Uzasadnienie
Decyzją z 5 września 2019 r. Burmistrz K. (zwany dalej: "organem pierwszej instancji") po rozpoznaniu wniosku M.M. (zwanej dalej: "skarżącą"), odmówił umorzenia kwoty nienależnie pobranego zasiłku okresowego z tytułu niepełnosprawności, przyznanego skarżącej decyzją z 13 czerwca 2018 r. w wysokości 65,46 zł, miesięcznie w okresie od 1 czerwca 2018 r. do 31 stycznia 2018 r., i zobowiązał skarżącą do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń w łącznej kwocie 130,92 zł, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.
W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podał, że przedmiotowe świadczenie zostało przyznane na podstawie danych zawartych we wniosku skarżącej i po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego. Następnie, skarżąca 12 października 2018 r. przedstawiła umowy o pracę tymczasową męża, który był zatrudniony od 7 kwietnia 2014 r. do dnia wydania przedmiotowej decyzji. Okoliczność ta nie była znana organowi pierwszej instancji w dacie wydania decyzji o przyznaniu prawa do zasiłku celowego, co stanowiło podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego z urzędu i wydania decyzji, którą uchylono w całości decyzję z 13 czerwca 2018 r. i odmówiono skarżącej prawa do przedmiotowego świadczenia. Następnie decyzją z 13 maja 2019 r. uznano przedmiotowy zasiłek za świadczenie nienależnie pobrane i ustalono termin jego zwrotu.
Na podstawie przeprowadzonego 23 lipca 2019 r. wywiadu środowiskowego, organ pierwszej instancji ustalił że skarżąca prowadzi gospodarstwo domowe z mężem i dwójką dzieci. Dochód rodziny, z tytułu zatrudnienia, renty i zasiłku pielęgnacyjnego męża skarżącej, świadczeń rodzinnych i alimentów otrzymywanych na dzieci, wynosił 3.123,50 zł, czyli 780,88 zł na osobę w rodzinie, a kryterium dochodowe rodziny wynosiło 2.112,00 zł, a na osobę w rodzinie - 528,00 zł. Rodzina otrzymywała ponadto świadczenia wychowawcze w kwocie 1.000 zł miesięcznie, które nie było wliczane do dochodu rodziny, lecz pozwalało na zaspokojenie potrzeb dzieci. Zaznaczył, że w sierpniu 2019 r. skarżąca otrzymała ostatnie świadczenie wychowawcze, gdyż 12 sierpnia 2019 r. jedno dziecko stało się pełnoletnie. Podał ponadto, że skarżąca jest osobą niepełnosprawną [...], a jej mąż jest niepełnosprawny [...]. Zaznaczył, że małżonkowie i jedno z dzieci znajdowali się pod opieką poradni specjalistycznych.
Rodzina ponosiła koszty z tytułu opłat mieszkaniowych (energia elektryczna, czynsz najmu mieszkania, dostawa wody) w łącznej kwocie 641,94 zł, abonamentu telewizji cyfrowej w kwocie 69,50 zł, abonamentu za usługi telekomunikacyjne w kwocie 299,34 zł, spłaty kart debetowych w kwocie 350,00 zł, zakupu leków i pokrycia kosztów leczenia w czerwcu i lipcu 2019 r. w kwocie 263,21 zł. Organ pierwszej instancji dodał, że skarżąca poinformowała, że 21 stycznia 2019 r. jej mąż otrzymał kredyt gotówkowy w kwocie [...]zł. Z tej kwoty spłacono zobowiązania wobec innych banków ([...]zł) oraz nienależnie pobrane dodatki mieszkaniowe i stypendia szkolne ([...]zł), opłacono kurs prawa jazdy dziecka (1.500,00 zł), kupiono meble (2.500 zł) i kosiarkę spalinową (1.200,00 zł). Pozostałą kwotę skarżąca przeznaczyła na bieżące potrzeby bytowe, dojazdy do poradni specjalistycznych, zakup leków i opału. Organ pierwszej instancji zaznaczył, że na wcześniejszym etapie postępowania nie wiedział o przyznaniu kredytu gotówkowego.
