Uzasadnienie
W dniu 3 stycznia 2018 r. M. Ł. (dalej jako: "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, za pośrednictwem organu, skargę na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej (dalej jako: "DIAS") z dnia "[...]" r., nr "[...]", o treści: "W związku z nieprzedstawieniem Panu przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej pisemnej propozycji pełnienia służby/pracy, Pana stosunek służbowy wygasa z dniem 31 sierpnia 2017 r. Zgodnie z art. 170 ust. 3 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1948, ze zm.) wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby.
W związku z powyższym Drugi Referat Kadr przesyła w załączeniu: - kartę obiegową znak: "[...]" celem rozliczenia się z zobowiązań powstałych w czasie służby, - druk oświadczenia o stanie majątkowym. Zgodnie z art. 200 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1947 ze zm.) funkcjonariusz jest obowiązany złożyć oświadczenie o stanie majątkowym przy nawiązaniu stosunku służbowego i przy zwolnieniu ze służby".
Skarżący zarzucił temu pismu nieważność i bezprawność z uwagi na brak podstaw prawnych do niezłożenia skarżącemu propozycji pracy, tj. naruszenie art. 165 ust. 3 i 7, art. 170 ust. 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. poz. 1948, ze zm., dalej jako: P.w.u.KAS), oraz naruszenie art. 179 i 180 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej. Ponadto skarżący zarzucił, że zaskarżony akt/czynność jest niezgodny z art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1 oraz art. 60 Konstytucji. Skarżący wniósł o uchylenie aktu i uznanie przez Sąd, że nadal jest funkcjonariuszem, w oparciu o art. 165 ust. 3 P.w.u.KAS.
W odpowiedzi na skargę DIAS wniósł o jej odrzucenie. Wyjaśnił, że korzystając z uprawnień wynikających z zapisów P.w.u.KAS., nie złożył funkcjonariuszowi M.Ł. pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby. Zgodnie z art. 170 ust. 1 P.w.u.KAS., stosunek służbowy funkcjonariusza wygasł z dniem 31 sierpnia 2017 r. Organ wskazał, że pismem z dnia 30 maja 2017 r. skarżący wezwał DIAS do przedłożenia propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej. W odpowiedzi na wezwanie, pismem z dnia 19 czerwca 2017 r., znak: "[...]", poinformował skarżącego o przysługujących mu, jako organowi, uprawnieniach w zakresie przedkładania propozycji pracy/służby oraz o skutkach nieotrzymania przez funkcjonariusza takiej propozycji. Pismem z dnia 14 czerwca 2017 r. skarżący ponownie wezwał DIAS do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi z dnia 5 lipca 2017 r., nr "[...]", DIAS podtrzymał swoje stanowisko, co do braku złożenia skarżącemu propozycji pracy lub pełnienia służby w Izbie Administracji Skarbowej.
W związku z nieprzedstawieniem pisemnej propozycji pełnienia służby/pracy i wygaśnięciem stosunku służbowego z dniem 31 sierpnia 2017 r., zaskarżonym pismem z dnia 17 sierpnia 2017 r., DIAS poinformował skarżącego o obowiązku rozliczenia się z zobowiązań powstałych w czasie służby i przekazał w tym celu kartę obiegową oraz druk oświadczenia o stanie majątkowym.
Dodatkowo organ podał, że w dniu 23 listopada 2017 r. skarżący skierował do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej zażalenie na bezczynność DIAS w złożeniu propozycji służby. Pismem z dnia 30 listopada 2017 r. organ ten wyjaśnił, że w zakresie przedstawienia rodzaju propozycji, jaka składana jest pracownikom i funkcjonariuszom, zgodnie z art. 165 ust. 7 P.w.u.KAS., właściwym jest DIAS. W dniu 9 stycznia 2018 r. skarżący wniósł do WSA w Olsztynie skargę na bezczynność DIAS, wyrażającą się w braku złożenia propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej oraz niniejszą skargę w trybie przepisu art. 52 § 3 i art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, dalej jako: "p.p.s.a")., na pismo/czynność DIAS z dnia 17 sierpnia 2017 r., znak: "[...]".
