Uzasadnienie
ZASADNIENIE
W dniu 11 października 2019 r. G.G. (dalej jako: "Skarżący") zwrócił się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad babcią M.B. Do wniosku zostało dołączone: oświadczenie D.G. - córki osoby wymagającej opieki i matki Skarżącego, z którego wynika, że nie ubiega się o świadczenie pielęgnacyjne z uwagi na swój stan zdrowia (jest "[...]"); oświadczenie I.C. - drugiej córki osoby wymagającej opieki, z którego wynika, że nie ubiega się o świadczenie pielęgnacyjne z uwagi na orzeczony umiarkowany stopień niepełnosprawności, a także zamieszkiwanie w znacznej odległości od matki (w "[...]"). I.C. oświadczyła także, że nie czuje się zwolniona z obowiązku zapewnienia pomocy matce i w związku z tym co miesiąc przyjeżdża do niej na około 10 dni i wspomaga w czynnościach życia codziennego. Podała dodatkowo, że opiekę nad jej matką sprawuje Skarżący.
Do wniosku został dołączony akt zgonu męża M.B., a także orzeczenie z dnia 2 kwietnia 2012 r. Powiatowego Zespołu Ds. Orzekania o Niepełnosprawności w "[...]"o zaliczeniu babci Skarżącego na stałe do osób ze znacznym stopniem niepełnosprawności.
W oświadczeniu z dnia 17 października 2019 r. Skarżący dodatkowo podał, że zrezygnował z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad babcią. Wyjaśnił nadto, że w ramach czynności opiekuńczych: pomaga babci przy myciu, ubieraniu się, załatwianiu potrzeb fizjologicznych, przygotowuje i podaje posiłki, umawia wizyty lekarskie i w nich uczestniczy, podaje lekarstwa, robi zakupy, sprząta mieszkanie, prasuje i pierze; opieka ma charakter stały, zajmuje 8-10 godzin dziennie. Okoliczności te zostały potwierdzone podczas wywiadu środowiskowego przeprowadzonego przez pracownika socjalnego.
Decyzją z "[...]"Kierownik Sekcji Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej "[...]", działający z upoważnienia Burmistrza "[...]", (dalej jako: "organ I instancji") odmówił Skarżącemu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad babcią. Powodem odmowy była data powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 17 ust. 1-4 w zw. z art. 32 i art. 29 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2220 ze zm.) dalej jako: "u.ś.r.", rozporządzenie Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 1466).
Od powyższej decyzji Skarżący wniósł odwołanie domagając się przyznania wnioskowanego świadczenia. Wyjaśnił, że babcia wymaga stałej opieki i pomocy z jego strony, dlatego zrezygnował z pracy i nadal jej nie podejmuje.
Po rozpatrzeniu odwołania Skarżącego, decyzją z "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze "[...]" (dalej jako: "Kolegium") utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wyjaśniono, że podjęte przez organ I instancji rozstrzygnięcie należało uznać za właściwe, jednak z innych powodów niż wskazano w uzasadnieniu decyzji. Podstawą odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie mogły być przepisy art. 17 ust. 1b u.ś.r., które zostały uznane za niekonstytucyjne przez Trybunał Konstytucyjny w zakresie, w jakim różnicują prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności (wyrok sygn. K 38/13 z dnia 21 października 2014 r., opublikowany: Dz.U. z 2014 r. poz. 1443). Dla rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy istotne były przepisy art. 17 ust. 1a u.ś.r., zgodnie z którymi osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki, o której mowa w ust. 1.
Kolegium wskazało, że osobami spokrewnionymi w pierwszym stopniu są córki osoby wymagającej opieki i to im w pierwszej kolejności przysługuje prawo ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Zdaniem Kolegium, brak jest podstaw do uznania, że córki, a zwłaszcza I.C., nie są w stanie sprawować opieki nad matką. Z akt sprawy wynika bowiem, że córka I. nie może opiekować się matką w pełnym zakresie z uwagi na zamieszkiwanie w miejscowości znacznie oddalonej od miejsca zamieszkania matki. Okoliczność ta nie może być jednak podstawą przyjęcia, że osoba ta nie jest w stanie, z przyczyn obiektywnych, sprawować względem matki opieki. Okolicznością taką nie mógł być także fakt zaliczenia jej do osób z umiarkowanym stopniem niepełnosprawności, w szczególności gdy w złożonym do akt sprawy oświadczeniu podała ona, że nie czuje się zwolniona z obowiązku zapewnienia pomocy matce i w związku z tym przyjeżdża do niej na około 10 dni w miesiącu w celu wspomagania w czynnościach życia codziennego.
Zatem problemy zdrowotne nie są głównym powodem uniemożliwiającym opiekę. Skoro zatem opiekę nad matką, w wymiarze 10 dni w miesiącu, sprawuje córka I., to tym samym, w ocenie Kolegium, opieki tej nie sprawuje każdego dnia miesiąca, w sposób ciągły i stały Skarżący. Nie jest to zatem opieka o jakiej mowa w art. 17 u.ś.r.
Na powyższą decyzję Skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie domagając się przyznania mu wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu skargi wyjaśnił, że to on od 5 lat opiekuje się 92-letnią babcią, która potrzebuje pomocy niemal przy każdej czynności, m.in. przy myciu, korzystaniu z toalety, ścieleniu łóżka, gotowaniu, sprzątaniu, robieniu zakupów, podawaniu leków. Po przebytym udarze babcia ma "[...]". Skarżący podał, że 5 lat temu zrezygnował z pracy, aby opiekować się babcią, która sama sobie nie poradzi. W związku ze sprawowaną opieką otrzymywał zasiłek dla opiekuna, z którego zrezygnował, aby otrzymać świadczenie wyższe w postaci świadczenia pielęgnacyjnego.
Skarżący wskazał, że córka babci I.C., ze względu na stan swojego zdrowia i miejsce zamieszkania w innym mieście, nie może opiekować się swoją matką. Ma ona orzeczoną niepełnosprawność, problemy "[...]". Jedynie raz w miesiącu odwiedza swoją matkę i przebywa z nią od 2 do 4,5 godzin, w tym czasie rozmawia z nią, ale nocuje w swoim domu nad jeziorem. Druga córka babci, tj. matka Skarżącego jest po "[...]" i również nie jest w stanie zająć się babcią.
Do skargi zostało dołączone oświadczenie córki I., w którym wyjaśniła, że odwiedza matkę raz w miesiącu przez około 10 dni, ale w tym czasie nie opiekuje się matką ze względu na swój stan zdrowia (ma orzeczoną niepełnosprawność w stopniu umiarkowanym na stałe) i znaczną odległość zamieszkania. Podała, że to Skarżący na co dzień opiekuje się jej matką.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) zwanej dalej: "p.p.s.a."
Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1).
W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy, wniosek taki został złożony przez Skarżącego w piśmie z 3 czerwca 2020 r. Wniosek ten został doręczony organowi, który w przewidzianym terminie nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.
Sąd poddawszy kontroli zaskarżoną decyzję stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
W niniejszej sprawie zaskarżoną decyzją Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji o odmowie przyznania Skarżącemu wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego uznając, że w pierwszej kolejności to córkom osoby wymagającej opieki przysługuje prawo ubiegania się o to świadczenie. Zdaniem Kolegium, brak jest podstaw do uznania aby córki nie były w stanie sprawować opieki nad matką.
Krąg osób uprawnionych do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego został określony przez ustawodawcę w przepisach ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Zgodnie zaś z art. 17 ust. 1a u.ś.r., świadczenie to przysługuje osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:
- 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Istota zagadnienia prawnego, którego rozstrzygnięcie jest niezbędne w niniejszej sprawie, sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy w świetle przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych osobie, którą obciąża obowiązek alimentacyjny w dalszej kolejności względem pełnoletniego członka rodziny legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym i, która nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad tym niepełnosprawnym członkiem rodziny, może zostać przyznane świadczenie pielęgnacyjne na podstawie przepisów art. 17 ust. 1 i 1a u.ś.r., w sytuacji gdy osoba zobowiązana do opieki w pierwszej kolejności żyje, ale nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Sąd w składzie orzekającym w przedmiotowej sprawie podziela w tym zakresie pogląd wielokrotnie wyrażany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym wskazane regulacje należy odczytywać przez pryzmat zasad i wartości wyrażonych w Konstytucji RP, z uwzględnieniem celu unormowań, którym jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi (por. wyroki NSA: z 5 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1062/14; z 13 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1286/14; z 12 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 328/16 oraz z 21 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 829/17 – dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako: CBOSA).
W art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. ustawodawca nawiązuje wprost do obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w ustawie z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2086 ze zm.) dalej jako: "k.r.o.". Natomiast art. 132 k.r.o. stanowi, że obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. Jak słusznie zauważył NSA w wyroku z 7 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2831/19: "W tym kontekście wybranie przez ustawodawcę z kręgu osób zobowiązanych do alimentacji wyłącznie rodzica i umożliwienie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innym osobom zobowiązanym do alimentacji tylko w sytuacji, gdy rodzice nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności narusza konstytucyjną zasadę równości, sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), a także godzi w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną (art. 18 Konstytucji RP)".
Należy podkreślić, że formalistyczna wykładnia omawianych przepisów w okolicznościach rozpoznawanej sprawy mogłaby doprowadzić do pozbawienia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jedynej osoby (Skarżącego) mogącej faktycznie sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną. Byłoby to sprzeczne z konstytucyjną zasadą sprawiedliwości społecznej oraz wynikającą z art. 71 ust. 1 Konstytucji RP zasadą szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (por. wskazany wcześniej wyrok NSA z dnia 7 maja 2020 r., I OSK 2831/19).
Przyjęcie wskazanych wyżej metod wykładni prowadzi do wniosku, że rozstrzygnięcie o zasadności wniosku Skarżącego dotyczącego przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad babcią zależy od jednoznacznego ustalenia, czy córki osoby wymagającej opieki są zdolne do jej sprawowania. Dlatego konieczne jest stwierdzenie, czy stan zdrowia córek umożliwia faktyczne sprawowanie opieki nad niepełnosprawną matką, a nie tylko hipotetyczną taką możliwość.
W rozpoznawanej sprawie jedna z córek osoby wymagającej opieki, tj. matka Skarżącego jest po "[...]". Druga z córek – I. ma orzeczoną niepełnosprawność w stopniu umiarkowanym, "[...]"i jak wyjaśniła, nie opiekuje się matką ze względu na swój stan zdrowia. Z wyjaśnień Skarżącego wynika, że jego babcia potrzebuje pomocy niemal przy każdej czynności, m.in. przy myciu, korzystaniu z toalety, ścieleniu łóżka, gotowaniu, sprzątaniu, robieniu zakupów, podawaniu leków. Opieka sprawowana przez Skarżącego ma charakter stały, zajmuje 8-10 godzin dziennie. Okoliczności te zostały potwierdzone podczas wywiadu środowiskowego przeprowadzonego przez pracownika socjalnego. Zakres świadczonej pomocy wynika nadto z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności babci z dn. 02.04.2012 r., w którym wskazano m.in., na konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.
Tymczasem z decyzjach orzekających organów obu instancji, w tym zakresie nie wynika, czy córki osoby wymagającej opieki, przy uwzględnieniu ich stanu zdrowia, są w stanie taką stałą lub długotrwałą opiekę sprawować. Brak ustaleń w tym zakresie w toku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego należy uznać jako istotne naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7 i art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Oceny takiej powinny były dokonać rozpatrujące sprawę organy administracji, opierając się na wywiadzie środowiskowym znajdującym się w aktach administracyjnych oraz ewentualnie innych zgromadzonych dowodach w tej sprawie. Oceny tej jednak organy nie dokonały.
Nadto w sytuacji wątpliwości co do zakresu pomocy, której udzielać ma matce jedna z jej córek - rozbieżne pozostają składane przez córkę I. oświadczenia w tym zakresie, należało tę istotną dla sprawy okoliczność wyjaśnić w trybie procesowym, poprzez przeprowadzenie dowodu z przesłuchania tego świadka.
Ponownie rozpoznając sprawę organy wezmą pod uwagę przyjętą przez Sąd w uzasadnieniu wyroku wykładnię art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. oraz przeprowadzą niezbędne czynności wyjaśniające w celu ustalenia, czy stan zdrowia córek umożliwia faktyczne sprawowanie opieki nad niepełnosprawną matką. Nadto nie bez znaczenia dla rozpoznania sprawy pozostaje zupełnie pominięta okoliczność, że do momentu wystąpienia przez Skarżącego z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego to Skarżący otrzymywał zasiłek dla opiekuna w wysokości 620 zł z tytułu sprawowanej opieki nad babcią.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.