Wskazał, że na mocy art. 104 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1507, zwanej dalej: "u.p.s."), w przypadkach szczególnie uzasadnionych, możliwe jest m.in. umorzenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, lecz o zastosowaniu ulgi przesądzają okoliczności konkretnego przypadku, w tym sytuacja rodzinna, zdrowotna i finansowa strony, jak również rokowania dotyczące możliwości zwrotu w przyszłości. W ocenie organu pierwszej instancji sytuacja materialno-bytowa rodziny skarżącej była dobra, gdyż dysponowała ona comiesięcznymi środkami finansowymi, ponosiła wydatki na leczenie, zakup leków i opłaty mieszkaniowe, a z pozostałych środków była w stanie zaspokoić swoje potrzeby bytowe i spłacić nienależnie pobrane świadczenia. Zaznaczono, że skarżąca świadomie podała nieprawdziwe informacje i zataiła przyznanie kredytu gotówkowego.
W złożonym od powyższej decyzji odwołaniu skarżąca wskazała na swoją trudną sytuację materialną i bytową oraz poważne problemy zdrowotne swoje i męża. Dodała, że od września 2019 r. nie będzie otrzymywać świadczenia wychowawczego na uczące się nadal dziecko. Zaznaczyła też, że w lipcu spłaciła nienależnie pobrane stypendium socjalne i dodatki mieszkaniowe w łącznej kwocie [...]zł.
Decyzją z 7 października 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E. (zwane dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy") utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że decyzje wydawane na podstawie art. 104 ust. 4 u.p.s. mają charakter uznaniowy, a zatem nawet spełnienie przesłanek, od zaistnienia których uzależniona jest możliwość zastosowania tej instytucji, nie obliguje organu do wydania rozstrzygnięcia zgodnie z wnioskiem strony. Zaznaczyło, że organ winien ocenić sytuację rodzinną, materialną, zdrowotną strony i w oparciu o powyższe rozważyć wniosek o umorzenie należności. Jednakże nawet trudna sytuacja bytowa osoby zobowiązanej nie zwalnia jej z obowiązku zwrotu świadczenia, gdyż znaczny ciężar związany z wykonaniem tego obowiązku nie jest równoznaczny ze "szczególnym przypadkiem", o którym mowa w art. 104 ust. 4 u.p.s. Kolegium wskazało, że organ pierwszej instancji ustalił, że rodzina skarżącej posiada stałe dochody w wysokości 3.123,50 zł (780,88 zł na osobę w rodzinie) przy kryterium dochodowym wynoszącym 2.112,00 zł. Ponadto rodzina otrzymuje na jedno dziecko świadczenie "500+", które nie jest wliczane do dochodu rodziny, ale pozwala na zaspokojenie części potrzeb.
Miesięczne wydatki rodziny, obejmujące czynsz za mieszkanie z opłatami, opłaty za telewizję cyfrową, abonamenty telefoniczne, opłaty za wizyty lekarskie i leki, spłatę kart debetowych, wynosiły łącznie 1.623,69 zł. W ocenie Kolegium, w tej sytuacji organ pierwszej instancji zasadnie uznał, że sytuacja finansowa rodziny jest stabilna (rodzina posiadała stałe, miesięczne dochody), co umożliwiało zaspokojenie potrzeb bytowych i spłatę (np. w ratach) nienależnie pobranego świadczenia. Kolegium zaznaczyło, że skarżąca w wywiadach środowiskowych nie wykazywała raty wynikającej z zaciągniętej przez męża pożyczki. Jak wynikało z oświadczenia skarżącej, część tej kwoty ([...]zł) została przeznaczona na spłatę zadłużeń w bankach i zwrot nienależnie pobranych świadczeń, zaś pozostała kwota pożyczki została przeznaczona na poprawę warunków bytowych rodziny i bieżące wydatki.
Ponadto z akt sprawy wynikało, że pożyczka ta została zaciągnięta, gdy skarżąca wiedziała, że decyzje przyznające jej prawo do świadczeń z pomocy społecznej zostały uchylone przez organ pierwszej instancji i odmówiono prawa do tych świadczeń. Tym samym powinna była liczyć się z koniecznością ich zwrotu. Kolegium podkreśliło, że mimo wysokiej kwoty wynikającej ze wszystkich decyzji dotyczących zwrotu przez skarżącą nienależnie pobranych świadczeń, w sprawie nie zaistniał żaden szczególny przypadek, który mógłby uzasadnić udzielenie ulgi w postaci umorzenia nienależnie pobranych świadczeń. Wskazało, że występujące w rodzinie choroby mają charakter stały a nie nagły, a deklarowana kwota wydatków na zakup leków i wizyty lekarskie w okresie dwóch miesięcy (263,21 zł) nie jest kwotą uniemożliwiającą rodzinie funkcjonowanie. Ponadto, skarżąca i jej mąż posiadali stałe, miesięczne dochody umożliwiające spłatę (choćby ratalną) nienależnie pobranych świadczeń.
Skarżąca wywiodła skargę do tut. Sądu na decyzję Kolegium, wnosząc o uchylenie powyższego rozstrzygnięcia. Podniosła, że nie jest w stanie spłacić nienależnie pobranych świadczeń ze względu na trudną sytuację materialną. Dodała, że w styczniu 2020 r. mężowi kończy się umowa o pracę oraz renta i zasiłek pielęgnacyjny. Skarżąca wskazała również na problemy zdrowotne swoje, męża i córki oraz dodatkowe koszty, które ponoszą w związku z leczeniem.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), dalej: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.
Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 104 ust. 4 u.p.s. w przypadkach szczególnie uzasadnionych, zwłaszcza jeżeli żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie, z tytułu opłat określonych w ustawie oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy, właściwy organ, który wydał decyzję w sprawie zwrotu należności, o których mowa w ust. 1, na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej, może odstąpić od żądania takiego zwrotu, umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty. Powołany przepis umożliwia zatem osobom znajdującym się w trudnej sytuacji życiowej ubieganie się o odstąpienie od żądania zwrotu, umorzenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, odroczenie terminu płatności lub rozłożenie na raty.
Ocenę zasadności wniosku i wybór sposobu jego załatwienia ustawodawca pozostawił uznaniu administracyjnemu. Wprawdzie w gestii organu pozostaje odmowa lub uwzględnienie wniosku zainteresowanego nie oznacza to jednak dowolności przy wydawaniu rozstrzygnięcia. Powinnością organu wydającego decyzję w ramach uznania administracyjnego jest uzasadnienie rozstrzygnięcia w sposób świadczący o wyjaśnieniu wszystkich okoliczności faktycznych oraz zbadaniu i rozważeniu w sposób wyczerpujący wszystkich przesłanek przemawiających za zajętym stanowiskiem zgodnie z przepisami k.p.a., w tym art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. (por. wyrok WSA w Łodzi z 17 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 395/11; dostępne pod adresem: http://orzeczenia.nsa. gov.pl, dalej jako: "CBOSA").
Przy ocenie wniosku o umorzenie należności należy mieć na uwadze, że pomoc społeczna jest instytucją polityki państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości - art. 2 ust. 1 u.p.s. (por. wyrok NSA z 30 października 2008 r., sygn. akt I OSK 1863/2007, wyrok NSA z 18 marca 2011 r. sygn. akt I OSK 2065/10, CBOSA). Celem art. 104 ust. 4 u.p.s. jest ochrona osoby zobowiązanej do zwrotu pobranych świadczeń, co wiąże się z określoną w art. 100 ust. 1 zasadą kierowania się w postępowaniu w sprawie świadczeń z pomocy społecznej dobrem korzystających z niej osób. Z art. 104 ust. 4 u.p.s. wynika również, że zadaniem organu właściwego do rozpatrzenia wniosku osoby zobowiązanej jest ustalenie, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek uzasadniający odstąpienie od żądania zwrotu, umorzenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, odroczenie terminu płatności lub rozłożenie na raty.
Przy czym, w przepisie tym ustawodawca wskazał jako przykład przypadku szczególnie uzasadnionego sytuację, gdy żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie w całości lub części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy. Okolicznością taką może być również trudna sytuacja życiowa lub rodzinna zobowiązanego. Organ zobligowany jest zatem do wszechstronnego rozważenia przesłanek wymienionych w tym przepisie, a w szczególności do zbadania, czy żądanie zwrotu udzielonego świadczenia stanowić może dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też zniweczyć skutki udzielonej pomocy. Wskazane przesłanki interpretować należy zgodnie z założeniami i celami ustawy o pomocy społecznej, w szczególności mając na względzie cele pomocy społecznej określone w art. 2 ust. 1 u.p.s.
Należy również pamiętać, że zadaniem pomocy społecznej jest wspieranie osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienia im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Pomoc społeczna powinna w miarę możliwości doprowadzić do życiowego usamodzielnienia się (art. 3 u.p.s.). Powyższe oznacza ciążący na organie właściwym do rozpatrzenia wniosku obowiązek dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy - aktualnej sytuacji zainteresowanego - także w kontekście powołanych przepisów ustawy.