DIAS wywiódł, że o akcie lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., na który może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, można mówić wówczas, gdy akt (czynność) podjęty jest w sprawie indywidualnej w tym znaczeniu, że jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny, którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego. Zgodnie z art. 170 ust. 1 P.w.u.KAS. stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS wygasły z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do 31 maja 2017 r. nie otrzymały pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby. Zdaniem organu z literalnego brzmienia tego przepisu wynika, w sposób niebudzący wątpliwości, że skutek w postaci wygaśnięcia stosunku służbowego następuje z mocy prawa, wobec wystąpienia jego ustawowo określonych przesłanek, a nie w wyniku czynności organu polegającej na stwierdzeniu jego wygaśnięcia.
W konsekwencji DIAS nie miał obowiązku dokonania czynności polegającej na stwierdzeniu wygaśnięcia stosunku służby i poinformowania o tym skarżącego. Zatem za czynność taką nie można uznać pisma z dnia 17 sierpnia 2017 r. DIAS zauważył, że z treści zaskarżonego pisma jednoznacznie wynika, iż jest ono jedynie wezwaniem skarżącego do wypełnienia oświadczenia o stanie majątkowym i przedłożenia karty obiegowej, celem rozliczenia się z zobowiązań powstałych w czasie służby, które jest konsekwencją wygaśnięcia stosunku służby z dniem 31 sierpnia 2017 r. W żaden sposób nie można z jego treści wywieźć, na co wskazuje skarżący, że jest ono informacją, iż nie otrzyma on propozycji, skoro w dniu sporządzenia pisma upłynął termin do składania propozycji wynikający z P.w.u.KAS., tj. 31 maja 2017 r.
Na rozprawie w dniu 12 czerwca 2018r. pełnomocnik skarżącego poparł skargę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądami administracyjnymi badaniem dopuszczalności jej wniesienia.
Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz.U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwości między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej.
Na podstawie art. 3 § 2 p.p.s.a kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
- 1) decyzje administracyjne;
- 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
- 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;
- 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996, 1579 i 2138 oraz z 2017 r. poz. 935), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768 i 935), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;
- 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
- 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
- 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
- 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
- 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Dodatkowo z mocy art. 3 § 2a p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
Stosownie do art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach.
Powyżej przytoczone przepisy wyznaczają zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego oraz zakres rzeczowy postępowania sądowoadministracyjnego. Wskazać należy, iż w cytowanych przepisach mowa jest o władczych działaniach organów administracji publicznej. Nie wszystkie działania organów administracji publicznej będą wyrazem ich władczego działania. Kwestionowane skargą pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej nie należy do żadnej z wyżej wymienionych zaskarżalnych do sądu administracyjnego form działania administracji publicznej. W szczególności zaskarżonej czynności nie można zaliczyć do form działania, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 cytowanej ustawy.
Zauważyć trzeba, że przez inne akty lub czynności organu administracji publicznej, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., należy rozumieć głównie działania materialno-techniczne organów administracji publicznej, wywołujące konkretne skutki prawne wobec indywidualnie określonego adresata, które rozstrzygają o uprawnieniach lub obowiązkach danego podmiotu wynikających z przepisów prawa administracyjnego materialnego lub ustrojowego (zob. artykuł B. Adamiak "Z problematyki właściwości sadów administracyjnych" Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego nr 2 (5)/2006, str. 9-19). Takiego charakteru nie ma zaskarżone pismo.
Z treści zaskarżonego pisma wynika bezspornie, że ma ono jedynie walor informacyjny. Mianowicie DIAS przypomina w nim fakt nieprzedstawienia skarżącemu pisemnej propozycji pełnienia służby/pracy, i przytacza przepisy wskazujące na konsekwencje z tym związane. Organ informuje o obowiązku rozliczenia się ze zobowiązań powstałych w czasie służby i obowiązku złożenia oświadczenia majątkowego. Wbrew przekonaniu skarżącego kwestionowanemu pismu nie można przypisać charakteru władczego. Organ w żadnej mierze nie rozstrzyga nim o stosunku służbowym skarżącego i nie wpływa na jego byt prawny.
Skarżący uprzednio przed wydaniem zaskarżonego pisma dwukrotnie - 30 maja i 14 czerwca 2017 r. - wzywał organ do usunięcia naruszenia prawa, domagając się przedstawienia mu propozycji służby zgodnie z art. 165 ust. 7 P.w.u.KAS. Pismami z dnia 19 czerwca i 5 lipca 2017 r. DIAS wyjaśnił skarżącemu, że ustawodawca pozostawił kierownikom jednostek organizacyjnych autonomiczne prawo w zakresie rodzaju składanej funkcjonariuszom propozycji albo niezłożenia propozycji w stosunku do poszczególnych funkcjonariuszy/pracowników. Wówczas organ informował już skarżącego, że nie przedstawi skarżącemu propozycji pracy/służby i jego stosunek służbowy wygasa z mocy art. 170 ust. 1 P.w.u.KAS. z dniem 31 sierpnia 2017r., które traktuje się jak zwolnienie ze służby (art. 170 ust. 3 P.w.u.KAS.). Skarżone pismo z dnia 17 sierpnia 2017r. jest zatem kolejnym pismem w sprawie, informującym o obowiązujących przepisach i wynikających z nich obowiązkach.
Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów skargi dotyczących nieprzedstawienia skarżącemu do dnia 31 maja 2017r. ani propozycji zatrudnienia na podstawie umowy o pracę, ani propozycji pełnienia służby, w związku z reorganizacją administracji podatkowej i celnej, i powołaniem mocą cytowanych ustaw administracji skonsolidowanej – Krajowej Administracji Skarbowej, to na marginesie jedynie Sąd wskazuje, że nie ma racji skarżący twierdząc, że na podstawie art. 165 ust. 7 P.w.u.KAS DIAS zobligowany był do przedstawienia funkcjonariuszowi propozycji dalszej służby. O ile brzmienie art. 165 ust. 7 może być niejednoznaczne, to już pierwsze sformułowanie art. 174 ust. 3 tej ustawy rozstrzyga wątpliwości w sposób jednoznaczny, albowiem stanowi: "Funkcjonariusz, który przyjął propozycję pracy: 1) zachowuje prawo do: (...)". Tak więc propozycja zatrudnienia albo służby może zostać przedłożona zarówno pracownikowi, jak i funkcjonariuszowi, a wyraz "odpowiednio", użyty w tym przepisie, porządkuje jedynie kwestię kto i komu składa propozycję, natomiast nie normuje kwestii jakiego rodzaju propozycja ma być złożona.
Ponadto z treści art. 170 ust. 1 pkt 1 P.w.u.KAS wynika wprost, że ustawodawca dopuścił możliwość nieprzedstawiania w ogóle funkcjonariuszowi pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby. Wówczas stosunek służbowy wygasa z dniem 31 sierpnia 2017r. Dokonane wybory nie mogą być jednak dowolne, organ powinien uwzględnić posiadane przez pracowników lub funkcjonariuszy kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby (art. 165 ust. 7 P.w.u.KAS). Działanie organu musi być zatem uzasadnione.
W świetle tych ostatnich rozważań, podkreślić jeszcze raz należy, że zaskarżone pismo z dnia 17 sierpnia 2017r. nie stanowi władczego rozstrzygnięcia o stosunku służbowym skarżącego, a jedynie informuje skarżącego o obowiązujących przepisach.
Powyższe uzasadniało odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne.