Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] Burmistrz zaopiniował pozytywnie obowiązek zdjęcia próchniczej warstwy gleby z gruntów rolnych klasy IIIb z części działki o nr geodezyjnym [...] w obr. Z., gmina O. oraz wykorzystania jej na cele poprawy wartości użytkowej gruntów. Podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) zwanej dalej: k.p.a. oraz art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 1205) zwanej dalej: ustawą o ochronie gruntów.
W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że Starosta pismem z dnia 20 stycznia 2014 r. zwrócił się o wyrażenie opinii w sprawie obowiązku zdjęcia próchniczej warstwy gleby z gruntów rolnych klasy IIIb oraz wykorzystania jej na cele poprawy wartości użytkowej gruntów. Zasięgniecie opinii wymagane jest na etapie wyłączenia z produkcji rolnej części działki o nr geodezyjnym [...] w obr. Z., gmina O. pod budowę słupa [...] dla planowanej linii elektroenergetycznej 400 kV Ełk - granica RP. Część nieruchomości objęta obowiązkiem zdjęcia próchniczej warstwy gleby w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej 400 kV Ełk - granica RP oznaczona została symbolem 6R - tereny rolnicze.
Postanowienie to zostało doręczone m.in. E.F. - pełnomocnikowi M.H. i G.H., będących współwłaścicielami działki o nr geodezyjnym [...] w obr. Z., gmina O. Na to postanowienie E.F. wniósł zażalenie podnosząc, że zostało ono wydane z naruszeniem art. 10 § 1 i art. 106 § 2 k.p.a. poprzez niepowiadomienie go o wszczęciu i zakończeniu prowadzonego postępowania oraz niepouczeniu o możliwości zapoznania się z zebranymi dowodami w sprawie.
Postanowieniem z dnia [...], nr [...], po przeprowadzeniu postępowania zażaleniowego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło niedopuszczalność zażalenia. W uzasadnieniu wyjaśniono, że zgodnie z art. 144 k.p.a. w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 11 k.p.a. do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Natomiast na podstawie art. 134 k.p.a., organ II instancji po otrzymaniu odwołania zobowiązany jest zbadać jego dopuszczalność. Jeżeli ze złożonego odwołania wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że wnoszący nie posiada w sprawie interesu prawnego, to organ odwoławczy stwierdza niedopuszczalność odwołania. Zdaniem organu, w rozpatrywanej sprawie nie budzi wątpliwości, że E.F. nie ma interesu prawnego w rozstrzygnięciu tej sprawy. Nie legitymuje się również pełnomocnictwem do reprezentowania stron tego postępowania. W aktach sprawy znajduje się bowiem jedynie pełnomocnictwo udzielone E.F. przez M.H. i G.H. w postępowaniu prowadzonym przez Starostę w sprawie wyłączenia z produkcji rolnej części działki o nr geodezyjnym [...] w obr.
Z. Natomiast pismem z dnia 4 sierpnia 2014 r. M.H. i G.H. poinformowali, że w sprawie wyrażenia opinii co do obowiązku zdjęcia próchniczej warstwy gleby prowadzonej przez Burmistrza nie ustanowili pełnomocnika w osobie E.F.
Na powyższe postanowienie G.H. i M.H. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie domagając się jego uchylenia oraz przekazania sprawy organowi II instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu podniesiono, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez skierowanie postanowienia do osoby niebędącej stroną postępowania. W uzasadnieniu skarżący nie zgodzili się ze stanowiskiem organu, że postanowienie organu I instancji zostało skierowane do właściwej osoby tj. E.F., który nie posiadał pełnomocnictwa do reprezentowania skarżących w tej sprawie. W tej sytuacji należy stwierdzić nieważność takiego postanowienia.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej odrzucenie podnosząc, że zaskarżone postanowienie nie zostało doręczone skarżącym, gdyż nie posiadają oni interesu prawnego do złożenia skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej: ustawą ppsa.
Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 tej ustawy stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1).
Na wstępie Sąd zbadał legitymację M.H. i G.H. do wniesienia skargi na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stwierdzające niedopuszczalność zażalenia wniesionego przez E.F.
Zgodnie z treścią art. 50 § 1 ustawy ppsa. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Oznacza to, że dwie kategorie podmiotów mają prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Pierwszą stanowią te, którym to uprawnienie przysługuje dla ochrony ich interesu prawnego. Druga kategoria natomiast to podmioty instytucjonalne, którym zostało przyznane prawo do wniesienia skargi w cudzej sprawie, ze względu na konieczność ochrony również obiektywnego porządku prawnego (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2004, s. 87).
W związku z powyższym bezspornym jest, że o statusie strony w postępowaniu sądowym decyduje posiadanie interesu prawnego. Kryterium "interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja do wniesienia skargi oznacza, że akt, czynność, bezczynność organu administracji lub przewlekłe prowadzenie postępowania musi dotyczyć interesu prawnego skarżącego, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego (por. wyrok NSA z dnia 3 czerwca 1996 r., sygn. II SA 74/96, ONSA 1997, z. 2, poz. 89). W orzecznictwie przyjmuje się, że mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 1984 r., sygn. I SA 1748/83). W postępowaniu administracyjnym interes ten musi być wywodzony przede wszystkim z przepisów prawa materialnego, to w postępowaniu sądowoadministracyjnym może być on oparty także o przepisy prawa procesowego lub ustrojowego.
Ze skargą może więc wystąpić, co do zasady, podmiot, który wykaże "związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej" (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2003, s. 424). Innymi słowy rzecz ujmując, podmiot nie mający interesu prawnego nie może poszukiwać ochrony na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego. W rezultacie skarga wniesiona przez podmiot, który a limine nie może mieć legitymacji skargowej (np. organ, który wydał decyzję w I instancji) podlega odrzuceniu, natomiast stwierdzenie w toku postępowania, że wnoszący skargę nie legitymuje się interesem prawnym powoduje oddalenie skargi.
Jak podnosi się w literaturze, związek normatywny między omawianym interesem prawnym lub obowiązkiem danego podmiotu a postępowaniem administracyjnym wyraża się tym, że postępowanie "dotyczy" interesu prawnego lub obowiązku tego podmiotu. Oznacza to, że w wyniku takiego postępowania wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach lub obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach jednego podmiotu wpływa na prawa i obowiązku innego podmiotu. W pierwszym przypadku postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku danego podmiotu w sposób bezpośredni w tym znaczeniu, że decyzja administracyjna rozstrzyga o jego prawach i obowiązkach, w drugim - postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku innego podmiotu w sposób pośredni, bowiem decyzja nie rozstrzyga wprost o jego prawach i obowiązkach, lecz jedynie oddziaływuje na jego prawa i obowiązki wskutek powiązania sytuacji prawnej adresata decyzji z tym podmiotem (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, s. 239).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy zauważyć, ze zaskarżone postanowienie zostało wydane po wniesieniu przez E.F. zażalenia na postanowienie Burmistrza z dnia [...] w sprawie wydania opinii odnośnie obowiązku zdjęcia próchniczej warstwy gleby z gruntów rolnych klasy IIIb z części działki o nr geodezyjnym [...] w obr. Z., będącej własnością M.H. i G.H. E.F. był pełnomocnikiem skarżących w postępowaniu prowadzonym przez Starostę w sprawie wyłączenia z produkcji rolnej części działki o nr geodezyjnym [...] w obr. Z., jednakże, jak sami skarżący przyznali, w sprawie wyrażenia opinii co do obowiązku zdjęcia próchniczej warstwy gleby prowadzonej przez Burmistrza nie został on ustanowiony ich pełnomocnikiem. W tej sytuacji zasadnie Kolegium uznało, że E.F. nie był uprawniony do wniesienia zażalenia na postanowienie uzgodnieniowe Burmistrza z [...] i na podstawie art. 134 w związku z art. 144 k.p.a. stwierdziło niedopuszczalność wniesionego przez niego zażalenia. E.F. nie posiadał bowiem interesu prawnego w rozstrzygnięciu tej sprawy, jak również nie legitymował się pełnomocnictwem do reprezentowania stron tego postępowania.
Należy jednocześnie zauważyć, że adresatem zaskarżonego postanowienia o niedopuszczalności zażalenia był jedynie E.F. i to on był legitymowany do wniesienia na to postanowienie skargi do sądu administracyjnego. Tymczasem skarga została wniesiona przez M.H. i G.H. - współwłaścicieli działki o nr geodezyjnym [...] w obr. Z. M.H. i G.H. nie posiadają jednak interesu prawnego w sprawie dotyczącej stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia wniesionego przez E.F. i w związku z powyższym nie są legitymowani do wniesienia skargi na to postanowienie do sądu administracyjnego. W tej sytuacji wniesioną skargę należało oddalić.
Nie można również zgodzić się ze stroną skarżącą, że postanowienie uzgodnieniowe Burmistrz z dnia [...] zostało skierowane do osoby niebędącej stroną w sprawie, czyli E.F. Z postanowienia tego bowiem wyraźnie wynika, że zostało ono jedynie doręczone E.F. jako pełnomocnikowi stron postępowania, natomiast nie rozstrzygało o prawach i obowiązkach tej osoby.
Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.