W niniejszej sprawie organy obu instancji nie ustaliły i nie rozważyły istotnych okoliczności sprawy, a tym samym nie oceniły wniosku skarżącej na tle prawidłowo ustalonego stanu faktycznego. W uzasadnieniach obu decyzji odniosły się bowiem wyłącznie do kwoty nienależnie pobranego świadczenia, którą skarżąca ma zwrócić w związku z decyzją z 13 maja 2019 r., wynoszącą 130,92 zł. Tymczasem ze skargi i z akt administracyjnych wynika, że skarżąca została zobowiązana w tym samym czasie do zwrotu zacznie wyższej kwoty, wynikającej z 72 decyzji zobowiązujących ją do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń z pomocy społecznej. Wprawdzie Kolegium w końcowej części uzasadnienia decyzji odniosło się do tej okoliczności, ale stwierdziło jedynie lakonicznie, że kwota ta jest wysoka. W sytuacji gdy w tym samym czasie organ orzeka w kwestii umorzenia należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń powinien brać pod uwagę całokształt okoliczności faktycznych sprawy, w tym także łączną sumę świadczeń, do zwrotu których została zobowiązana skarżąca.
W związku z tym powinien zważyć, czy odmowa umorzenia przynajmniej części należności i związana z tym konieczność natychmiastowego uiszczenia lub wyegzekwowania tak znacznej kwoty nie doprowadzi stronę i jej rodzinę do sytuacji, w której będzie ona funkcjonowała na granicy minimum socjalnego. Nie ulega wątpliwości, że to z winy strony, która nie ujawniła wszystkich dochodów rodziny, doszło do pobrania świadczeń, które uznano później za nienależne. Nie można jednak zapominać, że pomoc społeczna - w myśl cytowanego art. 2 ust. 1 u.p.s. - ma na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości.
W związku z tym, orzekając w przedmiocie umorzenia, organ pomocy winien mieć na względzie także te wskazania ustawodawcy. Zaznaczyć należy, że wprawdzie dochód na osobę w rodzinie skarżącej przekracza kryterium dochodowe określone w u.p.s., ale nie jest to przekroczenie znaczne. Ponadto w niniejszej sprawie nie jest do końca pewne, czy zachowanie skarżącej, związane z nieujawnieniem wszystkich dochodów, nie miało także podłoża w schorzeniach, na które cierpi. W tym zakresie należy zwrócić uwagę, że z załączników do skargi wynika, że w stosunku do skarżącej toczy się także postępowanie karne, w toku którego została ona skierowana na badania [...].
Zatem, o ile w toku tego postępowania zostały już podjęte rozstrzygnięcia, w których rozważano także stan skarżącej i jej zdolność do podejmowania racjonalnych decyzji, to okoliczności te także winny być wzięte pod uwagę przez organ w niniejszej sprawie.
Ponadto, oceniając możliwości skarżącej w zakresie spłaty należności, niezasadnie organ powołał się na posiadanie zdolności kredytowej z uwagi na zaciągnięcie kredytu przez jej męża. Nie wiadomo bowiem, jakimi kryteriami kierowała się instytucja udzielająca kredytu i czy na tę ocenę nie miało wpływu ustanowienia odpowiednich zabezpieczeń. Natomiast podkreślić należy, że z tej kwoty skarżąca spłaciła należności z tytułu nienależnie pobranego dodatku mieszkaniowego i uregulowała inne swoje zobowiązania. Przy czym organ zarzucił skarżącej, że część kwoty pożyczki przeznaczyła na własne potrzeby, ale nie ustalił, czy faktycznie została ona wydatkowana w sposób nieracjonalny. Sam fakt, że skarżąca nabyła przedmioty niebędące przedmiotami pierwszej potrzeby nie zawsze musi oznaczać, że posiadane środki finansowe są marnotrawione.
Dodatkowo należy wskazać, że organ pierwszej instancji niezasadnie w pkt. 2 decyzji zobowiązał skarżącą do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, a Kolegium nieprawidłowo utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji także w tym zakresie. Kwestia ta została już bowiem rozstrzygnięta w decyzji z 13 maja 2019 r. i brak jest podstaw do ponownego jej rozstrzygania.
W związku z powyższym organ ponownie rozpozna wniosek skarżącej mając na względzie powyższe wskazania Sądu.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.