. akt P 41/09, dostępne: www.ipo.trybunal.gov.pl). Jednocześnie jednak Trybunał Konstytucyjny orzekając w przedmiocie zgodności poszczególnych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych z Konstytucją podkreśla, że wynik wykładni celowościowej przepisów tej ustawy w większym stopniu realizuje prawo wyrażone w art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji (prawo rodziny do pomocy ze strony Państwa), co jest akceptowane w orzecznictwie sądów administracyjnych.
W konsekwencji, niezaprzeczalnym celem ustawy jest realizacja polityki społecznej, uwzględniającej dobro rodzin znajdujących się w trudnej sytuacji. Każdy z przepisów znajdujących się w tym akcie prawnym musi więc pozostawać w zgodzie z jego celem (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 listopada 2016 r., sygn. akt SK 2/16).
Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że wprowadzenie do ustawy pojęć dochodu "utraconego" i "uzyskanego" służy urealnieniu dochodu rodziny/wnioskodawcy w dacie przyznawania świadczeń. Ustawodawca bowiem przy ustalaniu kryterium dochodowego jako bazę traktuje rok poprzedzający rok świadczeniowy (art. 3 pkt 2a ustawy). Z uwagi jednak na możliwą dynamikę sytuacji dochodowej w rodzinach niezbędne jest ustalenie, czy na dzień orzekania przez organy nie doszło do tak istotnych zmian, które nakazują zastosowanie instytucji dochodu utraconego i uzyskanego (zob. Wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 18 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Bd 1193/16, dostępny [w:] Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA").
Przyjęte przez organy obu instancji rozumienie pojęcia "dochodu utraconego" doprowadza do nieakceptowalnej sytuacji, w której mimo istotnego obniżenia dochodu, zmieniającego sytuację materialną rodziny Skarżącej, nie otrzyma ona wnioskowanych świadczeń. W ocenie Sądu, definicje "utraty dochodu" i "uzyskania dochodu", zawarte w art. 3 pkt 23 i pkt 24 ustawy należy interpretować przez pryzmat szeroko rozumianego przysporzenia lub jego braku. "Utratą dochodu" w myśl art. 3 pkt 23 lit. c ustawy będzie więc utrata dochodu spowodowana, nie tylko utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a także np. - niewymienionym w tym przepisie - obniżeniem wysokości wynagrodzenia - co oznacza, że "utrata dochodu" wiąże się nie tylko z ustaniem zatrudnienia lub szeroko rozumianej innej pracy zarobkowej, ale przede wszystkim brakiem (obniżeniem) otrzymywanego dotychczas wysokości wynagrodzenia (zob. np. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 759/12, CBOSA).
Podnieść ponadto należy, że zasady przyznawania spornego świadczenia integracyjnego uregulowane zostały w ustawie z dnia 13 czerwca 2003 r. o zatrudnieniu socjalnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 1828). Zgodnie z art. 1 ust. 1 tej ustawy określa ona zasady zatrudnienia socjalnego. Wobec tego, świadczenie integracyjne, o którym mowa w art. 15 ust. 4 tej ustawy, uczestnik zajęć w Centrum otrzymuje w związku z zatrudnieniem socjalnym, w okresie uczestnictwa w zajęciach. Również więc z uwagi na powyższe, zaprzestanie wypłacania świadczenia integracyjnego spowodowane ukończeniem uczestnictwa w zajęciach, winno być kwalifikowane jako "utrata dochodu" w rozumieniu art. 3 pkt 23 lit. c ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Ponownie rozpoznając sprawę organ weźmie pod uwagę powyższe wskazania Sądu i właściwie obliczy dochód rodziny skarżącej, uwzględniając w szczególności art. 3 pkt 23 lit. c ustawy o świadczeniach rodzinnych, a w przypadku ustalenia, że dochód ten w przeliczeniu na osobę przekracza kwotę kryterium dochodowego o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi, rozważy zastosowanie art. 5 ust. 3 powołanej ustawy.
W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji.